魏麗

摘 要： 棚戶區(qū)改造是我國(guó)實(shí)施的一項(xiàng)民心工程，目的是為了改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件，但在工作實(shí)踐中存在著諸多問題。本文中以鎮(zhèn)江市區(qū)棚戶區(qū)改造為例，探討分析了鎮(zhèn)江市區(qū)棚戶區(qū)改造的現(xiàn)狀及其存在的問題，并針對(duì)問題找出原因，最后提出具體的解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞： 棚戶區(qū)改造;問題;策略

中圖分類號(hào)：F293????? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B????? 文章編號(hào)：1008-4428（2018）10-0007-02

一、 引言

棚戶區(qū)改造是我國(guó)實(shí)施的一項(xiàng)民心工程，目的是為了改造城鎮(zhèn)危舊住房、改善困難家庭住房條件。它對(duì)改善城市功能、改善城市環(huán)境具有重大和深遠(yuǎn)意義。棚戶區(qū)改造有利于消除居住安全隱患，提升和完善城市功能，改善城區(qū)落后面貌，優(yōu)化配置土地資源，促進(jìn)土地合理利用，增加社會(huì)就業(yè)，促進(jìn)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，密切黨與居民群眾的感情，促進(jìn)社會(huì)和諧，也為更好地規(guī)劃建設(shè)城市和進(jìn)一步可持續(xù)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。棚戶區(qū)改造涉及政府、居民、開發(fā)商等多方面的利益，只有協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)多方面利益的統(tǒng)一，才能使棚戶區(qū)改造真正成為民生工程。

二、 鎮(zhèn)江市棚戶區(qū)改造的基本情況

2013年，鎮(zhèn)江市對(duì)棚戶區(qū)進(jìn)行了全面調(diào)查摸底，在此基礎(chǔ)上制定了《鎮(zhèn)江市城市棚戶區(qū)改造規(guī)劃（2013—2017年）》。2015年，根據(jù)國(guó)家、江蘇省對(duì)于棚戶區(qū)改造的最新要求和我市棚改工作實(shí)際情況，編制了鎮(zhèn)江市區(qū)2016—2020年棚戶區(qū)改造規(guī)劃。根據(jù)規(guī)劃，市區(qū)2016—2020年計(jì)劃完成棚戶區(qū)改造520萬(wàn)平方米。在2016年棚戶區(qū)改造實(shí)施和2017年棚戶區(qū)改造計(jì)劃編制中，新增棚改項(xiàng)目52萬(wàn)平方米。2017年我市上報(bào)省住建廳的2018—2020年棚戶區(qū)改造計(jì)劃，將原規(guī)劃部分項(xiàng)目進(jìn)度進(jìn)行調(diào)整，2018—2020年內(nèi)市區(qū)還將完成18478戶棚戶區(qū)改造任務(wù)，2020年以后還將完成11149戶棚戶區(qū)改造任務(wù)。

三、 棚戶區(qū)改造中存在的普遍性問題

（一）日益增長(zhǎng)的矛盾加大了拆遷難度

一是認(rèn)識(shí)存在偏差，導(dǎo)致拆遷難度加大。政府不斷提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但無(wú)法滿足拆遷戶利益需求。拆遷戶希望通過拆遷使原有財(cái)產(chǎn)增值，存在搞突擊加層、突擊裝修、突擊種植的現(xiàn)象，搞持久戰(zhàn)，采取過激行為阻撓政府工作人員依法執(zhí)行公務(wù)。二是輿論引導(dǎo)不當(dāng)，放大“強(qiáng)拆”問題的嚴(yán)重性。部分媒體在拆遷工作中對(duì)整個(gè)事件的了解不夠深入，大局意識(shí)和責(zé)任意識(shí)缺乏，存在同情弱者的心理，失去了理性判斷。三是存在故土情節(jié)嚴(yán)重，導(dǎo)致拆遷難度加重。

（二）解危政策在實(shí)際運(yùn)行中執(zhí)行較難

鎮(zhèn)江市《關(guān)于全市危房解危工作的意見》中規(guī)定了產(chǎn)權(quán)責(zé)任原則。棚戶區(qū)改造范圍外的房改房應(yīng)由產(chǎn)權(quán)人、房改實(shí)施單位統(tǒng)籌解危。但在實(shí)際操作中，由于沒有產(chǎn)權(quán)人、房改實(shí)施單位統(tǒng)籌的具體操作細(xì)則，同時(shí)考慮到讓利百姓、推進(jìn)解危工作實(shí)施，將由產(chǎn)權(quán)人、房改實(shí)施單位統(tǒng)籌解危實(shí)際變?yōu)榉扛膶?shí)施單位實(shí)施解危，最終變?yōu)檎袚?dān)。

（三）棚戶區(qū)片區(qū)改造范圍外的房改房解危工作難度較大

筆者在調(diào)研中得知，2016年，鎮(zhèn)江市國(guó)控集團(tuán)根據(jù)計(jì)劃需完成項(xiàng)目8個(gè)，先行墊付資金約9384萬(wàn)元，由于資金未落實(shí)尚有5個(gè)項(xiàng)目，涉及181戶、面積約8080平方米未實(shí)施。省機(jī)械工業(yè)供銷儲(chǔ)運(yùn)總公司、上海鐵路局、供電公司、江科大等非市管單位的解危項(xiàng)目由于種種原因無(wú)法落實(shí)資金，直接影響到了相關(guān)解危項(xiàng)目的啟動(dòng)實(shí)施和下一步工作的開展，成為三年解危工作的老大難問題。

（四）新增危房解危壓力較大，矛盾突出

一是實(shí)際存量危房量較大。在新一輪排查中鎮(zhèn)江市區(qū)新增危房達(dá)9.4萬(wàn)平方米，還有大量疑似危房待鑒定。二是自2015年實(shí)施解危計(jì)劃以來(lái)，百姓對(duì)解危的期盼更加迫切，特別是棚戶區(qū)改造范圍外零星危房拆除后的周邊群眾反映強(qiáng)烈是解危類信訪量大幅增加的主要原因。

（五）通過加固、翻建的解危方式進(jìn)行解危實(shí)施難度大

危房解危工作有加固、翻建、搬遷三種模式。前兩年的解危工作中以搬遷為主，極少數(shù)采取了加固方式，無(wú)翻建方式。在與相關(guān)部門研定加固和翻建申報(bào)流程時(shí)，翻建方式參照新建模式執(zhí)行，操作性不強(qiáng);加固方式必須有合法的產(chǎn)權(quán)證明，危舊房一般年代較長(zhǎng)，存在歷史遺留問題較多，無(wú)產(chǎn)權(quán)證房屋無(wú)法進(jìn)行加固流程。

（六）造價(jià)控制難

招投標(biāo)環(huán)境復(fù)雜，清單控制價(jià)粗制濫造，普遍存在因?yàn)楣こ塘壳鍐温╉?xiàng)少量引起施工方索賠，包括建設(shè)單位、監(jiān)理單位人員在內(nèi)的相關(guān)各方對(duì)清單量與價(jià)正偏差無(wú)人問津，對(duì)漏項(xiàng)少量低價(jià)付出過多“熱情”，導(dǎo)致成本造價(jià)管控困難，甚至處于無(wú)序狀態(tài)。

（七）融資難還款壓力大

當(dāng)前，棚戶區(qū)改造貸款總額需求不斷增大，還款壓力大，政企難分，難以建立行之有效的投融資管理制度。政府融資平臺(tái)負(fù)債率較大，依賴于政府注入的土地資源，靠出售土地來(lái)償還貸款本息，地價(jià)的漲跌及是否能及時(shí)售出，受制于中央政府的宏觀調(diào)控政策和國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)大環(huán)境。棚戶區(qū)集中開工的情形下，政府財(cái)政壓力明顯增大，35 % 的資本金對(duì)于大多并不寬松的政府財(cái)政已經(jīng)是嚴(yán)峻考驗(yàn)，還款來(lái)源基本依靠出售土地所得，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)持續(xù)下行的大背景下，還本付息是擺在政府面前亟待解決的難題。

四、 建議應(yīng)對(duì)策略

（一）依法拆遷、讓利于民

對(duì)于地方黨委政府來(lái)說(shuō)，如果能夠做到靈活運(yùn)用法律手段、行政手段、輿論宣傳手段，切實(shí)做到以人為本、依法行政。一是制定科學(xué)的方案。拆遷實(shí)施方案要采取充分調(diào)研，逐戶走訪、集中聽證、召開社區(qū)居委會(huì)會(huì)議以及信訪箱了解群眾的需求和疑慮，聽取拆遷戶的反映、意見和建議，極大限度保證他們的利益，切實(shí)做到公平公開，堅(jiān)決懲治項(xiàng)目建設(shè)、開發(fā)拆遷領(lǐng)域的腐敗。二是讓利于民。讓拆遷戶充分參與和知情權(quán)，讓拆遷戶參與到拆遷全過程，實(shí)現(xiàn)拆遷工作公開透明。嚴(yán)格執(zhí)法守法與靈活運(yùn)用法律法規(guī)相結(jié)合，讓群眾來(lái)評(píng)判，削除其顧慮，探討補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)文件，合理接受群眾的正確意見，及時(shí)調(diào)整策略。三是加強(qiáng)輿論引導(dǎo)。利用市級(jí)報(bào)紙、政府網(wǎng)站和新媒體等做好政策宣傳引導(dǎo)，營(yíng)造全社會(huì)支持拆遷的氛圍。同時(shí)，理性對(duì)待安置中的困難和矛盾，把矛盾消滅在萌芽狀態(tài)。

（二）任務(wù)按原有政策推進(jìn)，確保政府制定的目標(biāo)任務(wù)順利完成

轉(zhuǎn)變棚戶區(qū)范圍外的危舊房解危方式。對(duì)于棚戶區(qū)范圍外的危舊房建議以加固方式為主，特殊情況采取搬遷方式進(jìn)行的需報(bào)市政府研究決定。對(duì)于原企業(yè)破產(chǎn)后由國(guó)控托管資產(chǎn)但沒有房產(chǎn)證的危房實(shí)施解危，建議由市國(guó)資委和轄區(qū)政府出具相關(guān)證明代替房產(chǎn)證辦理相關(guān)加固手續(xù)。市規(guī)劃局、市國(guó)土局、市發(fā)改委等部門到開辟綠色通道辦理棚戶區(qū)范圍外的危舊房的加固和翻建手續(xù)。對(duì)于其余無(wú)證危房實(shí)施加固解危，建議相關(guān)部門制定確權(quán)流程，進(jìn)行確權(quán)后進(jìn)入加固流程。對(duì)于確權(quán)后，屬于違章建筑的，移交城管部門實(shí)施拆違解危。

（三）明確屬地管理原則、產(chǎn)權(quán)原則

明確屬地管理原則，由屬地政府全面負(fù)責(zé)棚戶區(qū)范圍外零星危舊房（直管公房除外）解危的組織實(shí)施工作。棚戶區(qū)改造范圍外的房改房應(yīng)由產(chǎn)權(quán)人、房改實(shí)施單位統(tǒng)籌解危。改為私有房產(chǎn)（商品房、拆遷安置房、房改房）解危責(zé)任主體為房屋產(chǎn)權(quán)人。通過修訂政策明確屬地負(fù)責(zé)制和強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)人自身的責(zé)任，抑制群眾通過解危實(shí)現(xiàn)拆遷的上訪期待值。將政府主導(dǎo)的“大包大攬”模式改為“自下而上”居民主動(dòng)申報(bào)、政府“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式進(jìn)行，將列入改造范圍內(nèi)無(wú)存量“四違”現(xiàn)象（違法建筑、違法用地、違法經(jīng)營(yíng)、違法排污）納入政府優(yōu)先予以改造范圍。

（四）綜合考慮實(shí)施城市有機(jī)更新

將面貌較差的片區(qū)按照道路劃區(qū)進(jìn)行分片改造。片區(qū)改造時(shí)統(tǒng)一規(guī)劃，綜合考慮老小區(qū)整治、危舊房改造、平改坡、物業(yè)提升、各類綜合配套等各方面因素。通過對(duì)片區(qū)內(nèi)的部分危舊房以及影響路網(wǎng)體系的房屋進(jìn)行拆除，進(jìn)一步完善路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、配套建設(shè)停車場(chǎng)、社區(qū)服務(wù)等公用設(shè)施，實(shí)施平改坡、雨污分流、管線下地、街巷改造、海綿改造等工程，徹底改變片區(qū)面貌，打造老城區(qū)有機(jī)更新的亮點(diǎn)工程。

（五）科學(xué)規(guī)劃優(yōu)化設(shè)計(jì)

一是逐戶發(fā)放設(shè)計(jì)方案，征求用戶意見，要把拆遷戶的需求作為設(shè)計(jì)階段的工作方向和目標(biāo)。二是要進(jìn)行方案評(píng)審、優(yōu)化設(shè)計(jì)、嚴(yán)格圖紙會(huì)審。在設(shè)計(jì)中，外觀設(shè)計(jì)影響城市整體形象，設(shè)計(jì)與施工脫節(jié)，使用者與建造者脫節(jié)的現(xiàn)象經(jīng)常存在，要及時(shí)進(jìn)行會(huì)審，把規(guī)劃設(shè)計(jì)缺陷做優(yōu)。三是杜絕棚戶區(qū)改造低端的設(shè)計(jì)思維。規(guī)劃設(shè)計(jì)首先要符合城市整體面貌，融入城市整體規(guī)劃。四是加強(qiáng)政府主導(dǎo)，全面從嚴(yán)審查圖紙。審查圖紙?jiān)O(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)安全性，也要審查外形美觀性。引入社會(huì)評(píng)價(jià)制度，接受群眾的評(píng)議，及時(shí)根據(jù)群眾的意見調(diào)整設(shè)計(jì)。

（六）科學(xué)造價(jià)控制

提高準(zhǔn)入門檻和建立崗位識(shí)別系統(tǒng)以外，對(duì)造價(jià)、財(cái)務(wù)等關(guān)鍵崗位的法律約束也是解決造價(jià)控制難的重要方面，強(qiáng)化造價(jià)從業(yè)人員對(duì)法律的敬畏，提高造價(jià)控制的有效性。加強(qiáng)對(duì)清單控制價(jià)編制單位、編制人員管理和加強(qiáng)對(duì)清單控制價(jià)的審核，投標(biāo)人依據(jù)設(shè)計(jì)圖紙及規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)等對(duì)清單工程量進(jìn)行復(fù)核，并向招標(biāo)人提交書面復(fù)核結(jié)果，經(jīng)招標(biāo)人確認(rèn)對(duì)“漏量”及工程量偏差超過±5 % 項(xiàng)目據(jù)實(shí)調(diào)整，對(duì)偏差未超過±5 % 項(xiàng)目不予調(diào)整。標(biāo)人在復(fù)核期截止后開標(biāo)前發(fā)現(xiàn)的“漏項(xiàng)少量”由投標(biāo)人綜合考慮在已有清單綜合單價(jià)中，承包人承擔(dān)施工過程中發(fā)現(xiàn)的“漏項(xiàng)少量”的風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)算時(shí)不再調(diào)整。

（七）切實(shí)解決融資難還款難的問題

一是按照《公司法》規(guī)定，建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)現(xiàn)代企業(yè)。二是進(jìn)一步拓寬融資渠道，創(chuàng)新模式，提高融資水平和能力，鼓勵(lì)PPP模式等直接融資。三是明確還貸主體，落實(shí)還貸方法和措施。四是嚴(yán)格按照《公司法》規(guī)定，擴(kuò)大資本金，施行商業(yè)模式運(yùn)作，杜絕地方政府擔(dān)保。五是剝離無(wú)固定收入來(lái)源的投融資平臺(tái)公司融資職能，由地方財(cái)政進(jìn)行托底。

五、 小結(jié)

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，城市區(qū)域不斷擴(kuò)大，為了增強(qiáng)舊城區(qū)的發(fā)展活力，必須對(duì)舊城區(qū)內(nèi)的棚戶區(qū)進(jìn)行改造。棚戶區(qū)改造又是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)形成主管部門主導(dǎo)，由專業(yè)人員結(jié)合各地實(shí)際，積極探索在棚戶區(qū)改造中遇到的困難和問題。