陳展圖+楊慶媛

摘要 休耕是發(fā)達國家普遍采取的保護耕地、修復生態(tài)、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)的有效措施。由于我國對耕地資源的長期過度利用，導致部分耕地地力嚴重下降、土壤污染加劇、生態(tài)環(huán)境惡化等問題，威脅著我國耕地的可持續(xù)利用和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。利用國內(nèi)外糧食市場供給寬裕的有利時機，在部分地區(qū)實行休耕，有利于耕地休養(yǎng)生息，增強農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。本文通過文獻分析法、邏輯推理法、訪談調(diào)研法等研究方法，探索我國耕地休耕制度的基本框架，為完善我國休耕制度提供思路，為保障休耕制度的順利實施奠定基礎。研究認為，休耕是對我國粗放的土地利用方式和傳統(tǒng)的耕作制度的重大變革，將促進我國耕地從掠奪型利用向保護型利用轉(zhuǎn)變，具有很強的必要性和重要的現(xiàn)實意義，應成為我國土地保護政策和農(nóng)業(yè)政策的重要組成部分。然而，當前我國探索實行的組織化、制度化、規(guī)范化的休耕制度既沒有成熟的歷史經(jīng)驗可循，也不能簡單復制發(fā)達國家的做法，需要進行多方面的創(chuàng)新。本文首先科學認識我國實行休耕制度的外部環(huán)境：一是特定的背景條件，二是適應農(nóng)地基本制度、農(nóng)地利用基本特征的要求。進而構(gòu)建我國休耕制度基本框架的主要內(nèi)容：①區(qū)域差異化的休耕模式設計；②休耕地的診斷與識別；③休耕規(guī)模的確定；④休耕地的時空優(yōu)化配置；⑤休耕補助標準及補助方式；⑥休耕行為主體的響應及協(xié)調(diào)；⑦休耕地的管理和保護；⑧休耕的監(jiān)測評估。休耕制度在我國是一項完全新型的制度安排，涉及到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關系的調(diào)整，須立足國情，加強頂層設計，審慎推進。

關鍵詞 休耕制度；區(qū)域模式；時空配置；休耕地管護；監(jiān)測評估

中圖分類號 F301.2；S344文獻標識碼 A文章編號 1002-2104（2017）12-0126-11DOI：10.12062/cpre.20170714

習近平總書記在《關于〈中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議〉的說明》中首次提出“探索實行耕地輪作休耕制度試點”，將休耕制度提到國家戰(zhàn)略高度。其后，2016年中央一號文件、《中國“十三五”規(guī)劃綱要》《全國種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃（2016—2020年）》《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》等文件、規(guī)劃均把探索實行輪作休耕制度試點作為重要內(nèi)容，作為推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措。2016年6月，農(nóng)業(yè)部等10部門聯(lián)合發(fā)布《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》（以下簡稱《試點方案》），標志著我國休耕工作走向組織化、制度化、規(guī)范化。然而，休耕制度在我國是新的制度安排，涉及到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關系的調(diào)整，既沒有成熟的經(jīng)驗可循，也不能直接照搬西方發(fā)達國家的做法，需要根據(jù)中國國情構(gòu)建具有中國特色的休耕制度。

1 文獻綜述

休耕是發(fā)達國家普遍采用的保護耕地地力、修復生態(tài)環(huán)境、調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的有效措施。美國是世界上休耕制度最為完善的國家[1-3]，早在1933年就將休耕作為一項基本的農(nóng)業(yè)政策，并通過多項法案推動休耕的實施，如《食品保障法》（Food Security Act）[4-5]。1985年起實施的土地休耕保護儲備計劃（Conservation Reserve Program， CRP）是美國最大的休耕項目[6-7]，此外還有濕地儲備計劃、農(nóng)地保護儲備加強計劃等[8]，美國已建立起了體系化的休耕制度[9]。休耕制度也是歐盟農(nóng)業(yè)政策的重要組成部分，始于1992年的麥克薩里改革（Macsharry Reform）[10]。歐盟的休耕包括輪作休耕和多年性休耕，其中輪作休耕的農(nóng)場分又為強制休耕和無強制休耕兩類[11-12]，且歐盟的休耕面積根據(jù)糧食市場的變化進行及時調(diào)整，除了對休耕進行直接補貼外，還對各種養(yǎng)護耕地措施進行補貼[13]。日本從1970年代起實施休耕，多數(shù)年份休耕面積在50×104 hm2以上，不同等別的耕地有不同的休耕要求，包括輪種休耕、管理休耕和永久休耕[14-15]。中國臺灣地區(qū)1984—1995年實施“稻米生產(chǎn)及稻田轉(zhuǎn)作計劃”，1997—2007年實施“水旱田利用調(diào)整計劃”，將稻田轉(zhuǎn)作和休耕作為減少稻米產(chǎn)量的重要手段，糧價上漲后則活化休耕田[16]。綜觀發(fā)達國家和臺灣地區(qū)的休耕制度，其運行時間較長，休耕目標明確，形成了包括規(guī)模調(diào)控、主體協(xié)調(diào)、形式多樣、補助多元、富有彈性的休耕制度體系。

休耕在我國也是古已有之并有延續(xù)，如2000多年前的《詩經(jīng)》中的“菑、新、畬”和《周禮》中的“易田”等[17-19]，但歷史時期的休耕大都是自發(fā)的、零星的個體行為，并未形成制度。新中國成立后很長一段時間以來，在人地關系高度緊張的情況下強調(diào)糧食生產(chǎn)，缺乏休耕的內(nèi)在動力和客觀條件。因此，我國對休耕的科學探索相對較晚，但近幾年迅速成為熱點，且已有研究指出休耕對經(jīng)濟、社會、生態(tài)均有積極意義。張慧芳等較早進行了中國推行休耕制度的探討，分析了中國實施休耕制度的必要性、難點和實施途徑[20]。鄧琳璐、龐成慶、韓霽昌等證實了休耕對于改善地力和生態(tài)的顯著作用[21-23]。在休耕規(guī)模方面，趙雲(yún)泰等以江蘇省通州市為例對不同發(fā)展情景下休耕規(guī)模和布局進行虛擬實證分析[24]，李凡凡等預測2015年中國可休耕規(guī)模為97.49×104 hm2[25]，張慧芳等認為中國休耕面積不應該超過耕地總面積的5%[20]，羅婷婷等則認為我國休耕的極限為0.27×108 hm2，占耕地總面積比例高達20%[26]。休耕補助是休耕制度運行的關鍵，劉沛源、譚永忠等對國外休耕補貼政策實施進行了分析[27-28]，尹珂、王學等分別針對華北地下水超采區(qū)和三峽庫區(qū)的休耕補償標準、補償意愿進行了定量研究[29-31]。在微觀主體方面，李爭、龍玉琴等對鄱陽湖糧食產(chǎn)區(qū)和地下水漏斗區(qū)農(nóng)戶休耕意愿及影響因素進行了探索[32-33]。針對我國大量存在的撂荒、棄耕等現(xiàn)象，羅婷婷等提出建立撂荒、棄耕、退耕還林與休耕轉(zhuǎn)換機制，并提出休耕市場化的設想[26]；針對地下水漏斗區(qū)，楊邦杰等提出要以科學休耕為主要手段，重塑水土利用新平衡[34]。卓樂、江娟麗等詳細總結(jié)了發(fā)達國家和中國臺灣地區(qū)耕地休耕的進展和啟示[35-36]，趙其國等提出中國實行輪作休耕制度的主要研究內(nèi)容包括休耕區(qū)劃、技術模式和體制機制[37]。

綜上所述，相對于發(fā)達國家，休耕在我國的理論基礎和實踐經(jīng)驗都還比較薄弱，有不少領域尚處空白狀態(tài)，如休耕的區(qū)域模式設計、休耕地的診斷與識別、休耕地的時空配置、休耕主體的協(xié)調(diào)、休耕地的管護與監(jiān)測評估等。當前我國學界對休耕的研究呈現(xiàn)以下特征：一是對實行休耕制度大都持樂觀態(tài)度，卻缺乏對我國國情、資源本底和休耕風險的充分認識；二是大多研究是對休耕的必要性、休耕的國際經(jīng)驗進行總結(jié)介紹，與我國的實際契合不夠。我國人多地少、土地公有、土地數(shù)字化管理滯后、農(nóng)地經(jīng)營細碎、土地具有較強的社會保障功能等特征與發(fā)達國家存在差異，不可能直接復制發(fā)達國家的經(jīng)驗做法；三是已有研究大多是休耕制度的某個截面，難以支撐整個休耕制度框架?；诖耍狙芯炕貧w休耕制度本身，立足國情，首先審慎解讀中國實行休耕制度的背景及基本條件，提出休耕制度的邏輯起點——須與我國農(nóng)地基本制度及農(nóng)地利用基本特征相適應，進而提出中國休耕制度的基本框架。

2 中國實行休耕的背景及基本條件

2.1 數(shù)量充足的耕地資源

中國是世界第一人口大國，人多地少、人均耕地少是基本國情，糧食安全問題在任何時候都是國家重大戰(zhàn)略問題，充足的糧食供給必須建立在一定的耕地數(shù)量上。只有保持一定面積和一定質(zhì)量及其產(chǎn)能的耕地，才可能談休耕[38]，才能把滿足糧食安全以外的耕地用于休耕。1.2×108 hm2耕地是不能突破的紅線。根據(jù)國土資源部公布的《關于第二次全國土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果的公報》，我國耕地面積為1.35×108 hm2，這意味著從耕地數(shù)量角度有休耕的空間。

2.2 國際糧食市場穩(wěn)健，我國有能力從國際市場獲得糧食

聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）指出，由于供應充足、需求溫和，以及美元升值，2015年全球糧食價格連續(xù)第四年下跌，且創(chuàng)下7年最大跌幅（http：//www.agrimoney.com/news/food-prices-fall-at-fastest-pace-in-7-years-amid-timid-demand-9160.html）。預計未來幾年，國際糧食市場依舊穩(wěn)健，因此，我國可從國際糧食市場進口一定數(shù)量的糧食，并讓部分耕地休耕。但國際糧食市場的寬松只是為我國實行休耕提供了一個有利的外部條件，仍具有很大的不確定性，不能過分依賴國際市場，以我為主、適度進口的糧食安全戰(zhàn)略不能改變，水稻、小麥、玉米三大主糧自給率要保持在95%以上，其中水稻、小麥兩大口糧保持100%自給。

2.3 我國耕地長期過度利用，需要進行休養(yǎng)生息

由于長期對耕地進行掠奪性開發(fā)利用，導致許多耕地面臨嚴峻的可持續(xù)利用問題。例如，糧食主產(chǎn)區(qū)的華北平原地下水漏斗區(qū)面積達7.6×104 km2[39]；全國耕地污染物點位超標率為19.4%，主要為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛等重金屬離子和滴滴涕、多環(huán)芳烴等有機污染物[40]；石漠化涉及西南、中南8個省（區(qū)、市）455個縣，與2005年相比，發(fā)生在耕地上的石漠化土地面積增加了4.34×104 hm2，年均增加0.72×104 hm2，部分坡耕地質(zhì)量進一步下降[41]。因此，轉(zhuǎn)變耕地利用方式，由短期過度性利用向長久保護型利用轉(zhuǎn)變，首先要在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴重退化地區(qū)實行休耕試點，讓受損的耕地恢復健康。

2.4 國內(nèi)糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)定，且?guī)齑娣e壓較多

在農(nóng)業(yè)科技進步和惠農(nóng)政策刺激下，2004—2015年，我國糧食生產(chǎn)實現(xiàn)“十二連增”（2016年我國糧食總產(chǎn)量比2015年減少0.8%，主要是主動優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局結(jié)構(gòu)的結(jié)果。但總的來說，我國糧食綜合生產(chǎn)能力已得到極大提升并趨于穩(wěn)定，在某些關鍵領域甚至取得突破性進展（如超級稻、海水稻）。因此，盡管未來我國糧食產(chǎn)量有波動，但穩(wěn)產(chǎn)的可能性極大），與此同時，我國糧食庫存量、進口量節(jié)節(jié)攀升。1990年以來我國糧食庫存消費比遠遠超過聯(lián)合國糧農(nóng)組織推薦的17%—18%底線標準[42]，考慮到我國人多地少，多數(shù)研究也認為庫存消費比在25%左右就基本可以滿足需要[43]。但現(xiàn)在我國糧食庫存高企，其中玉米庫存數(shù)量占總庫存量的50.3%[44]，去庫存成為新的難題。任繼周認為儲糧超過了安全系數(shù)就是負擔[45]，不僅導致糧食霉變陳化，品質(zhì)下降，還增加了倉儲費用。因此，可以休耕部分耕地，消化庫存，從“存糧于庫”向“藏糧于地”轉(zhuǎn)變。

總的來看，我國各界強調(diào)休耕的正外部性，大都認為有必要、有條件進行休耕，但也需要對糧食安全、耕地資源、國內(nèi)外糧食市場的不確定性等進行全面評估，并認真審視休耕制度與現(xiàn)有土地管理制度的相容性。因此，我國實行休耕制度的基本原則是確保國家糧食安全，謹慎推進。

3 中國實行休耕制度的基本要求

第一，我國農(nóng)地實行家庭承包經(jīng)營制度，與私有制國家（地區(qū)）的土地制度和經(jīng)營利用方式存在顯著差異，因此，我國不能直接套用私有制國家（地區(qū)）農(nóng)場經(jīng)濟實行休耕的經(jīng)驗和做法。土地承包經(jīng)營權(quán)本身是一種不斷發(fā)展完善的權(quán)益，且目前學術界對承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的法律屬性仍然存在較大分歧[46-48]。對土地承包經(jīng)營權(quán)認識的分歧必然會傳導到休耕的權(quán)利主體，一些地方承包地的頻繁調(diào)整會增加休耕制度的設計成本。休耕制度的實施必須在已完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的地區(qū)，否則，一旦承包經(jīng)營使用主體發(fā)生變更，將會引起權(quán)益糾紛。對已經(jīng)發(fā)生土地流轉(zhuǎn)的承包地實行休耕，休耕的補助主體、監(jiān)督主體、實施主體也需要明晰，尤其是休耕補助的歸屬。

第二，對休耕制度運行成本要有清晰的預期，并降低制度運行成本。發(fā)達國家休耕制度配套政策較為完善，如土地登記制、稅收和信用制等，且土地數(shù)字化管理走在世界前列，而我國相應的制度并未完全建立起來。家庭承包、土地細碎、小農(nóng)經(jīng)濟必然會增加休耕制度運行和監(jiān)督成本，實施同等面積的休耕（如200 hm2），歐美國家可能僅需幾戶，而我國可能需要跟數(shù)百戶農(nóng)戶進行談判。由于牽涉的農(nóng)戶太多，且每戶擁有的地塊數(shù)量、面積大小、具體位置等差異太大，監(jiān)督農(nóng)戶的休耕行為也將成為巨大的難題。我國在實行退耕還林、退牧還草過程中，就遇到制度運行成本高和效率低的問題，如退牧還草期間三江源區(qū)51.9%的家庭草場存在返牧現(xiàn)象[49]。因此，基于耕地細碎化和小農(nóng)經(jīng)濟的現(xiàn)實國情設計休耕制度，才能降低制度運行成本和監(jiān)督成本，提高運行效率。

因此，中國的休耕制度要與其農(nóng)地基本制度（家庭承包經(jīng)營制）及農(nóng)地利用基本特征（利用細碎化）相適應。此外，休耕制度作為我國耕地保護制度的新的重要組成部分，需與現(xiàn)行的耕地保護制度（如土地用途管制、基本農(nóng)田保護、退耕還林還草等）相兼容。

4 中國休耕制度的基本框架

4.1 休耕的區(qū)域模式

《試點方案》提出在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴重退化地區(qū)開展休耕試點。但我國區(qū)域類型多樣，在區(qū)域?qū)用?，應基于各自的問題導向、資源本底和耕地利用特點，針對性地設計差異化的休耕模式（見圖1）。

第一，地下水漏斗區(qū)——節(jié)水保水型休耕模式。該區(qū)域土地利用的主要問題是地下水過度抽取，水位下降。休耕模式的設計要以減少耗水量大的作物的種植面積，補充地下水為導向，通過實施休耕，減少對地下水的開采。因此，該區(qū)域要探索節(jié)水保水型休耕模式，重點考慮地下水資源開采的承載能力，在休耕地推廣既能肥地而需水量又少的作物，以及休耕對地下水回補的影響，重塑水土平衡[34]。政府應通過實行最嚴格的地下水管理制度、探索“水票”制度、發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè)等，形成地下水漏斗區(qū)實行休耕的優(yōu)化模式。

第二，重金屬污染區(qū)——清潔去污型休耕模式。該區(qū)域土地利用的主要問題是土壤污染嚴重，休耕的目的是通過生物、化學等措施將重金屬污染物從耕地中提取出來，防止重金屬污染物危害食品安全。重金屬污染區(qū)要探索清潔生產(chǎn)模式，通過實施休耕減少或切斷土壤污染來源，使土壤逐漸恢復健康。對該區(qū)域休耕模式的設計需要重點研究土壤污染類型及污染物遷移規(guī)律，研究將重金屬從土壤中剝離的技術手段。政府應加強對土壤污染的監(jiān)測，通過客土、種植非食源性經(jīng)濟作物、抑制重金屬吸收等措施，形成重金屬污染區(qū)的休耕模式。

第三，生態(tài)嚴重退化區(qū)——生態(tài)修復型休耕模式。該區(qū)域水土流失、石漠化、荒漠化等生態(tài)問題突出，休耕的主要目的是緩解生態(tài)壓力，降低人類活動對生態(tài)系統(tǒng)的干擾程度，使生態(tài)系統(tǒng)得到恢復完善。對該區(qū)域休耕模式的設計重點考慮生態(tài)環(huán)境承載能力，建立土地生態(tài)安全評價模型，對當?shù)赝恋厣鷳B(tài)狀況進行科學把握，確定土地生態(tài)安全閾值，劃定土地生態(tài)安全紅線。要嚴密監(jiān)測生態(tài)嚴重退化區(qū)休耕產(chǎn)生的生態(tài)效應（石漠化地區(qū)休耕的正面效應是明顯的，但是也有可能出現(xiàn)負面效應，如玉米秸稈在很多農(nóng)村是燃料來源，休耕后農(nóng)民缺乏燃料，可能會砍伐薪材，從而引起新的生態(tài)退化），保持政策的靈活性。與地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)的局部性相比，土地生態(tài)問題是全域問題，尤其是生態(tài)嚴重退化區(qū)往往與貧困等社會問題疊加，是該類型區(qū)域休耕模式設計必須考慮的因素。

《試點方案》提出了以上三個類型區(qū)的試點，實際上，我國三峽庫區(qū)、東北黑土地、黃土高原等都是獨特的地理單元，面臨的土地利用問題各有差異，休耕工作如在全國鋪開，則各個區(qū)域的問題導向和目標導向需首先明確。此外，休耕年限、補助標準、補助方式等都應因地制宜進行差異化設計。

4.2 休耕地的診斷與識別

休耕地的診斷與識別是指根據(jù)休耕的影響因素判斷哪些耕地應該休耕的活動。除了國家提到的三個類型區(qū)，還有哪些耕地需要進行休耕，需要建立包括耕地本底條件、經(jīng)濟社會條件、耕地利用狀況等因素在內(nèi)的診斷體系進行識別。只有將應休耕地識別出來，才能將休耕落到實地。

首先，讓邊際土地進行休耕是目前學術界較為統(tǒng)一的觀點。邊際土地是指2個或多個異質(zhì)系統(tǒng)的交錯地段（或過渡地段）[50]，若開發(fā)利用不合理，將加劇水土流失、植被破壞[51]。邊際土地地區(qū)通常是生態(tài)脆弱地區(qū)，屬于國土開發(fā)和整治的目標[52]。但邊際土地自然條件較差，不宜墾為農(nóng)田。生態(tài)脆弱地區(qū)土地可持續(xù)利用的基本途徑是將邊際土地退下來，更有效率地利用質(zhì)量好的耕地[53]。應修正過去不同地區(qū)都追求糧食自給的作法，推進有利于環(huán)境保護的農(nóng)業(yè)區(qū)域布局調(diào)整[54]。邊際土地的糧食生產(chǎn)能力有限，其生態(tài)服務效用遠大于糧食生產(chǎn)效用，休耕邊際土地不會對糧食供給產(chǎn)生大的影響，但可以更好地發(fā)揮其生態(tài)服務效用。

其次，地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴重退化區(qū)相對比較好識別，邊際土地也有較為明顯的標志，但除此之外是數(shù)量更為龐大、分布更為廣泛、已經(jīng)發(fā)生地力下降和生態(tài)退化但程度不是太大的其他耕地，這就需要利用耕地利用強度、污染程度、生產(chǎn)能力、生態(tài)退化程度等因素進行綜合診斷與識別。如耕地利用強度，應選取單位面積化肥施用量、農(nóng)藥施用量、農(nóng)膜施用量等指標進行反映，劃分耕地利用強度等級；耕地污染程度應通過科學布點采樣，分析污染物的類型、污染級別；耕地生產(chǎn)能力的評價要充分利用農(nóng)用地分等定級的成果，劃分耕地生產(chǎn)能力等別；土地生態(tài)狀況依據(jù)植被覆蓋度、景觀多樣性、水土流失強度等，對土地退化的類型、范圍及退化程度進行評估，得出耕地退化程度等級。最后，通過建立綜合評價模型，劃分不同迫切等級的休耕，如高度迫切、中度迫切、低度迫切、不迫切，并落實到土地利用現(xiàn)狀圖上。

讓邊際土地和受損土地實行休耕，并不意味著優(yōu)質(zhì)耕地不需要休耕，從理論上講，只要條件具備，所有的耕地都應該實行休耕。以我國目前的情況，應首先讓邊際土地和受損土地逐步恢復產(chǎn)能，待其復耕后，再讓受損程度較輕的耕地進行休耕。

4.3 休耕規(guī)模的確定

休耕地識別出來之后，并不意味著所有識別出來的耕地都立即進行休耕。如果休耕規(guī)模太小，耕地得不到休養(yǎng)生息的機會，可能會進一步惡化；如果僅從生態(tài)安全角度出發(fā)，則要求生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)的耕地全部休耕，但休耕規(guī)模太大會影響糧食安全。

第一，如前所述，在全國層面，不同的學者研究結(jié)論差異巨大，認為休耕規(guī)模占全國耕地面積比例從0.7%—20%不等[20，25-26]。財政部曾向國務院建議休耕0.13×108 hm2（http：//china.caixin.com/2015-04-17/100801220.html），約占全國耕地面積10%。在地市層面，趙雲(yún)泰等的研究結(jié)果表明，區(qū)域虛擬休耕規(guī)模約占當?shù)馗乜倲?shù)的0.84%—8.38%[24]。雖然全國層面的大規(guī)模休耕尚未成形，但除《試點方案》確定的河北、湖南、云南、貴州、甘肅5省外，新疆、江蘇、陜西等地已確立省級試點，全國休耕試點面積也由2016年的7.73×104 hm2擴大到2017年的13.33×104 hm2?？梢灶A見，未來休耕的規(guī)模和范圍將會繼續(xù)擴大，休耕規(guī)模的合理確定愈發(fā)迫切。

第二，休耕客觀上會導致糧食產(chǎn)量減少，國家必須在總量上對休耕規(guī)模進行控制，不能觸及糧食安全的底線。一般來說，休耕規(guī)模與糧食自給率呈反比例關系，糧食自給率越高，休耕規(guī)模越??；糧食自給率越低，休耕規(guī)模越大（見圖2）。在我國，休耕規(guī)模的上限是耕地總量與確保糧食安全所需耕作的耕地面積之間的差額，休耕規(guī)模的下限為保證糧食自給率達到100%以外的耕地。不同的糧食安全（糧食自給）水平下會有不同的休耕規(guī)模，休耕對糧食安全的影響必須可控。但是影響糧食安全的因素很多，耕地生產(chǎn)潛力、人口規(guī)模、人均糧食消費、種植結(jié)構(gòu)、食物結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)科技進步等都會對糧食需求和供給產(chǎn)生影響，且這些因素本身也處于不斷變化中，是需要研究的問題。因而，要科學選擇影響糧食安全的因子，建立糧食安全模型，進而建立休耕規(guī)模預測模型。此外，休耕規(guī)模還要考慮外部因素，全國層面要考慮國際因素（國際糧食市場）；省域?qū)用嬉紤]區(qū)域協(xié)調(diào)（糧食調(diào)配）；縣域?qū)用鎽紤]口糧安全（縣內(nèi)平衡）。

第三，休耕規(guī)模應有一定的彈性。美國CRP規(guī)定農(nóng)民在一定申請期內(nèi)自愿向政府提出休耕申請，政府進行總量控制，每個縣最多有不超過25%的耕地可納入CRP。歐盟2000年將休耕面積比例固定為10%，由于國際糧食市場出現(xiàn)波動，將2004—2005年度的休耕比例降為5%，2007—2008年度的土地休耕率甚至降為零，糧食緊張緩解后，休耕政策再度實行。歐美經(jīng)驗表明，休耕規(guī)模需要根據(jù)內(nèi)外環(huán)境的變化而及時進行調(diào)整。因此，我國休耕規(guī)模也應該隨著國際糧食市場、國內(nèi)糧食生產(chǎn)能力的變化進行靈活調(diào)整。

面對全國各地積極開展休耕的形勢，要對休耕對我國糧食安全的影響有充分的認識，科學的評估，應基于糧食安全、生態(tài)安全、社會經(jīng)濟發(fā)展，構(gòu)建耕地休耕規(guī)模綜合預測模型，合理確定全國休耕規(guī)模的上限。

4.4 休耕地的時空配置

休耕地的時空配置的本質(zhì)是不同時點和不同區(qū)域之間的組合問題，也就是哪些耕地在什么時候進行休耕，從而實現(xiàn)對休耕地的宏觀調(diào)控。

第一，休耕地識別完成和規(guī)模確定后，為了提高休耕的效率，很有必要對休耕地的時空配置進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以達到最大的效益。在試點區(qū)域以外，什么時點、哪些區(qū)域應該實行什么樣的休耕，中央政府（至少是省級政府）應該有基本的判斷。例如，平原地區(qū)和丘陵山區(qū)如何搭配，水田和旱地如何組合，即使在平原內(nèi)部，是面狀的休耕還是網(wǎng)狀的休耕更有效率；在丘陵山區(qū)，是流域性的休耕還是組團式的休耕更有利于生態(tài)環(huán)境的恢復，這些問題都是時空配置問題，需要在宏觀上進行把控。休耕地的時空配置可以從建設用地增量時空配置、農(nóng)村居民點整理時空配置等研究中獲得有益思路，通過集成GIS空間分析技術，構(gòu)建休耕地時空配置技術體系，實現(xiàn)對休耕地時空配置的優(yōu)化。

第二，將休耕納入土地利用總體規(guī)劃、基本農(nóng)田建設規(guī)劃，明確休耕的時限、規(guī)模、分布，通過規(guī)劃實現(xiàn)對休耕的調(diào)控。調(diào)控的手段包括經(jīng)濟手段、法律手段和行政手段?？梢钥紤]三種調(diào)控思路：一是休耕在全國層面順次推開，以我國耕地總量為上限，以一定年限為周期，每年強制休耕一定規(guī)模耕地，這樣就可以讓全國所有的耕地都能獲得休耕的機會。該方案的優(yōu)點是實施成本相對低，調(diào)控難度相對小，但不利于調(diào)動地方積極性，對區(qū)域的差異性考慮不夠。二是由各地申報，逐級匯總，再由中央核定。該方案的優(yōu)點是因地制宜，針對性強，但交易成本高，容易出現(xiàn)農(nóng)民個體行為與國家整體利益不匹配的情況，例如，國家從生態(tài)安全和保護地力的角度出發(fā)，要求在某些區(qū)域進行休耕，但如果讓農(nóng)民自愿申請，農(nóng)民很可能為了獲得口糧不愿休耕。三是中央將休耕規(guī)模的控制下放到各省，由省級政府自行制定休耕規(guī)模、時序安排和空間布局的計劃。該方案既維持了中央對全國休耕的管控力，又能調(diào)動地方的積極性，激發(fā)各地針對自身情況做出較為合理的休耕安排，比較符合我國國情。

休耕地的診斷與識別將休耕地落實在具體區(qū)域上，休耕規(guī)模綜合考慮了糧食安全、生態(tài)安全和社會經(jīng)濟發(fā)展狀況，休耕地的時空配置則是將休耕區(qū)域、休耕規(guī)模和休耕時間進行優(yōu)化組合，實現(xiàn)對休耕“定位、定量、定序”的宏觀調(diào)控。

4.5 休耕補助標準及補助方式

休耕會對耕地承包經(jīng)營者造成一定的經(jīng)濟損失，休耕補助是國家為了彌補休耕對農(nóng)戶造成的損失而給予農(nóng)戶等量的貨幣或?qū)嵨镅a助。休耕補助是休耕制度運行的核心動力。

第一，休耕補助標準應體現(xiàn)耕地的經(jīng)濟價值和社會價值。我國耕地除了和發(fā)達國家具有同樣的經(jīng)濟功能外，還承擔社會保障功能（見圖3）。即使是經(jīng)濟功能，也不僅僅限于種植業(yè)本身，還有可能涉及養(yǎng)殖業(yè)，在我國廣大農(nóng)村，耕地的產(chǎn)出在為農(nóng)民提供糧食來源的同時，還是家畜家禽的飼料，因此，休耕還會引起農(nóng)村養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)的變化，減少農(nóng)村食糧型禽畜的養(yǎng)殖。因此，我國休耕補助的下限是經(jīng)濟價值的價格體現(xiàn)，上限是經(jīng)濟價值和社會價值的總和。根據(jù)課題組對西南地區(qū)的初步研究，國家制定的休耕補助標準是比較真實的耕地經(jīng)濟價值的體現(xiàn)，但可能略有偏低，原因是可能低估了耕地的社會價值（西南地區(qū)的多年性休耕與華北地區(qū)的季節(jié)性休耕有顯著區(qū)別，河北糧食自給率高，季節(jié)性休耕不會對農(nóng)戶糧食安全造成大的影響；生態(tài)嚴重退化區(qū)是連續(xù)休耕3年，且生態(tài)嚴重退化區(qū)大都處于糧食供給緊平衡狀態(tài)，甚至有些地區(qū)需要外調(diào)，連續(xù)多年休耕必然打破這種平衡，意味著農(nóng)戶需要從市場上獲得糧食。且休耕減少了區(qū)域糧食供給，極有可能推高糧價）。此外，還需建立農(nóng)戶模型模擬不同補助對農(nóng)戶休耕決策的影響。如有研究認為臺灣的休耕補貼影響了農(nóng)民出租土地的意愿，阻礙了土地規(guī)?；?jīng)營和有效利用[16]。

第二，休耕的補助方式應結(jié)合休耕地區(qū)的自然條件、經(jīng)濟社會狀況。補助的方式有直接補助和間接補助（或稱貨幣補助和實物補助）。在糧食主產(chǎn)區(qū)應以貨幣補助為主，因為糧食主產(chǎn)區(qū)糧食自給率高，農(nóng)戶多有余糧，以糧食作為實物補助效用不大。在西南地區(qū)等非糧食主產(chǎn)區(qū)則宜以實物補助為主，貨幣補助為輔。尤其是丘陵山地等區(qū)位比較偏僻、交通較為閉塞、糧食安全缺乏保障的地區(qū)，糧食補助應由當?shù)卣y(tǒng)一發(fā)放到農(nóng)戶手中，減輕農(nóng)民運輸糧食的壓力，確保農(nóng)戶口糧安全。同時，要加強農(nóng)戶休耕知識、休耕技術的培訓，做好農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移安置工作。

休耕補助把過去對農(nóng)產(chǎn)品價格的補貼，轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ω禺a(chǎn)能方面的補貼，有利于適應WTO的規(guī)定。此外，休耕補助還應參照生態(tài)補償、退耕還林（還草）等相關補償理論，研究休耕的補助標準、方式和途徑，以及休耕補助與國家已經(jīng)實行的農(nóng)業(yè)補貼的兼容性。

4.6 休耕行為主體的響應及協(xié)調(diào)

我國休耕涉及的相關主體較多，不同的主體有不同的價值取向和利益訴求。探索實行休耕制度會對哪些主體產(chǎn)生什么樣的影響，研判主體可能采取的應對行為，研究達到各方利益均衡的路徑。

第一，休耕主體辨析。歐美實行休耕涉及的利益主體主要包括各級政府、專業(yè)部門和農(nóng)場主。我國與資本主義國家的土地制度差異導致休耕涉及主體有顯著差別。具體來講，我國休耕制度涉及的主體包括政府主體如中央政府、各級地方政府；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體如集體經(jīng)濟組織（所有者）、農(nóng)戶（承包經(jīng)營者）；社會主體如土地流轉(zhuǎn)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社等，總體上涉及主體量多且多元，關系相對復雜。

第二，各主體對休耕制度的響應。休耕主體是否響應、如何響應、響應程度等問題有待開展系統(tǒng)研究。可以將各主體進行層級劃分：政策制定者→政策傳導（落實）者→政策執(zhí)行者。中央政府作為休耕制度的供給者和頂層設計者，具備較強的休耕意愿，通過休耕實現(xiàn)“藏糧于地”，增強農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力的目標。各級地方政府（包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）由于層級較多和“地方政府公司主義”的存在，政策在傳導落實過程中可能會出現(xiàn)效能遞減和行政成本過高的現(xiàn)象。農(nóng)戶對休耕的響應受休耕補助的影響較大，一般來講，補助越高，響應越積極；如果補助過低，影響其收入和生計，就會存在一定的阻力。

第三，各行為主體的協(xié)調(diào)。由于休耕各主體的行為目標并非一致，最終的制度是各相關利益主體談判博弈的結(jié)果，因此，需要明晰各主體的行為特征與功能，剖析它們之間的相互作用機理，研究利益主體的博弈關系，建立利益主體相互協(xié)調(diào)機制?？梢灶A見，中央政府與地方政府以及農(nóng)戶之間的博弈將會十分復雜。在利益主體的協(xié)調(diào)中，專業(yè)性的社會組織（建議在村民委員會內(nèi)部設立休耕委員會，成員包括所有參加休耕的農(nóng)戶）可以發(fā)揮重要的作用，是連接政府和農(nóng)戶的紐帶，可以減少政府與農(nóng)戶的談判成本。政府可以通過購買公共服務的方式，將農(nóng)村基礎設施建設、農(nóng)田水利設施建設向休耕地區(qū)傾斜，改善休耕地區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件。

休耕制度是各相關利益主體博弈、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的契約形式，是各方利益均衡的結(jié)果，要理清利益主體的行為模式，找到各主體“意愿和要求的最大公約數(shù)”。

4.7 休耕地的管護

耕地休耕、退耕、撂荒都是減小耕地壓力的行為，但休耕不是對耕地置之不管，而是主動讓耕地休養(yǎng)生息，是保護、養(yǎng)育、恢復地力的措施，休耕結(jié)束后需重新耕作。退耕主要針對25°以上的坡耕地和沙化土地等不宜耕作的土地，退耕后不再耕作。撂荒則是消極的土地利用行為，造成耕地資源的浪費，也不利于耕地的保護。撂荒、退耕會促進植被恢復，加快“森林轉(zhuǎn)型”[55]。長期休耕極容易造成耕地廢耕，增加復耕難度。臺灣農(nóng)地休耕政策由于忽視了對休耕地的管護，導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)指數(shù)下降、土地資源閑置、農(nóng)地低效利用等問題。因此，休耕期間應采取積極措施，加強對耕地的管理和保護，恢復和保持耕地的產(chǎn)能。制約我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的突出問題是農(nóng)業(yè)發(fā)展方式普遍粗放，農(nóng)業(yè)基礎設施建設和生產(chǎn)條件總體滯后。針對我國農(nóng)業(yè)基礎設施的短板，在休耕的同時進行土地整治和培肥地力，夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎，一旦復耕后，就能迅速形成產(chǎn)能，這也是國際慣常做法。如前所述，應針對不同類型的休耕區(qū)域，設計差異化的土地整治模式：干旱缺水地區(qū)重點建設農(nóng)田水利設施、灌溉設施；重金屬污染區(qū)通過土壤修復技術降低土壤中重金屬含量；生態(tài)退化區(qū)重點推行坡改梯、水土保持工程。在休耕面積較小、分布較零散時，要集中規(guī)模使用有一定的難度，但隨著休耕規(guī)模的擴大，應設法將休耕土地進行整合利用，形成規(guī)模效應，與農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有效對接。通過休耕穩(wěn)定和提升耕地產(chǎn)能，是我國增強農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁的必經(jīng)之路。

4.8 休耕的監(jiān)測評估

休耕制度本身需要保持一定的靈活性，需要對休耕的客體、主體進行監(jiān)測，以便及時反饋調(diào)整。歐美及日本休耕責權(quán)清晰，有相應的獎懲措施，且在休耕實行一定時期后進行評估，及時調(diào)整休耕政策。

一是對休耕的客體——耕地地力、生態(tài)環(huán)境即土地健康狀況的監(jiān)測。休耕不能改變土地的農(nóng)業(yè)用途，不能因為休耕期內(nèi)暫停對耕地的利用而搞非農(nóng)建設，待休耕結(jié)束后再變?yōu)楦?。在試點區(qū)域加快土壤環(huán)境監(jiān)測能力建設，逐步完善國家、省、市、縣四級土壤環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，建立土壤環(huán)境信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)對各地土壤環(huán)境狀況的動態(tài)化、信息化管理。在已有的休耕耕地質(zhì)量監(jiān)測指標基礎上，增加對水土流失、休耕地生物量等生態(tài)環(huán)境指標的監(jiān)測。同時，要對邊際土地的利用進行監(jiān)測，防止休耕農(nóng)戶為了增加糧食而開發(fā)利用未納入休耕的邊際土地，造成新的生態(tài)破壞。

二是對制度實施主體——農(nóng)戶行為的監(jiān)測。通過與休耕戶簽訂協(xié)議約束和規(guī)范農(nóng)戶的休耕行為。但由于協(xié)議雙方的有限理性和交易費用的存在，使得現(xiàn)實中的契約是不完全的，降低休耕政策作為公共產(chǎn)品的運行效率。因此，需要研究“不完全契約”情形下降低交易費用、提高制度運行效率的途徑。休耕期間，休耕耕地應交由休耕主管部門統(tǒng)一管理。禁止休耕地非農(nóng)化，不得在休耕耕地上種植主糧作物，休耕耕地只能用于休耕主管部門統(tǒng)一組織的耕地管護活動。建立完善處罰機制，對簽訂了休耕協(xié)議卻不履行休耕責任的農(nóng)戶進行懲戒。加強對休耕地區(qū)農(nóng)民收入、人口流動的監(jiān)測，建立與休耕地區(qū)農(nóng)民收入狀況、糧食安全相掛鉤的復耕機制。

三是建立休耕制度運行績效評估指標體系，針對不同類型的試點區(qū)域，以縣為基本單元，在第一個試點周期結(jié)束后，應通過第三方對休耕制度進行耕地地力、生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益的綜合評估，通過評估找出休耕過程中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，研究其產(chǎn)生的原因并找出解決的對策。評估的結(jié)果作為改進休耕制度的重要參考和是否繼續(xù)進行休耕的前置條件。同時，將評估結(jié)果納入當?shù)匦莞鞴懿块T當年的目標考核體系，作為重要的考核指標。

5 余 論

我國實行的休耕制度是建立在特定的背景條件和基本要求之上的，其背景條件和基本要求是休耕制度的外部環(huán)境；休耕制度框架本身主要包括休耕區(qū)域模式、休耕地的診斷與識別、休耕規(guī)模的確定、休耕地的時空配置、休耕補助標準及方式、休耕行為主體的響應及協(xié)調(diào)、休耕地的管護和休耕的監(jiān)測評估等內(nèi)容。

發(fā)達國家和地區(qū)的實踐經(jīng)驗說明，實行休耕制度需要完善相應的政策規(guī)范，甚至制定專門的法律法規(guī)，要建立休耕的職能部門、資金保障和技術支撐，明確休耕的實施程序與機制，才能確保休耕制度有效運轉(zhuǎn)和規(guī)范實施。休耕制度在我國是一項全新的制度安排。盡管我國歷史上不乏關于休耕的論述與實踐，但都是零星的、非制度化、非組織性的。在我國土地利用面臨新挑戰(zhàn)、農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨新問題、國內(nèi)外糧食市場出現(xiàn)新變化的形勢下，中央精準把脈，及時提出實行休耕制度，作為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容和途徑[56-57]，將對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關系產(chǎn)生重大影響。休耕制度是一個復雜的巨系統(tǒng)，需要加強頂層設計，本文所述僅是這個巨系統(tǒng)的一個初步框架，還有許多問題需要進行持續(xù)深入研究。

（致謝：感謝西南大學涂建軍教授、王成教授、馬明國教授、閻建忠研究員、曾濰嘉老師等提出的建設性意見；感謝河北省、云南省相關部門在課題調(diào)研中給予的幫助。）

參考文獻（References）

[1]向青， 尹潤生. 美國環(huán)保休耕計劃的做法與經(jīng)驗[J]. 林業(yè)經(jīng)濟， 2006 （1）： 73-78.[XIANG Qing， YIN Runsheng. Review of American conservation reserve program[J].Forestry economics， 2006 （1）： 73-78.]

[2]HEIMLICH R E. 美國以自然資源保護為宗旨的土地休耕經(jīng)驗[J]. 杜群，譯. 林業(yè)經(jīng)濟， 2008 （5）： 72-80.[HEIMLICH R E. The U.S. experience with land retirement for natural resource conservation[J]. Translated by DU Qun. Forestry economics， 2008（5）： 72-80.]

[3]朱文清. 美國休耕保護項目問題研究[J]. 林業(yè)經(jīng)濟， 2009 （12）： 80-83.[ZHU Wenqing. The analysis of Conservation Reserve Program of the United States of America[J]. Forestry economics， 2009 （12）： 80-83.]

[4]GILG A W， BATTERSHILL M. Quality farm food in Europe： a possible alternative to the industrialized food market and to current agri-environmental policies： lessons from France[J]. Food policy， 1998， 23（1）： 25-40.

[5]BANGSUND D A， HODUR N M， LEISTRITZ F L. Agricultural and recreational impacts of the conservation reserve program in rural North Dakota， USA[J]. Journal of environmental management， 2004， 71（71）： 293-303.

[6]FRASER R. Moral hazard， targeting and contract duration in agri-environmental policy[J]. Journal of agricultural economics， 2012， 63（1）： 56-64.

[7]SHANG F Z， REN S M， YANG P L， et al. Effects of different fertilizer and irrigation water types，and dissolved organic matter on soil C and N mineralization in crop rotation farmland[J]. Water， air， & soil pollution， 2015， 226（12）： 1-25.

[8]JOHNSON K A， DALZELL B J， DONAHUE M， et al. Conservation reserve program（CRP） lands provide ecosystem service benefits that exceed land rental payment costs[J]. Ecosystem services， 2016 （18）： 175-185.

[9]RUSSELL N. Issues and options for agri-environment policy： an introduction[J]. Land use policy， 1994， 11（2）： 83-87.

[10]GROIER M. The development， effects and prospects for agricultural environmental policy in Europe[J]. Frderungsdienst， 2000， 48（4）： 37-40.

[11]KIZOS T， KOULOURI M， VAKOUFARIS H， et al. Preserving characteristics of the agricultural landscape through agri-environmental policies： the case of cultivation terraces in Greece[J]. Landscape research， 2010， 35（6）： 577-593.

[12]HANLEY N， WHITBY M， SIMPSON I. Assessing the success of agri-environmental policy in the UK[J]. Land use policy， 1999， 16（2）： 67-80.

[13]MA S， SWINTON S M， LUPI F， et al. Farmers willingness to participate in payment for environmental services programmes[J]. Journal of agricultural economics， 2012， 63（3）： 604-626.

[14]REN Y， LI J. Exploitation and utilization of summer fallow farmland on main river valley areas in Tibet[J]. Agricultural research in the arid areas， 2008， 26（4）： 105-108.

[15]劉璨， 賀勝年. 日本農(nóng)田休耕項目——從控制糧食到保護生態(tài)環(huán)境[N]. 中國綠色時報， 2010-08-18（03）.[LIU Can， HE Shengnian. Farmland fallow project in Japan： from controlling food to protecting the ecological environment[N]. China green times， 2010-08-18（03）.]

[16]謝祖光， 羅婉瑜. 從臺灣休耕政策談農(nóng)地管理領域：農(nóng)地利用管理[C]// 2009年海峽兩岸土地學術研討會論文集. 北京： 中國土地學會， 2009： 733-749.[XIE Zuguang， LUO Wanyu. Talk about farmland management from fallow policy in Taiwan[C]// Proceedings of the 2009 Cross-strait Land Symposium. Beijing： China Land Science Society， 2009： 733-749.]

[17]曹敏建. 耕作學[M]. 北京： 中國農(nóng)業(yè)出版社， 2015： 108.[CAO Minjian. Principle of cropping system and soil management[M]. Beijing： China Agricultural University Press， 2015： 108.]

[18]李世平. 論早期農(nóng)業(yè)的輪作制度[J]. 中華文化論壇， 2009 （S2）： 27-31.[LI Shiping. Research of the rotation system in early agriculture era[J]. Forum on Chinese culture， 2009 （S2）： 27-31.]

[19]韓茂莉. 中國古代農(nóng)作物種植制度略論[J]. 中國農(nóng)史， 2000， 19（3）： 91-99.[HAN Maoli. The study of cropping system in ancient China[J]. Agricultural history of China， 2000， 19（3）： 91-99.]

[20]張慧芳， 吳宇哲， 何良將. 我國推行休耕制度的探討[J]. 浙江農(nóng)業(yè)學報， 2013， 25（1）： 166-170.[ZHANG Huifang， WU Yuzhe， HE Liangjiang. Discussion on implementation of fallow system in China[J]. Acta agriculturae Zhejiangensis， 2013， 25（1）： 166-170.]

[21]鄧琳璐， 王繼紅， 劉景雙， 等. 休耕輪作對黑土酸化的影響[J]. 水土保持學報， 2013 （3）： 184-188.[DENG Linlu， WANG Jihong， LIU Jingshuang， et al. Influence of fallow rotation on the black soil acidification[J]. Journal of soil and water conservation， 2013 （3）： 184-188.]

[22]龐成慶， 秦江濤， 李輝信， 等. 秸稈還田和休耕對贛東北稻田土壤養(yǎng)分的影響[J]. 土壤， 2013， 45（4）： 604-609.[PANG Chengqing， QIN Jiangtao， LI Huixin， et al. Effects of rice straw incorporation and permanent fallow on soil nutrient of paddy field in Northeastern Jiangxi Province[J].Soils， 2013， 45（4）： 604-609.]

[23]HAN J， LIU Y， ZHANG Y. Sand stabilization effect of feldspathic sandstone during the fallow period in Mu Us Sandy Land[J]. Journal of geographical sciences， 2015 （4）： 428-436.

[24]趙雲(yún)泰， 黃賢金， 鐘太洋. 區(qū)域虛擬休耕規(guī)模與空間布局研究[J]. 水土保持通報， 2011， 31（5）： 103-107.[ZHAO Yuntai， HUANG Xianjin， ZHONG Taiyang， et al. Simulating fallow land at regional scale： size and spatial distribution[J].Bulletin of soil and water conservation， 2011， 31（5）： 103-107.]

[25]李凡凡，劉友兆. 中國糧食安全保障前提下耕地休耕潛力初探[J]. 中國農(nóng)學通報， 2014， 30（Z）： 35-41.[LI Fanfan， LIU Youzhao. Study of fallow potential scale under the food security in China[J]. Chinese agricultural science bulletin， 2014， 30（Z）： 35-41.]

[26]羅婷婷， 鄒學榮. 撂荒、棄耕、退耕還林與休耕轉(zhuǎn)換機制謀劃[J]. 西部論壇， 2015 （2）： 40-46.[LUO Tingting， ZOU Xuerong. Design of translation mechanism among uncultivated， abandoned land， reforestation land and fallow[J].West forum， 2015 （2）： 40-46.]

[27]劉沛源， 鄭曉冬， 李姣媛， 等. 國外及中國臺灣地區(qū)的休耕補貼政策[J]. 世界農(nóng)業(yè)， 2016 （6）： 149-153，183.[LIU Peiyuan， ZHENG Xiaodong， LI Jiaoyuan， et al. The policy of subsidizing fallow in foreign countries and Taiwan[J]. World agriculture， 2016 （6）： 149-153，183.]

[28]譚永忠， 趙越， 俞振寧， 等. 代表性國家和地區(qū)耕地休耕補助政策及其對中國的啟示[J]. 農(nóng)業(yè)工程學報， 2017， 33（19）： 249-257.[TAN Yongzhong， ZHAO Yue， Yu Zhenning， et al. Subsidy policies on fallow of cultivated land in selected countries and regions and their enlightenment to China[J]. Transactions of the Chinese Society of Agricultural Engineering， 2017， 33（19）： 249-257.]

[29]尹珂， 肖軼. 三峽庫區(qū)消落帶農(nóng)戶生態(tài)休耕經(jīng)濟補償意愿及影響因素研究[J]. 地理科學， 2015， 35（9）： 1123-1129.[YIN Ke， XIAO Yi. Empirical research on household willingness and its caused factors for economic compensation of eco-fallow in the water-level fluctuation zone of the Three Gorges Reservoir Area[J].Scientia geographica sinica， 2015， 35（9）： 1123-1129.]

[30]王學， 李秀彬， 辛良杰， 等. 華北地下水超采區(qū)冬小麥退耕的生態(tài)補償問題探討[J]. 地理學報， 2016， 71（5）： 829-839.[WANG Xue， LI Xiubin， XIN Liangjie， et al. Ecological compensation for winter wheat abandonment in groundwater over-exploited areas in the North China Plain[J]. Acta geographica sinica， 2016， 71（5）： 829-839.]

[31]尹珂， 肖軼. 基于耕地非市場價值的三峽庫區(qū)消落帶生態(tài)休耕補償標準研究[J]. 水土保持通報， 2017， 37（2）： 239-246.[YIN Ke， XIAO Yi. Economic compensation criteria of eco-fallow based on non-market value of cultivated land in water-level fluctuation zone of Three Gorges Reservoir Area[J]. Bulletin of soil and water conservation， 2017， 37（2）： 239-246.]

[32]龍玉琴， 王成， 鄧春， 等. 地下水漏斗區(qū)不同類型農(nóng)戶耕地休耕意愿及其影響因素——基于邢臺市598戶農(nóng)戶調(diào)查[J]. 資源科學， 2017， 39（10）： 1834-1843.[LONG Yuqin， WANG Cheng， DENG Chun， et al. Fallow willingness of farmland of different types of peasant households and influencing factors in the groundwater funnel area in Xingtai City[J]. Resources science， 2017， 39（10）： 1834-1843.]

[33]李爭， 楊俊. 鄱陽湖糧食產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶休耕意愿及影響因素研究[J]. 廣東農(nóng)業(yè)科學， 2015 （22）： 162-167.[LI Zheng， YANG Jun. Fallow willingness of rural households in Poyang Lake main grain-producing areas and its influencing factors[J]. Guangdong agricultural sciences， 2015 （22）： 162-167.]

[34]楊邦杰， 湯懷志， 鄖文聚， 等. 分區(qū)分類科學休耕重塑京津冀水土利用新平衡[J]. 中國發(fā)展， 2015， 15（6）： 1-4.[YANG Bangjie， TANG Huaizhi， YUN Wenju， et al. Restore the new balance of water and soil utilization in Beijing， Tianjin and Hebei Province by scientific classical fallow in divided area[J]. China development， 2015， 15（6）： 1-4.]

[35]卓樂， 曾福生. 發(fā)達國家及中國臺灣地區(qū)休耕制度對中國大陸實施休耕制度的啟示[J]. 世界農(nóng)業(yè)， 2016 （9）： 80-85.[ZHUO Le， ZENG Fusheng. The inspiration of fallow system in developed countries and Taiwan for mainland China[J]. World agriculture， 2016 （9）： 80-85.]

[36]江娟麗， 楊慶媛， 閻建忠. 耕地休耕的研究進展與現(xiàn)實借鑒[J]. 西南大學學報（自然科學版）， 2017， 39（1）： 165-171.[JIANG Juanli， YANG Qingyuan， YAN Jianzhong. Research progress and realistic role for reference in farmland fallowing[J]. Journal of Southwest University （natural science）， 2017， 39（1）： 165-171.]

[37]趙其國， 滕應， 黃國勤. 中國探索實行耕地輪作休耕制度試點問題的戰(zhàn)略思考[J]. 生態(tài)環(huán)境學報， 2017， 26（1）： 1-5.[ZHAO Qiguo， TENG Ying， HUANG Guoqin. Consideration about exploring pilot program of farmland rotation and fallow system in China[J]. Ecology and environment sciences， 2017， 26（1）： 1-5.]

[38]張鳳榮. 關于探索實行耕地輪作休耕制度試點的思考建議[N/OL]. 北京： 中國國土資源報， （2016-08-25）[2016-12-10]http：//www.gtzyb.com/lilunyanjiu/20160825_99225.shtml.[ZHANG Fengrong. The thinking and suggestions on the crop rotation and fallow system in China[N/OL]. Beijing： China land and resources news， （2016-08-25）[2016-12-10]. http：//www.gtzyb.com/lilunyanjiu/20160825_99225.shtml.]

[39]中國地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測院. 中國地質(zhì)環(huán)境報告（2014年度）[R]. 2015： 16.[China Geological Environment Monitoring Institute. China geological environment report（2014）[R]. 2015： 16.]

[40]環(huán)境保護部，國土資源部.全國土壤污染狀況調(diào)查公報[R]. 2014： 1， 3.[Ministry of Land and Resources， Ministry of Environmental Protection. National survey of soil pollution[R]. 2014： 1， 3.]

[41]國家林業(yè)局. 中國石漠化狀況公報[R]. 2012： 1， 6.[The State Forestry Administration of the Peoples Republic of China. Bulletin of Chinas rocky desertification[R]. 2012： 1， 6.]

[42]廖西元， 李鳳博， 徐春春， 等. 糧食安全的國家戰(zhàn)略[J]. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題， 2011 （4）： 9-15.[LIAO Xiyuan， LI Fengbo， XU Chunchun， et al. National strategy for food security[J]. Issues in agricultural economy， 2011 （4）： 9-15.]

[43]劉笑然. 去除糧食高庫存是當務之急[J]. 中國糧食經(jīng)濟， 2015 （9）： 24-28.[LIU Xiaoran. Removing food stocks is an urgent affairs[J]. China grain economy， 2015 （9）： 24-28.]

[44]聶振邦. 我國糧食庫存居歷史最高水平[EB/OL]. （2016-05-23）[2016-12-23]. http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201605/23/t20160523_11866227.shtml.[NIE Zhengbang. Chinas grain inventory is the highest in history[EB/OL]. （2016-05-23）[2016-12-23]. http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201605/23/t20160523_11866227.shtml.]

[45]王卉. 糧食十二連增： 是喜更堪憂[N]. 中國科學報， 2015-12-16（4）.[WANG Hui. Food crop production increased for the 12th year in a row： happiness but more worrying[N]. China Science Daily， 2015-12-16（4）.]

[46]申惠文. 法學視角中的農(nóng)村土地三權(quán)分離改革[J]. 中國土地科學， 2015 （3）： 39-44.[SHEN Huiwen. Jurisprudential assessment on the separation reform of the three types of rights within the farmland property rights[J]. China land science， 2015 （3）： 39-44.]

[47]陶鐘太朗， 楊遂全. 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)認知與物權(quán)塑造——從既有法制到未來立法[J]. 南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）， 2015（2）： 73-79.[TAO Zhongtailang， YANG Suiquan. From contemporary law system to future legislation： position and regulations of land management right[J]. Journal of Nanjing Agricultural University（ social sciences edition）， 2015（2）： 73-79.]

[48]張力， 鄭志峰. 推進農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)再分離的法制構(gòu)造研究[J]. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題， 2015（1）： 79-92.[ZHANG Li， ZHENG Zhifeng. Study on the legal framework of innovation about separation of the right to contract and the right to management in current farmland[J].Issues in agricultural economy， 2015（1）： 79-92.]

[49]李芬， 張林波， 朱夫靜. 三江源區(qū)生態(tài)移民返牧風險的思考[J]. 農(nóng)村經(jīng)濟與科技， 2015 （1）： 19-22.[LI Fen， ZHANG Linbo， ZHU Fujing. Thinking on the risk of ecological migration in Sanjiangyuan region[J]. Rural economy and science-technology， 2015 （1）： 19-22.]

[50]EUGENE P Odum. 生態(tài)學基礎[M]. 孫儒泳， 等， 譯. 北京： 人民教育出版社， 1981： 153-154.[Eugene P.Odum. Fundamentls of ecology[M]. Translated by SUN Ruyong， et al. Beijing： Peoples Education Press， 1981： 153-154.]

[51]吳剛， 高林. 三峽庫區(qū)邊際土地的合理開發(fā)及其可持續(xù)發(fā)展[J]. 環(huán)境科學， 1998 （1）： 89-93.[WU Gang， GAO Lin. Research on exploitation and sustainable development countermeasure of marginal lands in the Three Gorge Reservoir Areas[J]. Environment science， 1998 （1）： 89-93.]

[52]吳國寶. 對中國扶貧戰(zhàn)略的簡評[J]. 中國農(nóng)村經(jīng)濟， 1996 （8）： 26-30.[WU Guobao. A brief review of Chinas anti-poverty strategy[J]. Chinese rural economy， 1996 （8）： 26-30.]

[53]王利文. 北方生態(tài)脆弱地區(qū)土地可持續(xù)利用研究[J]. 中國農(nóng)村經(jīng)濟， 2003 （12）： 58-63.[WANG Liwen. Research on the land sustainable use in the north vulnerable areas of China[J]. Chinese rural economy， 2003 （12）： 58-63.]

[54]楊雍哲. 環(huán)境保護與農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[J]. 求是， 2004 （5）： 12-15.[YANG Yongzhe. Environmental protection and sustain-able development of agriculture[J]. QiuShi， 2004 （5）： 12-15.]

[55]李秀彬， 趙宇鸞. 森林轉(zhuǎn)型、農(nóng)地邊際化與生態(tài)恢復[J]. 中國人口·資源與環(huán)境， 2011 （10）： 91-95.[LI Xiubin， ZHAO Yuluan. Forest transition， agricultural land marginalization and ecological restoration[J]. China population， resources and environment， 2011 （10）： 91-95.]

[56]孔祥智. 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本內(nèi)涵與政策建議[J]. 改革， 2016 （2）： 104-115.[KONG Xiangzhi. The basic connotation and policy suggestions on the structural reform of agricultural supply side[J].Reform， 2016 （2）： 104-115.]

[57]陳展圖，楊慶媛，童小容.輪作休耕推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革路徑研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2017（7）：20-25.[CHEN Zhantu，YANG Qingyuan，TONG Xiaorong.Research on the path of agricultural supply side structural reform by rotation fallow[J].Rural economy，2017（7）：20-25.]