(清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院,北京 100084)

中國(guó)國(guó)家公園的土地權(quán)屬與人地關(guān)系研究

方言吳靜

(清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院,北京 100084)

建立國(guó)家公園體制是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措之一。目前,我國(guó)啟動(dòng)了9個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)建設(shè)工作,表明中國(guó)保護(hù)地管理體制機(jī)制改革已從理論層面進(jìn)入到實(shí)踐階段。土地權(quán)屬不明晰是我國(guó)保護(hù)地建立的歷史遺留問(wèn)題,引發(fā)保護(hù)地與周邊社區(qū)的矛盾,導(dǎo)致保護(hù)地生態(tài)破壞和多頭管理等問(wèn)題。人多地少的國(guó)情使我國(guó)國(guó)家公園在建設(shè)過(guò)程中面臨的人地矛盾更為突出。國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)內(nèi)目前存在著的原住民和集體土地,有著極為復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題,需要通過(guò)調(diào)整土地權(quán)屬和明晰土地用途,進(jìn)一步落實(shí)自然資源的歸屬管理和用途管制,最終實(shí)現(xiàn)資源的嚴(yán)格保護(hù)和永續(xù)利用。本文介紹了我國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)的土地權(quán)屬和流轉(zhuǎn)問(wèn)題的由來(lái),剖析了錢江源國(guó)家公園的土地確權(quán)流轉(zhuǎn)案例,并借鑒英美在國(guó)家公園的土地權(quán)屬與管理方面的國(guó)際經(jīng)驗(yàn),提出了解決我國(guó)國(guó)家公園土地權(quán)屬問(wèn)題的設(shè)想,包括:因地制宜、分步開(kāi)展土地確權(quán)和流轉(zhuǎn),建立長(zhǎng)效生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,建立試點(diǎn)區(qū)與社區(qū)共建共享機(jī)制等。

國(guó)家公園; 土地權(quán)屬; 生態(tài)補(bǔ)償; 自然保護(hù)地

0 引言

從2013年十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次提出建立國(guó)家公園體制,到2016年12月中央全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過(guò)《大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》《東北虎豹國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》,我國(guó)國(guó)家公園體制已從理論層面進(jìn)入實(shí)踐層面。目前,我國(guó)已確定了三江源、神農(nóng)架、武夷山、錢江源、南山、長(zhǎng)城、普達(dá)措、大熊貓和東北虎豹9個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū),試點(diǎn)時(shí)間為3年。國(guó)家公園體制試點(diǎn)表明中國(guó)開(kāi)始在代表性區(qū)域進(jìn)行保護(hù)地管理體制機(jī)制改革,對(duì)完善我國(guó)生態(tài)文明體制建設(shè)具有重要意義(鐘林生,肖練練,2017)。其中大熊貓、東北虎豹兩個(gè)試點(diǎn)區(qū)跨2～3個(gè)省區(qū),意味著我國(guó)在有效推動(dòng)生態(tài)保護(hù)和自然資源資產(chǎn)管理體制創(chuàng)新方面實(shí)現(xiàn)了跨省區(qū)的統(tǒng)一管理。

我國(guó)人多地少的國(guó)情決定了協(xié)調(diào)人地關(guān)系是生態(tài)文明體制建設(shè)面臨的突出問(wèn)題。無(wú)論自然保護(hù)區(qū)還是國(guó)家公園都還存在大量的原住民和集體土地,有著極為復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題,涉及村民、村集體和國(guó)家等多方利益,處理不好極易引發(fā)矛盾和糾紛,不利于建立歸屬明晰、權(quán)責(zé)明確的資源保護(hù)管理體制。各類保護(hù)地是國(guó)家公園體制試點(diǎn)的載體,明確保護(hù)地內(nèi)各類自然資源權(quán)屬和各類資源用途,并進(jìn)行統(tǒng)一登記,是我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)管理的重要內(nèi)容。在我國(guó)自然保護(hù)地,特別是自然資源富集的貧困地區(qū),林草地既是生態(tài)保護(hù)的主要部分,又是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民賴以生存的重要條件,如何在保護(hù)生態(tài)的同時(shí)保證農(nóng)民收入水平有所提高,是生態(tài)保護(hù)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的重要因素。因此,國(guó)家公園體制試點(diǎn)需要通過(guò)調(diào)整土地權(quán)屬和明晰土地用途,落實(shí)好自然資源的歸屬管理和用途管制,最終實(shí)現(xiàn)資源的嚴(yán)格保護(hù)和永續(xù)利用。

現(xiàn)有研究表明,國(guó)家公園體制試點(diǎn)不僅為國(guó)家公園體制頂層設(shè)計(jì)提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),而且為一些重大敏感問(wèn)題的解決提供可能方案,是推動(dòng)生態(tài)文明體制建設(shè)落地的重要載體(鐘林生,肖練練,2017)。唐小平(2014)指出,解決土地權(quán)屬問(wèn)題是我國(guó)建立國(guó)家公園的前提,只能在國(guó)有土地或可以全面利用的土地上才能建立國(guó)家公園,對(duì)于保護(hù)價(jià)值較高的集體或個(gè)人土地,可通過(guò)贖買、置換、租賃等方式實(shí)現(xiàn)土地資源的全民所有。郭冬艷和王永生(2015)認(rèn)為,我國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)的建設(shè)應(yīng)在生態(tài)保護(hù)的前提下,強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的公眾參與,充分尊重農(nóng)民的意愿,并將土地征收限制在國(guó)家公園的核心區(qū)。保證社區(qū)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的協(xié)調(diào)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園可持續(xù)發(fā)展的重點(diǎn)(虞虎,等,2017)。迄今為止,現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)國(guó)外國(guó)家公園的管理改革經(jīng)驗(yàn)和啟示的研究比較全面(周武忠,等,2014),國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)路徑選擇和管理問(wèn)題研究也不斷出現(xiàn)(殷培紅,和夏冰,2015),但很少有對(duì)國(guó)家公園土地權(quán)屬問(wèn)題的系統(tǒng)研究。因此,本文從土地權(quán)屬問(wèn)題入手,通過(guò)實(shí)地調(diào)研與訪談深入研究我國(guó)生態(tài)建設(shè)中的人地關(guān)系矛盾,對(duì)于促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展具有重要的理論和實(shí)踐意義。

1 我國(guó)國(guó)家公園的土地權(quán)屬及分類

1.1 土地權(quán)屬類型

我國(guó)國(guó)家公園試點(diǎn)是在自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等保護(hù)地上進(jìn)行的功能重組,區(qū)域范圍是以上述保護(hù)地為基礎(chǔ)的整合。上述保護(hù)地存在土地權(quán)屬的遺留問(wèn)題造成國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)的土地權(quán)屬性質(zhì)復(fù)雜,推動(dòng)區(qū)域內(nèi)土地與自然資源的確權(quán)登記,明確各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體是國(guó)家公園體制試點(diǎn)中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。按土地權(quán)屬性質(zhì)劃分,國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)所涉及的土地包括全民所有和集體所有。全民所有,即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表行使。集體所有的土地包括宅基地、自留地和自留山。按土地類型劃分,國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)涉及國(guó)有林、集體林地,以及自留地和宅基地等集體土地。從產(chǎn)權(quán)構(gòu)成及特點(diǎn)上來(lái)看,國(guó)有林的山權(quán)和林權(quán)屬于國(guó)家所有;村集體林地屬村集體所有;林改后分林到戶,林地所有權(quán)歸集體,而林木所有權(quán)和林地使用權(quán)均落實(shí)到戶,農(nóng)民依法享有承包經(jīng)營(yíng)林地的經(jīng)濟(jì)收益,也可以依法進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、抵押或?qū)⑵渥鳛槌鲑Y、合作條件。國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)的土地和自然資源確權(quán),需要?jiǎng)澢迦袼泻图w所有的邊界。因此,通過(guò)建設(shè)國(guó)家公園,重組自然保護(hù)地體系,逐步解決自然保護(hù)地的土地和自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題,需要探索區(qū)域內(nèi)科學(xué)合理的土地確權(quán)方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

1.2 試點(diǎn)區(qū)的土地權(quán)屬分類及對(duì)社區(qū)的影響

9個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)方案,按照統(tǒng)籌考慮試點(diǎn)區(qū)內(nèi)生態(tài)保護(hù)和利用現(xiàn)狀、社區(qū)居民生活和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展原則,將國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)內(nèi)分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)4個(gè)功能區(qū)。由于9個(gè)試點(diǎn)所處區(qū)域的資源和經(jīng)濟(jì)狀況不同,因此反映出的土地權(quán)屬問(wèn)題也具有差異性。

(1) 按照土地權(quán)屬類型劃分,可以將8個(gè)試點(diǎn)區(qū)分為3類,由于長(zhǎng)城國(guó)家公園沒(méi)有涉及土地權(quán)屬糾紛,因此本文沒(méi)有詳述(見(jiàn)表1)。

表1 國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)的土地權(quán)屬情況

數(shù)據(jù)來(lái)源:作者據(jù)上述國(guó)家公園試點(diǎn)方案整理。

注:①為國(guó)有林地。

第一類是三江源國(guó)家公園供體制試點(diǎn)區(qū),以保護(hù)區(qū)為主,且地廣人稀。三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)有濕地29842.8平方公里、草地86832.2平方公里、林地495.2平方公里,主要包括可可西里國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和三江源國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的5個(gè)保護(hù)分區(qū),因此,產(chǎn)權(quán)歸屬相對(duì)明確,土地確權(quán)產(chǎn)生的矛盾和糾紛較少。

第二類是神農(nóng)架、武夷山、錢江源、南山等國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū),主要以集體林地為主,且所屬區(qū)域人多地少,土地權(quán)屬問(wèn)題突出,是確權(quán)的重點(diǎn)區(qū)域。

第三類是黑龍江、吉林兩省的東北虎豹國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)和橫跨四川、陜西和甘肅三省的大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū),區(qū)域內(nèi)擁有大量的國(guó)有林場(chǎng),土地確權(quán)產(chǎn)生的矛盾和糾紛相對(duì)較少。

(2) 按照國(guó)家公園試點(diǎn)所在地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展情況以及對(duì)生態(tài)資源的依賴程度劃分,可以分為以下3類。

第一類,以集體林地為主,經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá),農(nóng)民對(duì)林業(yè)資源的依賴性小。如武夷山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)和錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)都屬于我國(guó)人口密度大、地少人多且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份,大多數(shù)當(dāng)?shù)鼐用癫灰粤謽I(yè)為主要收入來(lái)源,但是都面臨著試點(diǎn)區(qū)內(nèi)集體土地占比較大、土地權(quán)屬糾紛多、土地確權(quán)壓力大等問(wèn)題,而且土地權(quán)屬分散造成統(tǒng)籌管制的經(jīng)濟(jì)成本非常高。武夷山試點(diǎn)區(qū)內(nèi)的多數(shù)林權(quán)為集體林權(quán),周邊社區(qū)農(nóng)民多而分散,當(dāng)?shù)氐牟枞~資源創(chuàng)造了較高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,成為農(nóng)民的主要收入來(lái)源。武夷山試點(diǎn)區(qū)擬采取山上山下土地置換的方式保證試點(diǎn)區(qū)的完整性,將山上茶園與山下耕地置換,變茶園為生態(tài)公益林。山上茶園地若按照世界自然保護(hù)聯(lián)盟的保護(hù)地分類體系實(shí)行嚴(yán)格保護(hù),則需種闊葉生態(tài)林,但由于山下農(nóng)地權(quán)屬和農(nóng)林地變性問(wèn)題,土地?zé)o法置換,導(dǎo)致碎片化問(wèn)題依舊無(wú)法解決。錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)的集體土地約占總面積的84%,周邊社區(qū)居民多數(shù)外出打工,人均收入較高,農(nóng)民的生產(chǎn)生活對(duì)林業(yè)資源的依賴性小。試點(diǎn)區(qū)內(nèi)存在一定數(shù)量的原住民,異地搬遷涉及農(nóng)戶141戶,共計(jì)421人。

第二類,經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá),農(nóng)民對(duì)林業(yè)依賴性大。如神農(nóng)架國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)和南山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)處于中西部地區(qū),經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá),農(nóng)民的生產(chǎn)生活對(duì)林業(yè)資源依賴性大,協(xié)調(diào)保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)居民發(fā)展的挑戰(zhàn)性較大。神農(nóng)架國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)主要以國(guó)有土地為主,集體土地占土地總面積的14.2%,但是試點(diǎn)區(qū)內(nèi)的人類活動(dòng)多,移民搬遷的壓力較大,涉及500余戶,共計(jì)2100人,移民安置資金需求較多。南山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)的集體土地占總面積的58.50%,主要為各個(gè)村的集體用地,試點(diǎn)區(qū)內(nèi)移民搬遷涉及90余戶,共計(jì)280人;試點(diǎn)期內(nèi)暫不對(duì)集體林地的所有權(quán)進(jìn)行調(diào)整,通過(guò)共管協(xié)議,按每畝每年14.50元給予補(bǔ)償,擬開(kāi)展地役權(quán)試點(diǎn)的集體土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為30元每畝每年,每年需要投入較多的補(bǔ)償資金。

第三類,國(guó)有林為主,當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)渠道有限。如東北虎豹國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)主要以國(guó)有林場(chǎng)和國(guó)有林區(qū)為主,確權(quán)所產(chǎn)生的土地權(quán)屬糾紛相對(duì)較少。但是試點(diǎn)區(qū)面積僅占東北虎豹棲息地的40%,且周邊社區(qū)常住人口較多,社區(qū)居民的生產(chǎn)生活嚴(yán)重依賴于自然資源的開(kāi)發(fā)和利用,林業(yè)收入是當(dāng)?shù)鼐用竦闹匾杖雭?lái)源。目前,吉林和黑龍江兩省面臨國(guó)有林場(chǎng)和林區(qū)改革,天然林全面禁伐。吉林省林區(qū)面積雖少于黑龍江,但是占東北虎豹國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)總面積的70%,由于禁伐補(bǔ)貼按原有木材采伐量計(jì),未考慮到木材材質(zhì)價(jià)差,導(dǎo)致禁伐后林業(yè)工人收入水平下降較多。試點(diǎn)區(qū)涉及生態(tài)移民9000余戶,其中非林業(yè)人員占3/4。改革開(kāi)放以來(lái),林區(qū)外來(lái)人員增多,居民的生產(chǎn)生活不僅擠壓了虎、豹的生存空間,而且影響了棲息地野生動(dòng)物的繁衍,導(dǎo)致近年?yáng)|北虎、豹因野生獵物不足轉(zhuǎn)而捕食家畜的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。可以說(shuō),東北虎、豹保護(hù)中的核心問(wèn)題是人與虎、豹爭(zhēng)奪生存空間和資源的問(wèn)題。大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)主要以集體土地為主,區(qū)域內(nèi)屬于自然保護(hù)區(qū)的土地以國(guó)有為主。

2 錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)土地確權(quán)流轉(zhuǎn)案例

2.1 案例概況

浙江開(kāi)化錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)(以下簡(jiǎn)稱錢江源試點(diǎn)區(qū))位于浙西地區(qū)的浙、皖、贛三省交界處,包括古田山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、錢江源國(guó)家森林公園、錢江源省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)以及連接以上自然保護(hù)地之間的生態(tài)區(qū)域(大部分為生態(tài)公益林)。目前,錢江源試點(diǎn)區(qū)需要確權(quán)的土地類型主要包括集體林地、集體和居民的宅基地,以及少部分的耕地。錢江源試點(diǎn)區(qū)面積252.16平方公里(37.824萬(wàn)畝),其中集體土地占總面積的79.6%,約30.108萬(wàn)畝,共涉及4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)19個(gè)行政村72個(gè)自然村的9744人。錢江源試點(diǎn)區(qū)的集體林地占比較大,增加了國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一保護(hù)的難度,為園區(qū)內(nèi)的林地確權(quán)、流轉(zhuǎn)和集體林權(quán)改革帶來(lái)了較大的壓力。

2.2 以租代征的土地流轉(zhuǎn)方式

2.2.1 實(shí)施背景

國(guó)家公園體制試點(diǎn)需明確國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人,鑒于國(guó)家公園公共產(chǎn)品的屬性,其土地及自然資源應(yīng)當(dāng)歸國(guó)家所有、全民所有?！秶?guó)家發(fā)改委關(guān)于錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案》規(guī)定,在試點(diǎn)建設(shè)過(guò)程中需對(duì)區(qū)內(nèi)集體所有土地及其附屬資源采取分區(qū)、分類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),通過(guò)協(xié)議、股份等方式實(shí)現(xiàn)使用權(quán)流轉(zhuǎn),完成集體林地流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)并不改變國(guó)家公園內(nèi)土地(林地)的所有權(quán)關(guān)系,而是通過(guò)征用、租賃和抵押等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家與農(nóng)民之間的集體土地(林地)使用權(quán)的轉(zhuǎn)變。如果采取征收方式使集體林地轉(zhuǎn)為國(guó)有,僅錢江源試點(diǎn)區(qū)的核心區(qū)林地就要征收4.5萬(wàn)畝,實(shí)際操作難度較大,不僅給地方政府帶來(lái)了巨大的財(cái)政壓力,而且在征收過(guò)程中也極易產(chǎn)生林權(quán)糾紛,不利于園區(qū)及周邊社區(qū)的和諧穩(wěn)定。

錢江源試點(diǎn)區(qū)周邊農(nóng)民的資源保護(hù)意識(shí)較強(qiáng),一方面,出于對(duì)大自然的敬畏和傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約的約束,許多林地被當(dāng)?shù)卮迕褡鳛轱L(fēng)水林,農(nóng)民保護(hù)森林和環(huán)境的愿望非常強(qiáng)烈;另一方面,近年采伐指標(biāo)申請(qǐng)困難,林木的市場(chǎng)價(jià)格不理想,農(nóng)民對(duì)林木收入的依賴性減弱。針對(duì)上述情況,開(kāi)化縣探索新的林權(quán)改革模式——以租代征,通過(guò)租賃集體林權(quán)方式,對(duì)林地進(jìn)行流轉(zhuǎn)、整合,加強(qiáng)了對(duì)集體山林的統(tǒng)一管理,減少了碎片化。

2.2.2 征收和租賃的成本測(cè)算與比較

(1) 征收的成本測(cè)算

根據(jù)國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案》中的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)集體林地流轉(zhuǎn)征收費(fèi)用和生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)進(jìn)行測(cè)算,總費(fèi)用約為15.33億元/年。錢江源試點(diǎn)區(qū)集體林地流轉(zhuǎn)征收費(fèi)用和生態(tài)補(bǔ)償資金主要包括:核心保護(hù)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)林地征收費(fèi)用;核心保護(hù)區(qū)內(nèi)其他的集體林地補(bǔ)償金;生態(tài)保育區(qū)生態(tài)公益林補(bǔ)償金;試點(diǎn)區(qū)內(nèi)其他生態(tài)公益林的補(bǔ)償金。扣除財(cái)政已承擔(dān)的生態(tài)補(bǔ)償金866.45萬(wàn)元,錢江源試點(diǎn)區(qū)當(dāng)年需支付15.25億元的征收費(fèi)用和生態(tài)補(bǔ)償款(見(jiàn)表2),給縣級(jí)財(cái)政帶來(lái)了較大的壓力。

(2) 租賃的成本測(cè)算

開(kāi)化縣古田山自然保護(hù)區(qū)自2007年開(kāi)展核心區(qū)集體林權(quán)租賃試點(diǎn),探索出了“保護(hù)區(qū)租賃經(jīng)營(yíng)集體林,自留山全額補(bǔ)償?shù)綉?統(tǒng)管山分利不分林”的自然保護(hù)區(qū)集體林權(quán)改革模式,到2013年實(shí)現(xiàn)“三區(qū)”(自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū))同步租賃,試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)推廣至浙江全省省級(jí)以上的保護(hù)區(qū)。因此,開(kāi)化縣政府和錢江源試點(diǎn)區(qū)的管理者認(rèn)為,部分征收與生態(tài)補(bǔ)償結(jié)合模式所花費(fèi)的代價(jià)太大,若在錢江源試點(diǎn)區(qū)全域采用古田山集體林租賃補(bǔ)償機(jī)制,按照2017年集體林租賃的每年48.20元/畝的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),則試點(diǎn)區(qū)當(dāng)年集體林的租賃總費(fèi)用為1451.21萬(wàn)元。同樣扣除已享受租賃及生態(tài)公益林補(bǔ)償部分的866.45萬(wàn)元資金,則試點(diǎn)區(qū)全域租賃模式的財(cái)政支出約增加584.76萬(wàn)元(見(jiàn)表3)。從政府的年度財(cái)政壓力和實(shí)施難度上來(lái)說(shuō),全域租賃模式具有更大的可行性。

表2 錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)集體林部分征收的當(dāng)年(2017年)成本測(cè)算

數(shù)據(jù)來(lái)源:錢江源國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)。

表3 錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)全域租賃的當(dāng)年(2017年)成本測(cè)算

數(shù)據(jù)來(lái)源:錢江源國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)。

3 我國(guó)國(guó)家公園土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)中的人地矛盾

3.1 確權(quán)導(dǎo)致林地糾紛增多

林地糾紛是國(guó)家公園進(jìn)行集體林地流轉(zhuǎn)時(shí)的主要障礙。目前,國(guó)家公園內(nèi)出現(xiàn)的林地糾紛可以分為以下3種情況。第一,由于林權(quán)基礎(chǔ)資料不完善而出現(xiàn)的山林產(chǎn)權(quán)糾紛問(wèn)題。集體林權(quán)分林到戶比較粗放且界至不清,主要是按林木蓄積、距離遠(yuǎn)近等標(biāo)準(zhǔn)分配,導(dǎo)致農(nóng)戶之間山林界限不明、產(chǎn)權(quán)不明晰,農(nóng)戶間所承包的山林面積誤差較大。第二,集體林分林到戶后,有部分農(nóng)戶通過(guò)簽訂流轉(zhuǎn)合同,將分林到戶的集體林地通過(guò)租賃或承包的方式流轉(zhuǎn)給林業(yè)大戶或當(dāng)?shù)氐牧謽I(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織進(jìn)行集約化、規(guī)?；?jīng)營(yíng),從而獲取一定的地租或分紅收入。對(duì)于這部分租賃未到期的林地,如果強(qiáng)行流轉(zhuǎn),極易引發(fā)各種糾紛和矛盾。第三,國(guó)家公園的保護(hù)區(qū)內(nèi)還存在一定面積的人工林,這些人工林原來(lái)通過(guò)承包的方式由承包戶經(jīng)營(yíng),過(guò)了承包期的人工林會(huì)被所在村收回。建立國(guó)家公園試點(diǎn)后,保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止采伐,對(duì)這些人工林沒(méi)有相應(yīng)的補(bǔ)償政策,承包戶的利益受到損害,由此產(chǎn)生了一系列的糾紛。

目前,針對(duì)有林權(quán)糾紛的土地,如果僅采取林業(yè)局管理者、保護(hù)區(qū)管理者、村干部以及村民進(jìn)行面對(duì)面的調(diào)解和協(xié)調(diào),具有較高的行政成本。同時(shí),僅僅通過(guò)政府和農(nóng)戶間的協(xié)調(diào),而沒(méi)有相關(guān)的政策優(yōu)惠和補(bǔ)償配套,也不利矛盾和糾紛的有效解決。

3.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低影響土地整合進(jìn)度

建立補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制是國(guó)家公園體制改革的重點(diǎn)之一,國(guó)家公園試點(diǎn)對(duì)區(qū)內(nèi)不同的林地類型,采用了不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。各地在國(guó)家公益林補(bǔ)償統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,根據(jù)森林質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)條件制定了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn),使各地的公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具有較大差異性。如錢江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)區(qū)內(nèi)的自然保護(hù)區(qū)實(shí)行集體林租賃補(bǔ)貼,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為48.20元/畝·年;其他區(qū)域?qū)嵭械氖巧鷳B(tài)公益林補(bǔ)償,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也在33.00元/畝·年至40.00元/畝·年不等;5A級(jí)景區(qū)還有一部分由旅游集團(tuán)提供15.00元/畝·年的效益補(bǔ)償,這種高標(biāo)準(zhǔn)在全國(guó)較為少見(jiàn)。武夷山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)內(nèi)原自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為21.75元/畝·年,原風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)集體生態(tài)公益林和上游保護(hù)地帶集體公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為18.75元/畝·年。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低主要取決于所在省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,相鄰省區(qū)易產(chǎn)生攀比。此外,國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)還有很大部分的山林因不在現(xiàn)有補(bǔ)償政策范圍內(nèi),產(chǎn)生了諸多的矛盾和糾紛,其中既包含國(guó)家公園范圍內(nèi)居民受損害的農(nóng)作物補(bǔ)償問(wèn)題,也包含劃入保護(hù)區(qū)內(nèi)已過(guò)承包期的人工林的補(bǔ)償問(wèn)題。上述種種因素都影響了國(guó)家公園的土地整合。

3.3 部分生態(tài)移民缺乏后續(xù)收入保障

生態(tài)移民是國(guó)家公園體制建設(shè)的重要內(nèi)容,是保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)居民改變生產(chǎn)方式和生活方式的過(guò)程,也是整合并連通各類保護(hù)地、形成大規(guī)模的生態(tài)系統(tǒng)完整性保護(hù)的過(guò)程。目前,各國(guó)家公園試點(diǎn)生態(tài)移民數(shù)量由60人～9000人不等,且移民情況較為復(fù)雜,既有國(guó)有林區(qū)職工,也有社區(qū)農(nóng)民。生態(tài)移民雖然有各種移民優(yōu)惠政策的支持,但多為一次性搬遷安置費(fèi)用,是農(nóng)戶短期利益的實(shí)現(xiàn),而無(wú)法實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶家庭的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。從搬遷的實(shí)際情況中也可以看出,各試點(diǎn)區(qū)差異很大。目前已經(jīng)搬遷的多為年輕且有就業(yè)能力的農(nóng)戶,如錢江源試點(diǎn)區(qū),已經(jīng)搬遷的70人基本已經(jīng)不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),而剩余的未搬遷戶中存在因病致貧的貧困戶,若這部分農(nóng)戶脫離傳統(tǒng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式,極易造成進(jìn)一步的家庭貧困。對(duì)于搬遷后喪失生產(chǎn)能力的農(nóng)戶,應(yīng)適當(dāng)調(diào)整移民搬遷相關(guān)補(bǔ)償和政策幫扶。經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū),對(duì)這部分生態(tài)移民有托底政策,但是中西部地區(qū)的生態(tài)移民工作壓力較大。

另外,生態(tài)移民也不僅是物理空間的變化,還涉及搬遷戶與移民地的社會(huì)互動(dòng)和文化融合,因此,如何合理地選擇搬遷地點(diǎn),如何最大限度地保存農(nóng)民的傳統(tǒng)森林文化,使搬遷戶獲得更多樣性的生計(jì)結(jié)果,是試點(diǎn)區(qū)域的移民搬遷需要兼顧的重要問(wèn)題。

4 英美國(guó)家公園土地權(quán)屬與管理的經(jīng)驗(yàn)

4.1 美國(guó)

美國(guó)國(guó)家公園致力于保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性和自然文化資源價(jià)值的內(nèi)在統(tǒng)一性,當(dāng)生態(tài)保護(hù)和資源利用發(fā)生沖突時(shí),始終將保護(hù)放在第一位,有著明顯的公益性特征。美國(guó)已形成了聯(lián)邦、州郡和非政府組織3個(gè)層面共20個(gè)類型的保護(hù)地體系(李曉莉,2010)。美國(guó)國(guó)家公園體系屬于聯(lián)邦層面的保護(hù)地體系,明確由國(guó)家公園管理局管理,國(guó)家公園內(nèi)的土地、自然資源及文化遺產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)均歸聯(lián)邦所有,歸屬于國(guó)土部。

美國(guó)不同保護(hù)地產(chǎn)權(quán)清晰、職責(zé)法定且定位明確。美國(guó)各類遺產(chǎn)資源基本上都是政府擁有主要的土地權(quán)和產(chǎn)權(quán),因此享有對(duì)遺產(chǎn)資源的絕對(duì)支配權(quán),能夠有效杜絕外來(lái)干擾(蘇楊,2005)。而美國(guó)國(guó)家公園內(nèi)的私人土地產(chǎn)生于國(guó)家公園形成以前,屬于歷史遺留問(wèn)題。對(duì)于國(guó)家公園內(nèi)的非聯(lián)邦所有土地,為了防止土地碎片化,通過(guò)制定嚴(yán)格的保護(hù)計(jì)劃,明確需要納入公共土地的范圍和保護(hù)措施,通過(guò)與業(yè)主協(xié)商對(duì)土地進(jìn)行收購(gòu),無(wú)法協(xié)商解決則采取征收措施。土地收購(gòu)資金主要來(lái)源于土地和水保護(hù)基金,收購(gòu)方式包括以預(yù)算或捐贈(zèng)資金購(gòu)買、互換、捐贈(zèng)、廉價(jià)出售、從公共領(lǐng)域轉(zhuǎn)移或退出等多種方式。當(dāng)收購(gòu)不可行時(shí),可與所屬州協(xié)商進(jìn)行合作管理*國(guó)家發(fā)展改革委“2016年國(guó)家公園體制建設(shè)公共決策能力培訓(xùn)報(bào)告”。。因此,通過(guò)采取這些措施,國(guó)家公園內(nèi)私人土地的面積也越來(lái)越小。

4.2 英國(guó)

目前,英國(guó)共有15 個(gè)國(guó)家公園,國(guó)家公園總面積占國(guó)土面積的12.7%*Department for Environment,Food and Rural Affairs.English national parks and the broads [EB/OL].London:UK Government Vision and Circular,http://archive.defra.gov.uk/rural/documents/national-parks/vision-circular 2010.pdf.。如何處理國(guó)家公園的自然生態(tài)性與居民生產(chǎn)性的沖突,以及資源的私有性和公共性的矛盾,英國(guó)國(guó)家公園的經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。英國(guó)的國(guó)家公園是開(kāi)放式的共管景觀,國(guó)家公園內(nèi)的多數(shù)土地屬于私人或者慈善機(jī)構(gòu)所有,是土地私有制國(guó)家(程紹文,等,2013)。英國(guó)采取靈活而復(fù)雜的“分權(quán)制”管理模式代替沒(méi)收土地變?yōu)閲?guó)有的形式,并通過(guò)鼓勵(lì)各利益相關(guān)方共同參與國(guó)家公園的管理,形成了獨(dú)特的土地私有的國(guó)家公園管理方式。土地私有的權(quán)屬關(guān)系要求國(guó)家公園的建立必須通過(guò)公眾聽(tīng)證,從而促進(jìn)了社區(qū)參與國(guó)家公園管理(徐菲菲,2015)。英國(guó)的國(guó)家公園大多具有半鄉(xiāng)村性,如今國(guó)家公園內(nèi)仍有大量的原住民,他們的生產(chǎn)和生活都依靠于國(guó)家公園,使得國(guó)家公園具有一定的生產(chǎn)性。

但是,英國(guó)國(guó)家公園的土地權(quán)屬的私有屬性和國(guó)家公園維護(hù)公共利益的公有性特征也形成了沖突和矛盾,給國(guó)家公園的管理帶來(lái)了不便。沒(méi)有土地所有權(quán)不僅阻礙了國(guó)家公園的統(tǒng)一管理,也極大地限制了國(guó)家公園管理局的權(quán)力。英國(guó)新森林國(guó)家公園是英國(guó)人口密度最大的國(guó)家公園,涉及周邊社區(qū)居民約1萬(wàn)多戶,其區(qū)域內(nèi)的土地權(quán)屬涉及林業(yè)委員會(huì)、國(guó)家信托、私人業(yè)主和地方議會(huì)等眾多部門(Xu,et al.,2014)。土地的私有屬性導(dǎo)致國(guó)家公園內(nèi)核心區(qū)的增減和管理方式的變更很難通過(guò)公眾聽(tīng)證。

5 對(duì)策建議

5.1 因地制宜、分步開(kāi)展土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)

中國(guó)人多地少,資源相對(duì)集中,人地矛盾突出。我國(guó)特有的國(guó)情使我們?cè)诮鉀Q人地矛盾方面可借鑒的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)有限,英國(guó)的土地私有制不適用于中國(guó),而采取美國(guó)經(jīng)驗(yàn)將集體土地完全收歸國(guó)有也不具備可行性。因此,我國(guó)在推進(jìn)國(guó)家公園體制建設(shè)中,應(yīng)根據(jù)各地的實(shí)際情況來(lái)開(kāi)展土地確權(quán)及流轉(zhuǎn)工作,逐步解決土地破碎化問(wèn)題。首先,最大程度對(duì)國(guó)家公園內(nèi)嚴(yán)格保護(hù)區(qū)實(shí)施整體保護(hù),加快對(duì)核心保護(hù)區(qū)的集體土地確權(quán),有條件的試點(diǎn)區(qū)將其所有權(quán)和使用權(quán)收歸國(guó)家所有,由國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。對(duì)于居住在核心保護(hù)區(qū)內(nèi)的原住民,進(jìn)行生態(tài)移民搬遷。其次,對(duì)于國(guó)家公園生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)的集體和個(gè)人的土地確權(quán),因地制宜、分步制定工作方案,為下一步土地流轉(zhuǎn)打下基礎(chǔ)。我國(guó)國(guó)家公園體系建設(shè)尚處于探索階段,可選擇經(jīng)濟(jì)條件好、農(nóng)民對(duì)林業(yè)資源依賴性小的地區(qū)先行開(kāi)展集體土地確權(quán),取得試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)后逐步推廣。

5.2 建立長(zhǎng)效生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō),土地不僅僅是一種基本的生活保障,更是他們的生活來(lái)源。生態(tài)補(bǔ)償是解決國(guó)家公園土地權(quán)屬問(wèn)題的關(guān)鍵。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,不僅能有效緩解土地糾紛以及土地使用權(quán)限變化造成的負(fù)面影響,也能促進(jìn)民眾參與國(guó)家公園的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。國(guó)家公園體系建立中,要針對(duì)擁有不同稟賦特征的資源的原住民,實(shí)行多渠道、多形式安置補(bǔ)償,補(bǔ)償?shù)姆绞揭膊粦?yīng)限于資金補(bǔ)償,還可包括就業(yè)、培訓(xùn)、教育等政策補(bǔ)償,變“輸血式”安置補(bǔ)償為“造血式”安置幫扶。通過(guò)提高試點(diǎn)區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)以及限制用途的土地、資源的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)先安排當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)等來(lái)解決社區(qū)居民的后顧之憂。對(duì)于國(guó)有林區(qū)轉(zhuǎn)出的林業(yè)職工,當(dāng)?shù)卣稍黾犹烊涣止茏o(hù)、森林培育、生態(tài)公共服務(wù)等公益崗位,同時(shí)有針對(duì)性地對(duì)職工進(jìn)行職業(yè)教育和技能培訓(xùn),拓寬就業(yè)渠道,促進(jìn)轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)。

5.3 建立試點(diǎn)區(qū)與社區(qū)共建共享機(jī)制

人類生產(chǎn)活動(dòng)與自然生態(tài)系統(tǒng)演替相互影響、相互作用。居住在保護(hù)地周邊的居民對(duì)土地和當(dāng)?shù)靥赜械纳鷳B(tài)系統(tǒng)有天然的情感,適當(dāng)引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c國(guó)家公園的建設(shè)和管理,能使自然資源得到有效保護(hù)和合理利用。同時(shí),建立自然生態(tài)完整保護(hù)和文化資源合理利用的國(guó)家公園體制,可以對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到直接的促進(jìn)作用。因此,國(guó)家公園土地權(quán)屬問(wèn)題的解決可以通過(guò)協(xié)調(diào)公園與周邊社區(qū)居民的關(guān)系,建立試點(diǎn)區(qū)與社區(qū)共建共享機(jī)制。一方面,國(guó)家公園建設(shè)可以將傳統(tǒng)文化習(xí)俗、生態(tài)保護(hù)與農(nóng)民意愿三者有機(jī)結(jié)合。根據(jù)農(nóng)民意愿適當(dāng)保留試點(diǎn)區(qū)的原住民,但需嚴(yán)格規(guī)定居民的生活范圍,控制生產(chǎn)活動(dòng)類型,通過(guò)開(kāi)展旅游類經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或相關(guān)政策補(bǔ)貼提高家庭收入。另一方面,通過(guò)發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)減少農(nóng)民對(duì)土地的依賴性,減少國(guó)家公園的設(shè)立對(duì)社區(qū)民眾造成的經(jīng)濟(jì)影響。相關(guān)部門協(xié)助社區(qū)發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè),引導(dǎo)和幫助農(nóng)民從事農(nóng)家樂(lè)、手工制品加工等旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

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AResearchontheLandOwnershipofNationalParksandMan-LandRelationshipinChina

FANGYan,WUJing

(ChinaInstituteforRuralStudies,TsinghuaUniversity,Beijing100084,China)

One of the most crucial initiatives for promoting ecological civilization construction is the establishment of a national park system. Up till today, China has initiated9pilot programs suggesting mechanism upgrade reform of protected areas management from theory to practice. The un-clarified land property subject to historical problems during the establishing of protected areas in China leads to the conflicts between protected areas and peripheral communities, the ecological destruction in protected areas, and the risk of multi-channel management. Land dispute is the primary conflict during the establishing of national parks in China. Due to the large quantities of aborigines, collective land and the complicated property rights in the pilot areas of the national parks, initiatives including the readjustments of land property rights, the clarifications of land use, and the implementation of the management of ownership and use of natural resources are necessary for the strict protection and sustainable use of natural resources. This study did a detailed description of the land ownership and circulation problems in the pilot areas of Chinese national parks, as well as the international experiences of land ownership and management in Europe and North America. According to the analysis of Qianjiangyuan National Park based on the land dispute during the land approval and circulation, several suggestions are raised for solving the problems of land ownership in national parks in China, including accelerating the promotion of land approval, differentiating the land circulation, establishing a long-term compensation mechanism, and establishing sharing mechanism between pilot areas and communities.

national park; land ownership; ecological compensation; protected area

鄧 屏)

F 301.2

A

1006-575(2017)-03-0014-10

2017-05-30;

2017-06-03

方言(1956-),女,清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院特約研究員、首席專家,國(guó)家發(fā)改委農(nóng)經(jīng)司原副司長(zhǎng),研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)經(jīng)濟(jì),E-mail:fangy@mx.cei.gov.cn。吳靜(1986-),女,清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院博士后,研究方向?yàn)橘Y源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)。