衣明卉 吳慧香 張峰

【摘 要】 黨的十九大報告中明確提出，我國經(jīng)濟已經(jīng)由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，處于新舊動能轉(zhuǎn)換的攻關階段。而推進供給側(cè)改革必須破除要素市場化配置障礙，降低制度性交易成本。同時，我國政府改革雖然取得了一定的成效，但是政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，法治意識、服務意識不強，官僚主義、形式主義仍然存在。在此背景下，文章探討了在新舊動能轉(zhuǎn)換過程中加強政府內(nèi)部控制的必要性，分析了目前我國政府內(nèi)部控制存在的問題，并提出了相應的解決對策，以期為經(jīng)濟發(fā)展提供制度供給，提高公共服務的效率和效果。

【關鍵詞】 新舊動能轉(zhuǎn)換； 政府； 內(nèi)部控制

【中圖分類號】 F239 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）21-0097-03

在黨的十九大報告中習近平總書記明確提出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關期，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標。李克強總理在2018年國務院政府工作報告中指出，推進供給側(cè)結(jié)構性改革，必須破除要素市場化配置障礙，降低制度性交易成本。針對長期存在的重審批、輕監(jiān)管、弱服務問題，將持續(xù)深化“放管服”改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，減少微觀管理、直接干預，注重加強宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管和公共服務。黨的十八大以來，經(jīng)過多年的探索，我國政府改革取得了一定的成效，但是政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，政府工作存在不足，有些改革舉措和政策落實不力，一些干部法治意識、服務意識不強，官僚主義、形式主義仍然存在，辦事難、亂收費現(xiàn)象普遍，同時某些領域的腐敗問題仍然多發(fā)。而內(nèi)部控制作為權力運行的制約和監(jiān)督機制，通過完善政府內(nèi)部控制，可以將權力關進制度的牢籠，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，同時可以有效實現(xiàn)資源的整合和風險的防范，提高公共服務的效率和效果。因此，新舊動能轉(zhuǎn)換背景下研究政府內(nèi)部控制的完善具有重要的現(xiàn)實意義。

一、新舊動能轉(zhuǎn)換背景下完善政府內(nèi)部控制的必要性

（一）制度創(chuàng)新是供給側(cè)結(jié)構性改革的重要發(fā)動機

我國經(jīng)濟增長已由高速發(fā)展階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，在經(jīng)濟增長下行壓力下，如何化急調(diào)為慢調(diào)并努力實現(xiàn)經(jīng)濟增長的軟著陸是當前所面臨的一大重要問題。在此背景下，深化供給側(cè)結(jié)構性改革，促進新舊動能轉(zhuǎn)換，對于解決當前經(jīng)濟低迷所帶來的各種矛盾，保持經(jīng)濟和社會的健康持續(xù)發(fā)展具有深遠的意義。王小廣[1]提出，新舊動能轉(zhuǎn)換的過程既是培育新動能和新動力的過程，也是各種矛盾和高風險加快釋放的過程。而為了加快新舊動能轉(zhuǎn)換，保持經(jīng)濟的健康持續(xù)發(fā)展，必須要有相應的制度供給予以保證。制度供給的松綁程度也直接影響著全要素生產(chǎn)率的提升。因此，政府應繼續(xù)深化改革，釋放新的改革紅利，最大化地減少對微觀經(jīng)濟的直接干預，消除市場準入限制，提高我國經(jīng)濟的創(chuàng)新能力，增強市場活力。而政府改革的順利與否很大程度上取決于內(nèi)部控制的健全和有效性。通過完善政府內(nèi)控，有效縮減自由裁量權的余地及空間，讓權力在陽光下運行，實現(xiàn)人民對權力的監(jiān)督，保證內(nèi)部控制目標的實現(xiàn)。

（二）構建服務行政，為新舊動能轉(zhuǎn)換提供制度供給

新公共管理理論認為，政府公共行政不是管治行政而是服務行政，政府管理職能應是“掌舵”而非“劃槳”，將企業(yè)化的管理模式引入公共部門，逐漸引入競爭機制，實行全面質(zhì)量管理和目標管理，重視有序、低耗、高效，營造“顧客導向”的行政文化，關注顧客需求和社會滿意度，注重公共管理信息化改革，建立電子化政府，更好地為社會公眾服務。國家治理理論進一步拓展了政府改革的視角，黨的十九屆三中全會通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，明確指出，深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革。劉家義[2]認為國家治理是指通過對國家權力的配置和運行，對國家和社會進行的控制、管理及提供相應服務。唐大鵬等[3]提出明確行政事業(yè)單位內(nèi)部控制在國家治理體系中的地位，在形成單位內(nèi)部治理機制的基礎上，使行政事業(yè)單位內(nèi)部控制成為國家治理體系中的政府微觀部門主體。因此，在新舊動能轉(zhuǎn)換背景下完善政府內(nèi)部控制既是國家治理的需求，也是制度松綁、制度供給的必然結(jié)果。

（三）探索包容創(chuàng)新的審慎監(jiān)管制度，提高公共服務的效率和效果

根據(jù)制度經(jīng)濟學理論，政府改革是為了更好地適應經(jīng)濟發(fā)展的需求，發(fā)揮改革紅利的能動作用，提升政府部門的服務，為順利完成我國新舊動力的轉(zhuǎn)換提供良好的制度環(huán)境。而國家審計署審計科研所課題組提出完善政府職能，實現(xiàn)良好的政府治理，關鍵在于強化政府內(nèi)部控制[4]。劉永澤等[5]認為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制出臺的目的就是來制約和監(jiān)督權力的運行，形成不能腐的防范機制和不易腐的保障機制。同時探索包容鼓勵創(chuàng)新的審慎監(jiān)管制度，進一步增強綜合監(jiān)管、智能監(jiān)管、信用監(jiān)管，提高政府“管”的實效，需要有完善的內(nèi)部控制予以保證。

二、我國政府內(nèi)部控制發(fā)展的現(xiàn)狀及存在的問題分析

2012年11月29日財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求自2014年1月1日起在全國各級行政事業(yè)單位正式實施。自該規(guī)范發(fā)布以來，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設從部門和業(yè)務兩個角度向縱深開展。2015年12月財政部發(fā)布了《關于加強財政內(nèi)部控制工作的若干意見》和《關于全面推薦行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》，要求全面推行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設，規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟和業(yè)務活動，強化對權力運行的制約機制，提高單位公共服務效能和內(nèi)部治理水平。2016年財政部發(fā)布《關于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎性評價工作的通知》和《關于加強政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導意見》，加強采購中的權力制約。為進一步加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設，規(guī)范內(nèi)控報告的編制、報送、使用及質(zhì)量監(jiān)督檢查，2017年財政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》，要求各行政事業(yè)單位在年度終了，結(jié)合自身實際，編制綜合反映單位內(nèi)控建立和實施的總結(jié)性文件。我國政府內(nèi)部控制改革已經(jīng)由點到面、自上而下全方位鋪開，政府內(nèi)部控制制度逐漸趨于完善。但是不可否認，相對于企業(yè)內(nèi)部控制的發(fā)展而言，目前我國政府部門內(nèi)控發(fā)展仍存在一些問題急需解決。

（一）內(nèi)控環(huán)境薄弱，主動意識差

控制環(huán)境是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制設計和運行的基礎，奠定了內(nèi)部控制整體的基調(diào)，只有存在良好的控制環(huán)境，才能從整體上保證內(nèi)部控制的有效運行。由于我國政府部門的非營利組織屬性，政府部門與其所支配的公共資金和資產(chǎn)并沒有直接的權屬關系，加上單位領導不愿意放棄“相關特權”或“既得利益”，缺乏內(nèi)部控制建設和實施的主觀能動性，導致行政事業(yè)單位內(nèi)控實施內(nèi)生動力不足，目前行政事業(yè)單位內(nèi)控的實施動力主要源于外部的推動力量和監(jiān)督。同時很多政府部門對內(nèi)部控制的重要性認識不足，缺乏對內(nèi)部控制的基本認識，很多單位仍然認為內(nèi)部控制是財務人員的事情，將部門內(nèi)部控制等同于單位內(nèi)部控制，而財務人員并不參與單位重要事情的決策和執(zhí)行，使得內(nèi)部控制與業(yè)務控制脫節(jié)，無法發(fā)揮應有的作用。

（二）風險意識淡薄，風險評估體系不健全

風險評估是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制設計和有效運行的重要依據(jù)。由于我國行政部門作為社會公共部門，其主要職能是社會管理和公益服務，使得大多數(shù)政府部門認為本身并不從事生產(chǎn)經(jīng)營，不以盈利為目的，無所謂生產(chǎn)經(jīng)營風險，風險意識的淡薄使得政府部門并沒有設立風險評估機制，缺乏風險的預警、識別、評估、分析、報告制度，使得公權力出現(xiàn)尋租、腐敗、公共服務效率低下、公共資金使用效率低且效果不佳現(xiàn)象頻發(fā)，給國家和社會造成了重大的損失。

（三）控制活動不到位，為舞弊提供可乘之機

根據(jù)風險評估體系所識別評估的風險水平，政府部門應制定相應的控制活動予以應對?？刂苹顒邮切姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制有效運行的重要手段。但無論是從交通廳長現(xiàn)象還是中央單位的假發(fā)票現(xiàn)象可以看出，政府部門控制活動從設計到執(zhí)行仍存在許多的問題。另外許多單位存在重內(nèi)部控制制度的設計，但是輕執(zhí)行的現(xiàn)象，使得控制活動缺位或執(zhí)行不到位，為舞弊頻發(fā)提供了可乘之機。

（四）信息平臺不統(tǒng)一，信息溝通障礙

信息與溝通是政府部門內(nèi)部之間以及政府部門與外部之間信息的生成、獲取、傳遞和報告的過程，是內(nèi)部控制有效運行的重要條件。政府部門信息溝通渠道包括橫向和縱向兩個方面，既要有自上而下的溝通，又要有自下而上的溝通，目前我國政府部門內(nèi)部溝通缺少自下而上的反饋渠道，員工的意見很少能傳達到單位領導，使得領導無法及時地掌握實際情況。同時信息溝通需要信息技術的支持，我國政府內(nèi)部控制存在信息化水平較低、缺乏統(tǒng)一信息平臺的問題，這也限制了信息在內(nèi)部各部門和內(nèi)外部之間的溝通。

（五）存在內(nèi)部人控制現(xiàn)象，內(nèi)部監(jiān)督力度不足

監(jiān)督是對政府內(nèi)部控制制度設計是否合理、運行是否有效等方面的檢查和監(jiān)督，是政府內(nèi)部控制能否有效運行的重要保證。由于政府部門存在產(chǎn)權關系不明晰的特點，使得其存在內(nèi)部人控制現(xiàn)象，單位領導擁有巨大公權力但外部約束比較小，這種情況下比較容易出現(xiàn)權力尋租、腐敗等問題。政府部門內(nèi)部監(jiān)督應包括預算執(zhí)行監(jiān)督、預算績效考核、立項評審監(jiān)督、內(nèi)控自我評價、內(nèi)部審計監(jiān)督、黨委紀檢監(jiān)察監(jiān)督等，從流程上應貫穿于單位內(nèi)部各個業(yè)務的預算批復、執(zhí)行、決算和考核等環(huán)節(jié)。但目前我國政府內(nèi)部控制監(jiān)督仍然側(cè)重于對事后結(jié)果的處理，缺乏事前和事中監(jiān)督。

三、新舊動能轉(zhuǎn)換背景下完善我國政府內(nèi)部控制的對策

我國正處于新舊動能轉(zhuǎn)換的關鍵時期，由于經(jīng)濟下行的壓力，一些領域風險加快釋放，只有有效化解各種風險和矛盾，正確處理穩(wěn)增長與調(diào)結(jié)構的關系，才能使我國經(jīng)濟減速而不失勢。在這種情況下深化政府改革、激發(fā)市場活力、提高政府服務的精準度，必須要有完善的內(nèi)部控制制度作為支撐。

（一）建立良好的內(nèi)控環(huán)境

控制環(huán)境是內(nèi)部控制的基礎，設定了內(nèi)控運行的總體基調(diào)，因此完善政府內(nèi)部控制必須建立良好的內(nèi)控環(huán)境。根據(jù)新公共管理理論，將競爭引入政府機構，打破我國政府機關人員的鐵飯碗，引入目標績效管理，調(diào)動領導完善內(nèi)部控制的積極性。開展內(nèi)部控制的培訓活動，增強內(nèi)部控制意識，明確每個人在內(nèi)部控制建設中的責任，推動我國政府部門管理從人治管理轉(zhuǎn)向制度管理。注重領導的考核任免制度，除了關注領導的文化素質(zhì)外，更要注重領導的道德素質(zhì)。同時加強單位內(nèi)部文化建設，將內(nèi)部控制意識融入到單位文化之中。只有這樣才能為新舊動能轉(zhuǎn)換提供良好的制度環(huán)境。

（二）建立健全風險評估機制，提高風險意識

最高審計機關國際組織發(fā)布的《公共部門內(nèi)部控制準則指南》中明確規(guī)范了公共管理部門如何開展風險評估活動，突出政府部門開展風險評估活動的重要意義。在我國新舊動能轉(zhuǎn)換的背景下，政府部門應當結(jié)合經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整、政府部門改革可能面臨的各種問題，建立風險的預警、識別、評估、分析與報告制度，持續(xù)關注政府部門在職能履行過程中由于內(nèi)外部因素導致?lián)p失的單位組織層級的宏觀風險和業(yè)務層級的微觀風險。建立相關的培訓制度，提高單位的整體風險意識，調(diào)動各級職工的積極性，化被動應對風險為主動識別預防風險。

（三）用政策或程序來落實內(nèi)部控制活動

控制活動是落實內(nèi)部控制的重要手段。在新舊動能轉(zhuǎn)換背景下，考慮到可能發(fā)生的各種風險，結(jié)合各政府部門的特點，建立針對性的內(nèi)部控制活動，單獨或結(jié)合起來使用，以化解各種可能的風險。履行決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權分立原則，做到不相容職務的相互分離，加強事前的防范和事中控制，有效防范腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。加強“三重一大”授權審批制度的執(zhí)行，建立集體決策和會簽制度。實行歸口管理，將責任落實到每一個人身上。

（四）完善信息溝通機制

在新舊動能轉(zhuǎn)換背景下，信息與溝通顯得尤為重要。要建立健全信息溝通機制，保證部門之間以及政府部門與外部單位之間的信息溝通。提高信息技術水平，實行信息公開，切實解決信息不對稱問題，提高政府服務的精準度。建立完善的信息反饋機制，保證員工信息可以直達上聽，保障社會公眾的知情權、參與權和監(jiān)督權。建立內(nèi)部控制的信息化制度，引入統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，減少人為因素的影響，實現(xiàn)各業(yè)務的標準化與流程化管理，提高內(nèi)部控制的效率和效果，建立信息的共享和交換平臺，提高公共服務的效率和效果。

（五）加強對內(nèi)部控制的監(jiān)督

監(jiān)督是內(nèi)部控制有效運行的重要保證。通過設立相對獨立的監(jiān)督機構和崗位，及時對政府內(nèi)部控制設計和運行中存在的薄弱環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，并結(jié)合各項業(yè)務活動的具體特點，將監(jiān)督融入到各業(yè)務活動過程之中，從預算的審批、執(zhí)行到?jīng)Q算與考核整個過程中強化監(jiān)督[6]。利用內(nèi)部牽制制度將政府部門內(nèi)部各個層級納入監(jiān)督體系，從管事的角度管人，防止出現(xiàn)內(nèi)部人控制現(xiàn)象。充分發(fā)揮內(nèi)部審計和紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)督作用，加強黨風廉政建設，及時處理舞弊與腐敗行為。同時，將干部的獎懲、升遷與考核機制相掛鉤，提高全員參與度，保證內(nèi)控的有效運行。另外還需要加強外部監(jiān)管水平，保證監(jiān)管質(zhì)量。

四、結(jié)語

在新舊動能轉(zhuǎn)換背景下，加強政府內(nèi)部控制具有重要的意義。內(nèi)部控制作為權力的保障和約束機制，可以提高公共服務的效率和效果，保護資產(chǎn)的安全完整，為我國經(jīng)濟發(fā)展提供制度供給。同時，黨的十九大報告中也明確提出，要實現(xiàn)新舊動能的順利轉(zhuǎn)換，必須深化政府改革，破除市場障礙，加速政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府部門的服務效率和效果。雖然我國以法律條文形式明確規(guī)定于2014年1月1日起全面實施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，但就目前情況來看，政府內(nèi)部控制仍需要很長一段時間才能真正發(fā)展完善起來。因此，各級政府必須重視內(nèi)部控制的建設和發(fā)展，真正發(fā)揮內(nèi)部控制提高公共服務的效率和效果及促進新舊動能轉(zhuǎn)換中的重要作用。

【參考文獻】

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[3] 唐大鵬，李鑫瑤.國家審計推動完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的路徑[J].審計研究，2015（2）：56-61.

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[6] 劉永澤，況玉書.我國政府內(nèi)部控制：經(jīng)驗借鑒與體系構建[J].南京審計學院學報，2015（4）：3-11.