李述琴

中央銀行會(huì)計(jì)核算是人民銀行履行貨幣政策、金融服務(wù)等職能的基礎(chǔ)性、支撐性工作，其安全高效運(yùn)轉(zhuǎn)離不開有效的內(nèi)部控制機(jī)制作為保障。隨著中央銀行會(huì)計(jì)核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（ACS）在全國(guó)上線運(yùn)行，會(huì)計(jì)核算處理模式發(fā)生重大變革，對(duì)調(diào)整和完善內(nèi)部控制機(jī)制提出了新要求。本文深入分析會(huì)計(jì)核算內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)面臨的主要挑戰(zhàn)，并對(duì)適應(yīng)信息化發(fā)展形勢(shì)的中央銀行會(huì)計(jì)核算內(nèi)部控制機(jī)制構(gòu)建提出建議。

一、信息化對(duì)中央銀行會(huì)計(jì)核算內(nèi)部控制的新要求

為加強(qiáng)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)資金安全管理，確保業(yè)務(wù)規(guī)范化處理，人民銀行持續(xù)推進(jìn)會(huì)計(jì)核算內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)，已建立起系統(tǒng)控制方式（ACS 預(yù)設(shè)業(yè)務(wù)處理規(guī)則校驗(yàn)參數(shù)，對(duì)非合規(guī)業(yè)務(wù)自動(dòng)預(yù)警或中止操作，對(duì)特定業(yè)務(wù)自動(dòng)推送監(jiān)督）與人工控制方式（通過崗位牽制、監(jiān)督檢查等人工干預(yù)保障相關(guān)業(yè)務(wù)處理合規(guī)性）相結(jié)合，覆蓋崗位設(shè)置、系統(tǒng)運(yùn)行、業(yè)務(wù)處理、應(yīng)急處置各主要環(huán)節(jié)，事前、事中、事后一體化的內(nèi)部控制框架。

在現(xiàn)代信息化技術(shù)進(jìn)步和金融創(chuàng)新加快推進(jìn)的雙重推動(dòng)下，ACS 業(yè)務(wù)處理和數(shù)據(jù)存管集中度不斷提高，其連接的業(yè)務(wù)系統(tǒng)和金融機(jī)構(gòu)數(shù)量持續(xù)增加，會(huì)計(jì)核算風(fēng)險(xiǎn)總體上呈現(xiàn)出由面向點(diǎn)收縮、由下向上轉(zhuǎn)移的重大變化，對(duì)構(gòu)建有效的會(huì)計(jì)核算內(nèi)部控制機(jī)制，進(jìn)而強(qiáng)化資金安全管理提出了更高要求。

（一）內(nèi)部控制活動(dòng)的系統(tǒng)性有待增強(qiáng)

一是內(nèi)部控制制度體系有待健全。當(dāng)前未建立會(huì)計(jì)核算內(nèi)部控制的基礎(chǔ)性、統(tǒng)領(lǐng)性制度，主要的內(nèi)部控制規(guī)定散落于相關(guān)業(yè)務(wù)制度和系統(tǒng)流程之中，制度規(guī)定的一致性、協(xié)調(diào)性、完整性有待增強(qiáng)。二是內(nèi)部控制合力有待增強(qiáng)。當(dāng)前會(huì)計(jì)核算內(nèi)部控制實(shí)行分散化模式，未形成一體化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)部控制體系，與高度集中化的 ACS 業(yè)務(wù)處理模式不相協(xié)調(diào)。如 ACS 業(yè)務(wù)涉及主體及協(xié)調(diào)事宜較多，縱向包括總行、省級(jí)、市級(jí)三層級(jí)主體，橫向上 ACS 總體管理由支付結(jié)算司負(fù)責(zé)、系統(tǒng)開發(fā)升級(jí)由金融電子化公司具體實(shí)施、日常運(yùn)行管理及業(yè)務(wù)處理由清算總中心負(fù)責(zé)、系統(tǒng)服務(wù)器運(yùn)維由金融信息中心負(fù)責(zé)，業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)主體較多、鏈條較長(zhǎng)，協(xié)調(diào)成本較高、職能協(xié)同效率有待提升。三是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制有待完善。當(dāng)前未形成機(jī)制化、系統(tǒng)化的會(huì)計(jì)核算風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估由各會(huì)計(jì)核算主體自行開展且以定性為主，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的全面性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性偏低，難以滿足實(shí)施相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理的要求。

（二）內(nèi)部控制的措施手段有待進(jìn)一步改進(jìn)

一是系統(tǒng)控制有待拓展和優(yōu)化，如預(yù)留印鑒核對(duì)、客戶身份識(shí)別、重要會(huì)計(jì)事項(xiàng)審批等部分有條件應(yīng)用系統(tǒng)控制的業(yè)務(wù)，目前仍采用人工控制方式，不利于提升整體控制水平。二是對(duì)于實(shí)行完全人工控制的會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)，當(dāng)前各會(huì)計(jì)核算營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)主要通過登記簿記錄等手工方式開展，缺乏與之相適應(yīng)的系統(tǒng)控制措施輔助，內(nèi)部控制的效率和有效性不高。三是對(duì)于實(shí)行完全系統(tǒng)化控制的業(yè)務(wù)，缺乏相應(yīng)的有效人工控制備份安排，在系統(tǒng)故障情景下啟用手工處理的具體控制措施有待明確和細(xì)化。

（三）內(nèi)部控制導(dǎo)向及風(fēng)險(xiǎn)隔離措施有待調(diào)整

一方面，內(nèi)部控制導(dǎo)向有待從合規(guī)型向風(fēng)險(xiǎn)型轉(zhuǎn)變。在會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)處理集中化和系統(tǒng)控制強(qiáng)化的背景下，會(huì)計(jì)核算主體普遍將主要精力集中于業(yè)務(wù)操作層面，對(duì)內(nèi)控管理的重視程度下降，職責(zé)把握不夠到位，具體執(zhí)行上存在以操作性、規(guī)范性指標(biāo)替代風(fēng)險(xiǎn)管理指標(biāo)的問題，不利于風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置。另一方面，ACS 作為我國(guó)重要的金融基礎(chǔ)設(shè)施，與人民銀行公開市場(chǎng)系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)、二代支付系統(tǒng)、會(huì)計(jì)直連報(bào)賬系統(tǒng)以及金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)等內(nèi)外部系統(tǒng)廣泛聯(lián)通，在提升業(yè)務(wù)處理效率的同時(shí)，也增強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)的外溢性和傳染性，亟須構(gòu)建有效的風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制。

（四）會(huì)計(jì)核算監(jiān)督檢查機(jī)制有待完善

會(huì)計(jì)核算監(jiān)督檢查對(duì)于排查發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)漏洞、促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理改善具有重要作用，在當(dāng)前規(guī)范導(dǎo)向型的內(nèi)部控制框架下，監(jiān)督檢查功能的發(fā)揮難以滿足要求，主要表現(xiàn)在：一是受人民銀行分支行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革影響，各地會(huì)計(jì)核算事后監(jiān)督職能普遍由專門部門行使轉(zhuǎn)型為由支付結(jié)算部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，在提升監(jiān)督效率的同時(shí)，也在一定程度上弱化了監(jiān)督的獨(dú)立性和強(qiáng)制性，并在監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)提示功能拓展上有待強(qiáng)化；二是當(dāng)前的會(huì)計(jì)核算檢查方式滯后于業(yè)務(wù)發(fā)展實(shí)際，檢查手段較為單一、成本偏高、針對(duì)性偏差，業(yè)務(wù)檢查與風(fēng)險(xiǎn)防控的互動(dòng)性不足，會(huì)計(jì)核算檢查促規(guī)范、防風(fēng)險(xiǎn)的作用難以全面發(fā)揮。

二、中央銀行會(huì)計(jì)核算內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)路徑選擇

會(huì)計(jì)核算內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)，應(yīng)遵循系統(tǒng)控制與人工控制相結(jié)合、內(nèi)部控制框架穩(wěn)定性與適應(yīng)性相統(tǒng)一、全面控制與重點(diǎn)控制相協(xié)調(diào)、內(nèi)部控制成本與效益相匹配的總體思路，借鑒當(dāng)前較為成熟且已廣泛應(yīng)用的 COSO 內(nèi)部控制理論，以《中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制指引》為基礎(chǔ)，結(jié)合 ACS 業(yè)務(wù)特點(diǎn)，確立“確保系統(tǒng)及資金安全、提升金融服務(wù)能力”的內(nèi)部控制目標(biāo)，形成涵蓋控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信息與溝通、控制活動(dòng)、監(jiān)督檢查的內(nèi)部控制框架。其中，控制環(huán)境對(duì)其他要素起到支撐和約束作用，重點(diǎn)在于構(gòu)建完善的制度和組織體系；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制活動(dòng)是內(nèi)部控制的核心，在有效識(shí)別和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，采取針對(duì)性的內(nèi)部控制措施；監(jiān)督檢查是內(nèi)部控制機(jī)制正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障，信息與溝通是連接各要素的重要通道。

（一）優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

1. 建立健全 ACS 內(nèi)部控制制度體系。應(yīng)建立以內(nèi)部控制專項(xiàng)制度為統(tǒng)領(lǐng)、分項(xiàng)管理制度為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的 ACS內(nèi)部控制制度體系，明確控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信息與溝通、控制活動(dòng)、監(jiān)督檢查等環(huán)節(jié)工作要求，并結(jié)合業(yè)務(wù)發(fā)展形勢(shì)，適時(shí)修訂完善相關(guān)制度，確保內(nèi)部控制規(guī)定與會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理需求相適應(yīng)。

2. 完善 ACS 內(nèi)部控制組織管理體系?？傂袑用嬉税凑沾_保 ACS 業(yè)務(wù)安全、高效處理的要求，對(duì)相關(guān)部門職責(zé)進(jìn)行梳理、調(diào)整和優(yōu)化，從總體上減少協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)和相應(yīng)控制成本。在此基礎(chǔ)上，宜由支付結(jié)算司牽頭科技司、清算總中心、金融信息中心、金融電子化公司建立總行 ACS 內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)制定 ACS 內(nèi)部控制制度、決策 ACS 內(nèi)部控制重大事項(xiàng)，以及定期組織開展 ACS 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。省級(jí)及以下分支機(jī)構(gòu)參照建立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)內(nèi)部控制制度具體執(zhí)行及總行ACS 內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組決策落實(shí)。

3. 培育會(huì)計(jì)核算內(nèi)部控制文化氛圍。應(yīng)將會(huì)計(jì)核算內(nèi)部控制目標(biāo)逐級(jí)分解到各相應(yīng)會(huì)計(jì)核算崗位，通過采取以業(yè)務(wù)考核為核心的激勵(lì)約束措施和開展有效的宣傳教育，引導(dǎo)會(huì)計(jì)核算人員強(qiáng)化責(zé)任觀念和風(fēng)險(xiǎn)觀念，提升會(huì)計(jì)核算管理能力和職業(yè)道德水平，推動(dòng)內(nèi)部控制理念滲透到會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)處理全過程。

（二）構(gòu)建完善的 ACS 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系

應(yīng)根據(jù)會(huì)計(jì)核算內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)型導(dǎo)向的總體要求，探索建立對(duì)各類會(huì)計(jì)核算風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、科學(xué)度量的有效機(jī)制，以充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)提升風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力和改善風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)效率的重要作用。通過對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類梳理和細(xì)化整合，形成涵蓋系統(tǒng)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)、制度風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)等的大類風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，運(yùn)用層次分析法確定各風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)要素權(quán)重，采用A.L.Saaty1—9 標(biāo)度方法，組織會(huì)計(jì)核算專家集體討論確定兩兩比較判斷矩陣，運(yùn)用幾何平均法計(jì)算相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)要素權(quán)重，分析得出對(duì)ACS 內(nèi)部控制目標(biāo)影響最大的因素。

在此基礎(chǔ)上，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)。總行 ACS 內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)組織全國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，并匯總本級(jí)及各省風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，形成 ACS 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分值由單項(xiàng)指標(biāo)得分求和確定，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估得分，可將 ACS 風(fēng)險(xiǎn)劃分為極小、較小、中等、較高、嚴(yán)重五個(gè)等級(jí)。

在開展日常風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程中，通過建立風(fēng)險(xiǎn)信息歷史數(shù)據(jù)庫(kù)等方式，為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用和評(píng)估方式的改進(jìn)提供數(shù)據(jù)支撐。各級(jí)內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素開展全面分析排查，查找內(nèi)部控制體系的不足之處，及時(shí)采取針對(duì)性的整改補(bǔ)強(qiáng)措施。

（三）實(shí)施有效的 ACS 內(nèi)部控制活動(dòng)

1. 優(yōu)化和調(diào)整內(nèi)部控制重點(diǎn)。一是合理配置內(nèi)部控制資源。協(xié)調(diào)好全面控制與重點(diǎn)控制的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制內(nèi)容與風(fēng)險(xiǎn)分布、內(nèi)部控制方式與風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)形式相適應(yīng)。如：將系統(tǒng)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)控制集中于總行，強(qiáng)化各級(jí)業(yè)務(wù)管理、業(yè)務(wù)處理、運(yùn)行管理等部門的風(fēng)險(xiǎn)防控協(xié)作，建立健全縱向一體、橫向協(xié)調(diào)的內(nèi)控體系，提升 ACS 連續(xù)性運(yùn)行保障水平；強(qiáng)化營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)對(duì)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)真實(shí)性、重要會(huì)計(jì)物品保管的內(nèi)控責(zé)任，并通過嚴(yán)密的業(yè)務(wù)監(jiān)督等措施保障控制有效性。二是在全面控制的基礎(chǔ)上強(qiáng)化重點(diǎn)控制。內(nèi)部控制應(yīng)確保在主體和業(yè)務(wù)兩個(gè)維度上的全覆蓋，在合理劃分 ACS 業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的基礎(chǔ)上，對(duì)涉及資金安全的重要業(yè)務(wù)實(shí)施更嚴(yán)格的控制措施。三是對(duì)內(nèi)部控制重點(diǎn)進(jìn)行適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整。應(yīng)根據(jù)政策變化、會(huì)計(jì)核算組織方式調(diào)整、風(fēng)險(xiǎn)形式變動(dòng)等因素適時(shí)調(diào)整內(nèi)部控制重點(diǎn)，確保其始終與會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)相匹配。

2. 推進(jìn)系統(tǒng)控制與人工控制有機(jī)協(xié)同。應(yīng)組織對(duì)系統(tǒng)控制與人工控制的協(xié)同性進(jìn)行定期評(píng)估，及時(shí)根據(jù)業(yè)務(wù)處理形式變化調(diào)整控制方式。一方面，按照凡是能實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)控制的業(yè)務(wù)交由系統(tǒng)控制的基本原則，探索將諸如重要會(huì)計(jì)事項(xiàng)審批、預(yù)留印鑒核對(duì)、客戶身份識(shí)別等重要環(huán)節(jié)納入系統(tǒng)控制范圍，并積極探索應(yīng)用影像自動(dòng)識(shí)別等新技術(shù)減少人工處理環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮系統(tǒng)控制的剛性約束優(yōu)勢(shì)。另一方面，結(jié)合人工控制活動(dòng)主要集中于會(huì)計(jì)核算營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的實(shí)際，積極優(yōu)化營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)人工控制程序，著重在營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)主管復(fù)核責(zé)任、會(huì)計(jì)主管檢查責(zé)任等方面予以強(qiáng)化，嚴(yán)防人工控制失效。

（四）健全完善監(jiān)督檢查機(jī)制

一是建立全流程監(jiān)督體系。結(jié)合會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)流程進(jìn)一步優(yōu)化業(yè)務(wù)監(jiān)督崗位配置，探索由監(jiān)督主管統(tǒng)一負(fù)責(zé)相關(guān)監(jiān)督事項(xiàng)，取消監(jiān)督操作員崗位設(shè)置，提升監(jiān)督效率；適度弱化由系統(tǒng)控制業(yè)務(wù)流程的事后監(jiān)督，將重點(diǎn)向崗位交接、強(qiáng)制休假、重要物品管理等人工控制活動(dòng)轉(zhuǎn)移，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)事前審批、事中控制、事后監(jiān)督與核算業(yè)務(wù)緊密結(jié)合的全流程監(jiān)督模式。二是推進(jìn)會(huì)計(jì)核算檢查轉(zhuǎn)型。在檢查主體上，以上級(jí)行專業(yè)檢查為主、其他部門檢查為輔；在檢查方式上，依托ACS 檔案管理子系統(tǒng)實(shí)施非現(xiàn)場(chǎng)檢查為主、現(xiàn)場(chǎng)檢查為輔的新模式，提升檢查效率、降低檢查成本；在檢查結(jié)果運(yùn)用上，將檢查與業(yè)務(wù)考核、風(fēng)險(xiǎn)管理改進(jìn)結(jié)合起來，并建立檢查結(jié)果共享機(jī)制，提升檢查成效。

（五）提升內(nèi)部控制信息化水平

探索對(duì) ACS 現(xiàn)有內(nèi)部控制功能模塊進(jìn)行適度整合，并適時(shí)開發(fā)建設(shè) ACS 內(nèi)部控制子系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制活動(dòng)的程序化、系統(tǒng)化，并以此為依托提升信息溝通效率。一是結(jié)合內(nèi)部控制需求，優(yōu)化 ACS 信息收集、傳遞、處理方式，充分挖掘應(yīng)用內(nèi)部控制活動(dòng)、業(yè)務(wù)差錯(cuò)等信息，為會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)管理人員和經(jīng)辦人員提升內(nèi)部控制履職效能提供信息支撐。二是積極借助信息技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)對(duì)會(huì)計(jì)核算風(fēng)險(xiǎn)的有效識(shí)別和自動(dòng)監(jiān)測(cè)，為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估活動(dòng)提供數(shù)據(jù)支撐，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性。三是根據(jù)日常風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和定期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，及時(shí)向會(huì)計(jì)核算主體發(fā)出規(guī)范性操作提示和內(nèi)部控制活動(dòng)提示，發(fā)揮“內(nèi)控+輔導(dǎo)”雙重作用。

（責(zé)任編輯 劉西順；校對(duì) XS，GX）