龔 穎

(安徽師范大學，安徽 蕪湖 241002)

人大代表專職化研究

龔 穎

(安徽師范大學，安徽 蕪湖 241002)

全國人民代表大會是我國最高國家權(quán)力機關(guān)，人大代表兼職制是目前人大代表行使權(quán)力的主要制度形式，其職能是否充分發(fā)揮關(guān)系到我國民主化進程。目前我國正處在轉(zhuǎn)型時期，社會發(fā)展迅速，兼職人大代表受各要素影響，難以適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展，難以保證履職效果。從人大代表兼職制現(xiàn)狀出發(fā)，深入剖析人大代表專職化的優(yōu)勢及可行性，提出實現(xiàn)路徑，逐步將代表形式由兼職制轉(zhuǎn)為專職化，從而推動我國民主政治的發(fā)展。

人大代表； 專職化； 兼職制

《中華人民共和國憲法》第57條規(guī)定： “中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)?！弊鳛槲覈母菊沃贫?，人民代表大會制度隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展日趨完善，在新時代背景下對其提出了更高的要求。其中人大代表專職化和兼職制成為學界關(guān)注的焦點，并引起社會熱議。習近平總書記在全國人民代表大會成立60周年大會上提出，要進一步優(yōu)化人大常委會及其專門委員會的組成人員結(jié)構(gòu)，不斷完善人大相關(guān)組織制度、工作制度及程序[1]。分析兼職制及專職化現(xiàn)狀，對我國人大代表制度的未來走向有一定的啟示意義。

一、我國人大代表兼職制現(xiàn)狀

(一)我國人大代表兼職化理論概述

作為最高國家權(quán)力機關(guān)，全國人民代表大會依法行使各項權(quán)力。依據(jù)憲法和各項法律規(guī)定及流程，由人民選舉代表組成各級國家權(quán)力機關(guān)，再由此產(chǎn)生司法、行政、監(jiān)察等機關(guān)，這類國家機關(guān)要對各級人大負責，同時受其監(jiān)督。人大作為權(quán)力機關(guān)，人大代表是其核心部件。通常情況下人大代表候選人按行業(yè)劃分，主要有農(nóng)民代表、教師代表、工人代表、律師代表、軍人代表、少數(shù)民族代表等，這些代表來自各行業(yè)的專業(yè)人士，代表了本行業(yè)的利益訴求。由此衍生出一個問題，即民意權(quán)難以行使。目前我國人大代表都為兼職性質(zhì)，只有人大常委為專職。當然，人大代表兼職制也有其優(yōu)越性。

同階層相似性及親近性。在兼職代表制下，各行各業(yè)的代表了解所在領(lǐng)域的詳細情況，這類代表的政治偏好、生活方式、利益訴求等與其所在階層有較高的相似性，在反映這類階層的利益訴求時兼職代表具有特定的優(yōu)勢。鄒平學認為代表兼職制放大了選舉機制所產(chǎn)生的不足和缺憾，在一定意義上阻礙了制度的運行[2]。然而兼職制提供了非選舉的一種代表方式，換一種說法就是兼職代表的代表性除了選舉之外，由于他們是各階層的代表，對各階層的利益訴求有深刻的了解，他們的個人利益同階層利益有較高的一致性，即使在未經(jīng)選舉的情況下，兼職代表在相當程度上也能夠反映特定階層的利益訴求，具有一定的代表性。時蓉華認為從社會心理學的理論可以看出，交往中空間上的接近及個人特性上的相似有益于增進人際吸引和認同感[3]。

各領(lǐng)域內(nèi)專業(yè)能力較高。兼職代表大多來自各行業(yè)，這有利于提出自身所在領(lǐng)域的專業(yè)性建議。例如在當前的人大代表各提案中，部分從事律師行業(yè)的代表提出完善法律、健全法治的建議；部分醫(yī)生行業(yè)代表提出加快建設(shè)醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施、提高醫(yī)務(wù)水平的議案等，都在一定意義上表明了兼職代表的廣博性及專業(yè)性為代表履職提供了獨一無二的優(yōu)勢。

在兼職代表制下，作為相對門檻低的議事機關(guān)，在公民受教育的程度、出生背景、家庭條件等方面都沒有作出明確的規(guī)定，可以看出兼職代表制在一定程度上實踐了民主，使民主更接近本質(zhì)。在一定意義上兼職代表制是中國特色社會主義政治制度的一個重要的民主成分，有利于推動中國民主政治的發(fā)展與完善。

(二)兼職代表制的不足

兼職代表無法在代表的工作中形成穩(wěn)定連續(xù)的認識，難以有角色認同感，多半在社會身份中成為“符號”。我國人大代表約有三千人，數(shù)量在全球名列前茅，代表們都是各行各業(yè)的佼佼者，促使他們成為代表的往往不是人大代表的工作，而是其身份榮譽的象征。每年的全國人民代表大會各行各業(yè)代表匯聚一堂，關(guān)注和談?wù)摳嗟氖歉髯缘睦?。各行各業(yè)代表身份交叉，代表不止代表一個利益群體的利益訴求，有可能是多個。當前我國的代表數(shù)量由一定比例構(gòu)成，為了實現(xiàn)廣泛性，將名額平均分配給各個行業(yè)，在一定程度上可能無法從真正意義上代表人民的利益。此外，候選人和選民之間并沒有真正建立穩(wěn)定和諧的利益關(guān)系，此種代表機制沒有實際意義，同時這種不通暢的關(guān)系極易造成權(quán)利腐敗和效率低下等問題。

兼職代表的立法質(zhì)量難以保證。每次全國人大代表大會議程有10來項，按每次開會10天，每天開會6小時計算，平均每位代表所能支配的時間不足4分鐘，再加上聽取各項政府工作報告及審議等時間，代表分配到的時間少之又少?；旧鲜抢斫馕募?nèi)容的時候就要投票表決，這樣的表決實質(zhì)有所欠缺，即讓代表來湊數(shù)，以達到法定人數(shù)的目的[4]。人大代表的履職能效在較大程度上取決于其在閉會期間參與各種活動的次數(shù)[5]。更關(guān)鍵的是大量兼職代表的綜合素質(zhì)沒有保證，直接導致人大代表的權(quán)利弱化，難以勝任兼職工作，可想而知，在這種情況下諸多問題便會接踵而至[6]。

兼職代表制監(jiān)督機制不健全[7]。我國憲法規(guī)定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都是由人民民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。 根據(jù)這一規(guī)定，可將選民對人大代表的監(jiān)督分為兩種：平日監(jiān)督和罷免。根據(jù)代表法第 45 條，選民的平日監(jiān)督主要是指人大代表要經(jīng)常聽取人民群眾對代表各項工作的意見及建議，積極回答選民對代表工作和代表活動的詢問，接受監(jiān)督。根據(jù)代表法第 47 條和地方組織法第 38 條可看出，對于罷免人大代表并無明確規(guī)定，這在一定程度上讓選民難以行使手中的權(quán)利。正如蔡定劍教授所說，提高監(jiān)督能力對于完善人大代表制度，提高代表履職能力，發(fā)展中國特色社會主義民主具有重要意義[8]。

兼職代表制阻礙民主政治進一步發(fā)展。有專家在2005年做過統(tǒng)計：65%的在職人大代表來自企事業(yè)單位的領(lǐng)導班子成員，龐大的數(shù)量與民主政治和讓人民參政議政的初衷大相徑庭，在一定程度上阻礙了我國民主政治的發(fā)展[9]。全國人民代表大會作為我國最高的權(quán)力監(jiān)督機關(guān)，“一府兩院”都要接受其監(jiān)督，但是被監(jiān)督人員卻是人大代表，這既當運動員，也擔任裁判員，何來監(jiān)督之意和監(jiān)督之責？又何談民主政治呢？

二、人大代表專職化的可行性分析及其優(yōu)勢

(一)專職化的理論支持及相關(guān)先例的借鑒

人大代表職業(yè)化的理論支撐。在憲法學相關(guān)理論中，代表專職化與代表兼職制是截然相反的兩種制度，專職人大代表主要指從事此項工作的人員不從事其他任何工作，主要的時間精力都在代表工作上，以代表工作為本職工作。這一概念衍生于西方的代議制。專職代表的特點主要有：一是代表的本職工作即為代表工作，不從事其他兼職工作，并從代表的工作中獲得相關(guān)報酬。二是常任人大代表工作，有較高的綜合素質(zhì)，并具備一定的專業(yè)水平及技能，以保證決策的科學性和民主性。

從制度設(shè)計的角度來看，以“主權(quán)在民”為核心思想，人民代表大會制度與西方的代議制有諸多相似之處，放權(quán)給予人民群眾，真正做到讓人民當家做主。西方在法律上明確規(guī)定了作為議員只能專職，不允許兼職。資本主義代議制又稱作議會制。我國作為迅速發(fā)展的外交大國，應(yīng)積極與國際接軌，將代表兼職制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榇韺Ｂ氈?，從而推動我國民主政治的發(fā)展。

相關(guān)人大代表專職化案例的借鑒。根據(jù)資料顯示，早在2003年我國就設(shè)置了專職委員會，當時第十屆全國人大常委會多出20個“特別成員”，組織決定將其中10人調(diào)入全國人大常務(wù)委員會，所有人事關(guān)系由原單位一并轉(zhuǎn)入，并成立專職委員會，到第十一屆全國人大常委會依然保留，專職常委的設(shè)置形式得到了人民群眾的大力支持。2010年人大代表專職制度在羅江縣的御營鎮(zhèn)做試點工作，委任李國喜為本區(qū)專職人大代表。緊接著羅江縣成立“專職人大代表工作室”，但后來由于一系列政治體制改革，該工作室改成“幸福工作站”。雖然沒有堅持運行，但為以后代表專職化發(fā)展提供了寶貴的經(jīng)驗。近些年，浙江省溫嶺市專職人大代表工作站快速發(fā)展，短短幾年已發(fā)展到近50個。可以看出，我國人大代表專職化將大大促進我國的民主化進程。

(二)專職人大代表的優(yōu)勢

有利于決策水平提高。相比于兼職代表，專職代表的身份不再流于形式，更加實質(zhì)化，從選舉至最終確定人選，都秉持優(yōu)勝原則，經(jīng)過層層篩選，選舉出相對具有高素質(zhì)的代表，進而在人大的各項工作中作出較為科學合理的決策。另一方面，對社會公眾的影響是潛移默化的，讓人大代表的身份成為一種專門的職業(yè)，吸引愈來愈多的政治家加入到人大代表的工作中來，使得人大代表從“先進勞?！鞭D(zhuǎn)向“政治精英”[10]。

有利于提高參政積極性，社會認可度提高。從政治學的視角來看，實行代表專職制有利于形成主動的參政動機，只有發(fā)揮參與政治活動的主動性，才能進一步推進民主政治。如若僅僅是通過選舉來選出代表，不但不利于代表積極參政，還會導致選民的關(guān)注度降低等問題。從候選人角度出發(fā)，若代表為兼職，其薪酬待遇相比專職代表來說較低且無保障，將直接導致兼職代表工作的積極性減弱。根據(jù)我國國情，逐步實行代表專職制，有利于使代表逐漸成為一種正式職業(yè)，代表在任期內(nèi)的身份是代表選民依法行使權(quán)利，一定程度上會提高群眾對候選人的關(guān)注程度；對候選人來說，成功當選與否直接關(guān)系到自身的職業(yè)和政治前途，會讓其在工作中更加積極努力，避免人大工作走過場。

有利于充分行使人大職能，加強法律監(jiān)督。人大代表制度是我國最根本的政治制度，實行專職制可以使其積極參政議政，廣泛反映民意，有充足的時間與精力來開展相關(guān)調(diào)研活動，密切與人民群眾的關(guān)系，拉近政府與群眾的距離，真正實現(xiàn)從群眾中來到群眾中去的工作路線。實現(xiàn)代表專職化，有利于在法律范圍內(nèi)加強對黨員及其工作的監(jiān)督，從而在一定程度上保證黨的先進性，減少政治腐敗，保證社會主義民主的有序推進。

三、人大代表專職制的實現(xiàn)路徑分析

當前我國正處于社會主義初級階段，各種體制上的弊端在所難免，要在短期內(nèi)實現(xiàn)人大代表專職化難度較大，且專職化的施行是一項系統(tǒng)化的工程。進行人大制度改革對我國民主化的發(fā)展既是機遇也是挑戰(zhàn)，我們既要積極探索人大代表專職化相關(guān)工作，又要進行系列專職化的配套改革措施，來確保專職制度的實現(xiàn)。

(一)提高人大代表的素質(zhì)，提升專職人大代表的能力

要推行人大代表專職化，人大代表的素質(zhì)與能力是敲門磚。稱謂上的專職代表只是一種外在形式，內(nèi)在的綜合素質(zhì)與能力才是其實質(zhì)。目前要提高代表們的素質(zhì)與能力，一方面要提高代表準入門檻，擇優(yōu)推薦候選人；另一方面實行代表競選演講，真正和人民群眾實現(xiàn)零距離接觸，讓群眾了解代表們的處事方式等。綜合來說，最根本的是需要群眾把關(guān)，選舉出能真正代表人民群眾利益訴求的代表[11]。

提高代表參政議政能力，依法行使職權(quán)。人大代表的工作能力及履職效果主要體現(xiàn)在參政議政的能力上，主要包括以下幾個方面:一是如何認識問題(what)，即了解問題是什么，把握問題本身的特征再來看全局，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，透過微觀看宏觀；二是怎樣行使代表權(quán)利(how),即視察相關(guān)人大工作活動，判斷分析人大工作問題，實際開展相關(guān)調(diào)研活動等；三是怎樣反映人民的訴求，貼近人民群眾(reflect)，積極參與群眾活動，了解人民群眾的心聲，反映他們的真實訴求。有學者指出，公民在參與某項活動并進行表決時，通過對話、協(xié)商、談判、辯論等方式，以平等、自由、公開的姿態(tài)與其他利益代表交流，尋找改變對方偏好的方法并達成一致，以期來表現(xiàn)個人的利益訴求[12]。

(二)建立和完善專職人大代表培訓機制

制度是調(diào)整個體或集體行為規(guī)范的權(quán)威性規(guī)則，具有強制行動者遵守的剛性作用[13]。要想建立和完善專職人大代表培訓機制，必須做到以下兩方面。

全面覆蓋崗前培訓機制。我國人大代表的主要職責為：學習憲法等相關(guān)法律及上級人大的決議內(nèi)容；提建議，撰寫議案；參與各級人大調(diào)研活動及參與代表小組的視察；通過各種方式密切聯(lián)系選民，反映人民利益訴求等[14]。專職人大代表上任前應(yīng)充分了解人大工作流程及各項機關(guān)的設(shè)置，有專業(yè)的工作態(tài)度及方法是專職代表的必備技能。應(yīng)對所有的專職代表進行崗前培訓，進一步提高其綜合素質(zhì)，增強職業(yè)認同感。

加快覆蓋在職培訓機制。從兼職代表制到專職代表制的轉(zhuǎn)變需要一個長期的過程，且最后留下的代表必然有之前的兼職代表，這就存在在職代表培訓的問題。區(qū)別于崗前培訓，在職培訓更重視的是代表與選民的關(guān)系及履職效果。大多數(shù)接受在職培訓的代表曾有過代表工作經(jīng)驗，對于代表的工作職責等有一定了解，提高其工作能力即履職效果和密切與人民的關(guān)系是重中之重。

(三)完善人大代表監(jiān)督機制

依法建立責任追究機制及辭職制度。根據(jù)我國目前的代表法，具體的責任追究機制在對待細節(jié)問題上缺乏法定性。比如在對待日常工作上要求代表在人大工作會議上要遵守相關(guān)會議規(guī)定，否則會受到制裁；要積極工作，不能消極怠工，否則要受到法律懲罰等[15]。另需建立任期內(nèi)辭職制度，對于在任期內(nèi)無所作為的代表，可在法律規(guī)定范圍內(nèi)允許其通過正規(guī)流程辭職。

完善終止代表任職資格相關(guān)法律機制。代表法規(guī)定，人大代表在任職期限內(nèi)依法受原選區(qū)選民監(jiān)督，無故缺席兩次及以上本級人大會議的代表依法終止其任職資格[16]。就目前來說，這方面的管理比較松散，代表請假一般都會得到批準。部分代表在大會中從未發(fā)過言，即所謂的“舉手代表”和“啞巴代表”。另有部分代表因故多次未能出席代表大會，自己也不主動離職等，可將這些都納入終止代表資格的范疇內(nèi)。

(四)進一步明確專職人大代表的法律地位及職責

修改相應(yīng)的法律規(guī)定，明確專職代表的法律地位?？砂凑毡壤蛯嶋H需要逐步設(shè)置專職代表。目前我國處于社會轉(zhuǎn)型時期，經(jīng)濟發(fā)展迅速，人民民主意識增強，兼職代表的覺悟已然落后于社會發(fā)展速度，人大代表的職務(wù)要求也越來越超出兼職代表的能力范圍。要更好地實現(xiàn)代表專職化，需要對目前的選舉法、代表法等作出相應(yīng)的調(diào)整，若有必要，需要連同憲法一并修改，為代表專職化的施行保駕護航。要從真正意義上使專職代表成為一種法定職業(yè)，明確其地位與性質(zhì)。

建立專職代表薪酬標準，納入國家財政體系。專職人大代表明確為法定職業(yè)后的工作及其薪酬福利問題，可參考國家公務(wù)員薪酬發(fā)放標準，給每位專職人大代表發(fā)放薪酬，并從財政定期撥款，作為其專用項目經(jīng)費，包括調(diào)研費用、辦公費用等。有了這一系列的保障，代表開展工作時就會有更大的激情與空間去發(fā)揮自己的能力，也愿意付出更多的時間與精力來完成代表工作，廣泛聽取民眾意見，反映群眾訴求，提高履職能力。這樣才能在真正意義上發(fā)揮代表的作用。

[1] 習近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話[N].人民日報,2014-09-06(2).

[2] 鄒平學.人大代表專職化問題研究[J].復旦政治學評論,2008(1):52-79．

[3] 時蓉華.社會心理學[M].杭州:浙江教育出版社,1998.

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[5] 何俊志,王維國.代表結(jié)構(gòu)與履職績效:對北京市13個區(qū)縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大之模糊集分析[J].南京社會科學,2012(1):78-83.

[6] 王宜久.基層人大代表履職現(xiàn)狀、問題原因及對策研究:以濟南市槐蔭區(qū)五里溝地區(qū)人大代表小組為例[J].人大研究,2010(3):24-27.

[7] 鄭旭濤.關(guān)于構(gòu)建基層人大代表兼職責任制的思考:基于人大代表與選民聯(lián)系的維度[J].學習與探索,2014(3):47-51.

[8] 蔡定劍.一個人大研究者的探索[M].武漢:武漢大學出版社,2007:429-430．

[9] 王東史.人大代表職業(yè)化初探[EB/OL].[2015-03-24].http://www.hicourt.gov.cn/theory/artilce_list.asp?id=8941.

[10] 徐蓉蓉.由兼職代表制到專職代表制：我國人大代表制度的改革方向[J].四川行政學院學報,2008(1):64-68.

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[13] 吳彥艷.制度創(chuàng)新:解決民生問題的基本路徑[J].重慶交通大學學報(社會科學版),2008(1):9-12.

[14] 王澤春.人大代表專職化困境與出路探究[J].人大研究,2016(8):38.

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[16] 左群,李寧.論人大代表兼職制度及其專職化[J].老區(qū)建設(shè),2008(18):4-7.

AStudyontheProfessionalizationofthePeople’sCongress

GONG Ying

(Anhui Normal University,Wuhu, Anhui 241002,China)

The National People’s Congress (NPC) is the highest organ of state power. Part-time job system is the main form of the NPC members to carry out their deputies at present. Whether their functions are fully performed is related to the process of democratization. At present, China is in transition period. The society develops very rapidly. Part-time deputies are affected by various factors, so it is difficult for them to adapt to the development of modern society and ensure the performance of their duties. By analyzing the status of part-time work of NPC members’ deputies, the advantages and feasibility of the professionalization are analyzed. The way to realize it is put forward. The representation can be gradually transformed from part-time system to full-time system.

deputies of the people’s congress; full-time system; part-time system

張 杰)

2017-04-05

國家社會科學基金青年項目“構(gòu)建和完善協(xié)商民主體系及運行機制的案例研究” (14CKS010)；安徽師范大學法學院研究生科研創(chuàng)新與實踐項目“縣級人大代表履職機制創(chuàng)新的探析”。

龔穎(1993—)，女，安徽蕪湖人，安徽師范大學法學院地方政府學碩士生，研究方向：當代中國政治。

D622

A

1674-0297(2017)06-0006-05