社會(huì)治理是政府主導(dǎo)下的多元社會(huì)主體共同參與、良性互動(dòng)，依法對(duì)社會(huì)事務(wù)、社會(huì)組織和社會(huì)生活進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過程。構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理新格局，應(yīng)以建設(shè)法治政府、健全社會(huì)信用和培育社會(huì)組織為三個(gè)重要支撐力量。世界一流城市在這些方面有成熟的經(jīng)驗(yàn)與做法值得我們借鑒。

一、社會(huì)治理領(lǐng)域世界一流城市的選擇標(biāo)準(zhǔn)

（一）高效透明的法治政府

政府在行政執(zhí)法、行政監(jiān)督、行政救濟(jì)等方面制度完善，具備重大行政決策、政府政務(wù)公開、重大決策聽證咨詢、重要事項(xiàng)公示通報(bào)等各項(xiàng)行政制度。具體標(biāo)準(zhǔn)包括：一是立法科學(xué)民主，實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)立法的參與，構(gòu)建完善科學(xué)的法律體系；二是行政決策程序科學(xué)公正，重大行政決策建立公眾參與制度；三是政府信息公開透明，包括決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開；四是政府行政行為高效。五是行政執(zhí)法規(guī)范。

（二）成熟完善的社會(huì)信用體

以完善的法律法規(guī)體系為基礎(chǔ)，構(gòu)建成熟的信用信息共享機(jī)制。具體標(biāo)準(zhǔn)包括：一是高覆蓋的社會(huì)信用體系；二是方便社會(huì)公眾使用的社會(huì)信用體系；三是完善的社會(huì)信用體系監(jiān)管制度。

（三）發(fā)育成熟的社會(huì)組織

建立起政府部門和社會(huì)組織合作共贏的發(fā)展模式。具體標(biāo)準(zhǔn)包括：一是發(fā)育完善的各類社會(huì)組織；二是社會(huì)組織在政府委托的公共事務(wù)中承擔(dān)重要角色；三是完善的社會(huì)組織管理及規(guī)范制度。

綜上，通過比較分析本文選擇新加坡與紐約作為在社會(huì)治理領(lǐng)域可以著重借鑒的世界一流城市。新加坡被視為社會(huì)治理極其成功的威權(quán)政體，其法治模式將規(guī)制國家與規(guī)制社會(huì)兼顧起來。新加坡在建立法治社會(huì)過程中，將法治的普遍性原理與本國的法治建設(shè)實(shí)踐相結(jié)合，創(chuàng)建了新加坡的法治模式。紐約市議會(huì)立法程序完善，非常注重行政公開。在強(qiáng)調(diào)市民自主權(quán)的紐約，社會(huì)組織的發(fā)育很成熟、工作機(jī)制較完善。紐約市社會(huì)組織在社區(qū)發(fā)展中扮演著重要的作用。

二、世界一流城市社會(huì)治理的主要特征

（一）建立了高度規(guī)范的法治政府

首先，在立法方面，世界一流城市中行使立法職能的機(jī)構(gòu)是市議會(huì)。城市議會(huì)的立法具有較強(qiáng)針對(duì)性，重點(diǎn)是解決現(xiàn)實(shí)、具體的問題。紐約、新加坡等世界一流城市的立法均有以下特點(diǎn)：一是議會(huì)組織機(jī)構(gòu)完善，非常重視專業(yè)委員會(huì)的設(shè)置；二是議員的構(gòu)成多樣化，既重視專業(yè)背景，也重視女性議員、少數(shù)族群利益代表；三是議會(huì)職能全面，在立法之外，議會(huì)與行政機(jī)關(guān)既相互分權(quán)制約，也相互合作；四是議會(huì)的工作程序公開透明，講究議事效率。其次，世界一流城市政府行政公開度都比較高。行政公開程度是評(píng)價(jià)一個(gè)城市治理水平的重要指標(biāo)。推進(jìn)行政公開、保障公民的知情權(quán)是世界一流城市治理的重要內(nèi)容。紐約、新加坡都非常注重通過各種方式將涉及城市治理的各項(xiàng)信息提供給市民。紐約制定了《信息自由化法》，除了明確規(guī)定的不公開的政府文件之外，公民均有權(quán)請(qǐng)求政府機(jī)關(guān)公開有關(guān)的政府文件。否則，公民有權(quán)通過訴訟形式尋求救濟(jì)。

（二）建立了高覆蓋和完備的社會(huì)信用體系

世界一流城市社會(huì)信用體系有兩種模式：一種是以紐約為代表的完全市場化的私營模式；一種是以新加坡為代表的公共征信模式。紐約模式的特點(diǎn)是以市場機(jī)制調(diào)節(jié)企業(yè)運(yùn)作，市場效率高，能較好地實(shí)現(xiàn)企業(yè)投入產(chǎn)出的良性循環(huán)；征信公司服務(wù)范圍廣；政府財(cái)政一般不需投入，能充分調(diào)動(dòng)民間投資的積極性。新加坡模式的特點(diǎn)是社會(huì)信用體系由政府部門主導(dǎo)構(gòu)建，法律制度詳細(xì)完備；誠信培養(yǎng)機(jī)制完善，個(gè)人信用制度健全；信用數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)建設(shè)完備；具備專業(yè)的信息服務(wù)中心運(yùn)作和有效的監(jiān)督懲戒機(jī)制。

（三）非常重視發(fā)揮社會(huì)組織在城市治理中的作用

首先，世界一流城市的各種非政府組織和非營利組織數(shù)量龐大。社會(huì)組織的設(shè)立程序相對(duì)簡單。在諸多糾紛解決以及各類公共事務(wù)中，政府常常借助社會(huì)組織的力量。世界一流城市實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)供給主體和供給方式的多元化，建立了包括地方政府、企業(yè)、非政府組織和公民在內(nèi)的合作治理網(wǎng)絡(luò)，采取政府間協(xié)議、購買服務(wù)、公私合作等多種形式供給城市公共服務(wù)，解決公共問題，促進(jìn)均衡發(fā)展。其中，社會(huì)組織在社會(huì)治理實(shí)踐中發(fā)揮了重要的作用。社會(huì)組織不僅提供公共服務(wù)，以較高的服務(wù)效率和治理績效滿足了民眾的公共服務(wù)需要，而且以公共利益為導(dǎo)向促進(jìn)了城市的公平均衡發(fā)展。

其次，在司法實(shí)踐中建立了非訴訟糾紛解決程序。紐約、東京等世界一流城市因?yàn)樵V訟案件數(shù)量龐大，資源緊張而建立了非訴訟糾紛解決程序。其最大的特點(diǎn)是充分發(fā)揮社會(huì)力量的作用，通過民間力量（包括各類社會(huì)組織）解決糾紛。非訴訟糾紛解決程序可以有效減緩司法資源嚴(yán)重不足的壓力，尤其在民商事糾紛中發(fā)揮著越來越重要的作用。

三、世界一流城市社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)及主要做法

（一）通過完善的立法實(shí)現(xiàn)長期穩(wěn)定的規(guī)則治理

新加坡是一個(gè)高度法治化和制度化的國家。新加坡政府圍繞城市和社會(huì)管理制定了完備的法規(guī)、條例和制度，做到“無事不立法”。政府具有強(qiáng)有力的管理制度支持和科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制保障。這些社會(huì)政策對(duì)新加坡公民的退休、養(yǎng)老和疾病等提供了有效保障。

紐約市主要由市議會(huì)對(duì)地方的實(shí)際需要承擔(dān)立法職能。市議會(huì)由一名公眾代言人和51名市議員組成，負(fù)責(zé)立法和協(xié)調(diào)紐約市與紐約州的法律，并有權(quán)決定市議會(huì)的規(guī)模和自治區(qū)的數(shù)量。根據(jù)美國憲法，只有國會(huì)和州議會(huì)才有立法權(quán)。城市只有自治權(quán)，其立法權(quán)要得到州的授權(quán)。紐約市議會(huì)的立法主要是與城市治理和發(fā)展相關(guān)的領(lǐng)域：包括城市建設(shè)規(guī)劃、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、文化發(fā)展規(guī)劃和地方道路方面的立法等。紐約市議會(huì)的立法程序包括：聽取社會(huì)意見，提出議案；提交和公布議案；立法聽證及公布法律。立法聽證是一項(xiàng)必經(jīng)程序，市議會(huì)在網(wǎng)站上向社會(huì)公布聽證的法規(guī)和時(shí)間。

（二）將構(gòu)建完善的社會(huì)信用體系作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)

新加坡在政府部門設(shè)立誠信推廣委員會(huì)，下設(shè)多個(gè)小組委員會(huì)，強(qiáng)調(diào)培育誠信文化。新加坡政府認(rèn)可國內(nèi)兩家信用評(píng)估企業(yè)，對(duì)新加坡企業(yè)提供第三方信用評(píng)估服務(wù)，其中DP咨詢集團(tuán)（DP Info）評(píng)級(jí)已成為新加坡企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)管理的基本指標(biāo)。

紐約的信用體系體現(xiàn)了市場經(jīng)濟(jì)條件下信用的基本內(nèi)涵。歸納起來主要有四個(gè)突出特點(diǎn)：一是重視信息公開的法制建設(shè)，為建立信用體系提供了豐厚的政務(wù)信息資源；二是重視對(duì)信用產(chǎn)品特別是評(píng)級(jí)結(jié)果的運(yùn)用，為信用服務(wù)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的市場環(huán)境；三是重視保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，為建立規(guī)范有序的信用產(chǎn)品交易秩序打下了穩(wěn)固的基礎(chǔ)；四是重視信用服務(wù)企業(yè)的市場化運(yùn)作，為培育具有信用產(chǎn)品強(qiáng)大加工能力的新興服務(wù)業(yè)創(chuàng)建了體制保障。

（三）政府支持社會(huì)組織承擔(dān)重要的社會(huì)治理功能

新加坡鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展和參與社會(huì)治理。新加坡社會(huì)基層治理的基本模式是政府指導(dǎo)與社區(qū)自治相結(jié)合。在社會(huì)基層治理中，新加坡政府的作用是通過對(duì)社區(qū)組織的物質(zhì)支持和行為引導(dǎo)，把握社區(qū)活動(dòng)的方向。政府非常重視社會(huì)團(tuán)體、宗教團(tuán)體、服務(wù)中介組織參與社區(qū)建設(shè)，充分給予社區(qū)組織發(fā)育空間，分擔(dān)政府的管理和服務(wù)工作，發(fā)揮社區(qū)自我管理的作用。在這種社會(huì)治理模式中，逐漸構(gòu)建起政府、基層組織、公民共同管理城市的良好機(jī)制。

新加坡基層社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)嚴(yán)密、分工細(xì)致、職能到位、各有側(cè)重，對(duì)政府管理起到了巨大的補(bǔ)充作用。主要包括三大體系：一是新加坡社會(huì)發(fā)展及青年體育部下屬的5個(gè)社區(qū)發(fā)展理事會(huì)作為管轄區(qū)的行政管理機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、策劃和管理各種活動(dòng)和項(xiàng)目，如開展社會(huì)援助服務(wù)等，以促進(jìn)社區(qū)民眾的凝聚力和團(tuán)結(jié)一致；二是建屋發(fā)展局下屬的6個(gè)市鎮(zhèn)理事會(huì)負(fù)責(zé)政府組屋區(qū)的物業(yè)管理、區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的維修和地方清潔衛(wèi)生；三是人民協(xié)會(huì)作為官方的非營利組織，下設(shè)83個(gè)公民咨詢委員會(huì)、105個(gè)民眾聯(lián)絡(luò)所和514個(gè)居民委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)協(xié)助政府、政黨與民眾保持聯(lián)絡(luò)溝通；促進(jìn)鄰里關(guān)系、改善社區(qū)設(shè)施；舉辦社區(qū)文化體育活動(dòng)等。

紐約市各區(qū)都建立了非訴訟糾紛解決機(jī)制（ADR），最大特點(diǎn)是由社會(huì)組織參與解決糾紛。紐約州法院實(shí)行了“社區(qū)糾紛解決中心計(jì)劃”，為解決糾紛的非營利社區(qū)組織提供資金支持并予以監(jiān)督。該組織有專門調(diào)解人員120人，主要解決民事、家庭糾紛和輕微的犯罪案件。此外，還建立了紐約州糾紛解決協(xié)會(huì)，成員包括62個(gè)社區(qū)解決中心，以及上百個(gè)實(shí)務(wù)工作者和組織。該協(xié)會(huì)是民營的非營利性組織，通過社區(qū)中心解決糾紛的網(wǎng)絡(luò)管理各個(gè)社區(qū)的糾紛解決組織，是美國專業(yè)解決糾紛的領(lǐng)頭人。

紐約市政府大力倡導(dǎo)ADR糾紛解決方式，并給予各種社會(huì)糾紛解決組織以資金、項(xiàng)目和人員支持。一是紐約州的ADR資金由州財(cái)政和地方財(cái)政支持；二是大力支持全市范圍內(nèi)的ADR項(xiàng)目。僅紐約州糾紛解決協(xié)會(huì)管理的重要項(xiàng)目就有：早期介入調(diào)解計(jì)劃、房屋建筑調(diào)解計(jì)劃、專項(xiàng)教育調(diào)解計(jì)劃、職業(yè)康復(fù)調(diào)解計(jì)劃、農(nóng)業(yè)調(diào)解計(jì)劃。在紐約市，法院、警察機(jī)構(gòu)以及各部門將很多案件移送給ADR機(jī)構(gòu)解決。法院甚至對(duì)某些案件實(shí)行ADR解決前置的立法。紐約市還為ADR調(diào)解人員提供培訓(xùn)。從效果來看，紐約市ADR方式解決案件達(dá)成協(xié)議的比例很高，達(dá)到80%以上。

四、提升社會(huì)治理水平的借鑒及建議

（一）推動(dòng)行政決策法治化

推動(dòng)政府重大改革、重要規(guī)劃、重大民生事項(xiàng)、重大項(xiàng)目等各項(xiàng)決策的法治化、程序化，控制法律風(fēng)險(xiǎn)，提高決策質(zhì)量。健全依法決策制度，嚴(yán)格執(zhí)行重大決策公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論、公示公告的程序規(guī)定。建立行政決策咨詢論證專家制度。全面實(shí)行政府法律顧問參與重大決策合法性審查制度。建立健全政府法律事務(wù)向社會(huì)購買服務(wù)制度。

（二）著力推進(jìn)政務(wù)公開

深化行政執(zhí)法信息公開，統(tǒng)一公開內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。按照重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開規(guī)范，深入推進(jìn)財(cái)政資金、重大建設(shè)項(xiàng)目、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、保障性住房等重點(diǎn)領(lǐng)域的信息公開。擴(kuò)大政務(wù)開放參與。制定政府信息公開負(fù)面清單。

（三）加強(qiáng)社會(huì)誠信體系建設(shè)

構(gòu)建統(tǒng)一公共信用信息平臺(tái)，加快完成公共信用信息管理系統(tǒng)建設(shè)。完善企業(yè)信用系統(tǒng)、信息披露應(yīng)用體系和企業(yè)經(jīng)營異常名錄管理系統(tǒng)建設(shè)。推動(dòng)居民信用檔案建設(shè)，探索建立居民職業(yè)信用分類管理制度。建立統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度和相關(guān)實(shí)名登記制度，推行手機(jī)號(hào)碼、銀行卡、網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制，消除網(wǎng)上網(wǎng)下各領(lǐng)域虛假身份。建立違法犯罪記錄與信用、職業(yè)準(zhǔn)入等掛鉤制度。堅(jiān)持推行實(shí)名制和保護(hù)公民個(gè)人信息安全并重，健全用戶信息保護(hù)制度，加強(qiáng)對(duì)用戶個(gè)人隱私、商業(yè)秘密的保護(hù)。

（四）推進(jìn)建設(shè)多層次多領(lǐng)域社會(huì)治理體系

培育、引導(dǎo)市場、社會(huì)力量參與社會(huì)治理，構(gòu)建多元開放共治新格局。強(qiáng)化社區(qū)治理機(jī)構(gòu)、主體職責(zé)、規(guī)則和程序的法定化，完善各類社會(huì)組織有序參與的基層社區(qū)依法治理體制。加快社會(huì)組織管理立法，全面實(shí)行社會(huì)組織直接登記及負(fù)面清單制度，探索建立社會(huì)組織監(jiān)管評(píng)估新機(jī)制。加快培育與現(xiàn)代社會(huì)治理結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的法律服務(wù)類社會(huì)組織。爭取設(shè)立有獨(dú)立執(zhí)法主體資格的社區(qū)矯正工作機(jī)構(gòu)，健全社矯接收、管理、考核、獎(jiǎng)懲、解除矯正等各環(huán)節(jié)的工作制度。

（五）形成遵法學(xué)法守法用法的良好社會(huì)環(huán)境

健全立體化社會(huì)化的普法格局。堅(jiān)持宣傳教育和法治實(shí)踐并重，推進(jìn)全民普法守法。調(diào)動(dòng)企業(yè)、社會(huì)組織、人民團(tuán)體等社會(huì)力量參與普法。積極推動(dòng)全社會(huì)參與法治實(shí)踐。進(jìn)一步完善社區(qū)矯正、法律援助、司法救助、司法鑒定體系，降低公共法律服務(wù)門檻。用良好的道德風(fēng)尚引領(lǐng)全體市民自覺守法、維護(hù)法治權(quán)威。

（郝潔，國家發(fā)展改革委外經(jīng)所研究員）