鄒偉+++吳群

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的形成與家庭承包經(jīng)營制度的建立相伴而生，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分工分業(yè)不斷深化的產(chǎn)物。近年來，江蘇各地按照中央要求，將培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要抓手，出臺(tái)政策措施，加強(qiáng)指導(dǎo)服務(wù)，大力推動(dòng)各類新型經(jīng)營主體不斷發(fā)育成長，呈現(xiàn)出旺盛的生命力和良好的發(fā)展勢(shì)頭，發(fā)揮著越來越重要的作用，已成為推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展與農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的重要力量。

一、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展較好地解決了“誰來種地”的問題，有利于處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，優(yōu)化農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、要素結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但也存在一些問題，限制或弱化了其積極效應(yīng)發(fā)揮。

土地流轉(zhuǎn)有效供給不足，租金成本高。江蘇城鎮(zhèn)化率已達(dá)到68%，農(nóng)民人均可支配收入超過17600元，新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策范圍內(nèi)報(bào)銷比例76%以上，農(nóng)民對(duì)土地依賴降低，但仍然存在土地流轉(zhuǎn)有效供給不足等問題，土地租金年均上漲15%以上，農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本高，不利于提高競(jìng)爭力。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，人均耕地面積較多的蘇北地區(qū)，農(nóng)民“職居分離”（異地非農(nóng)就業(yè)）催生家庭分工，青壯年外出務(wù)工，老人婦女種地，具有一定的“護(hù)地”行為，土地流轉(zhuǎn)意愿不高；人均耕地較少的蘇南地區(qū)，農(nóng)民就地就近非農(nóng)就業(yè)，土地利用保證蔬菜或糧食自給，兼業(yè)化普遍，土地流轉(zhuǎn)意愿也不高。自然和承包制度形成的土地細(xì)碎化，增加了土地流轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)難度。一些地方政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)，為了吸引農(nóng)民參加和減少協(xié)調(diào)阻力，租金高出市場(chǎng)水平20%，增加了同地區(qū)農(nóng)民的租金預(yù)期，進(jìn)而抑制流轉(zhuǎn)供給。近1—2年來，新型主體“跑路”現(xiàn)象頻發(fā)，土地租金履約難，也降低了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿。

規(guī)范建設(shè)不夠，運(yùn)行能力偏弱，抗風(fēng)險(xiǎn)能力低。江蘇已建有家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社分別達(dá)到3.4萬家和7.4萬個(gè)，但生產(chǎn)能力不高、名不副實(shí)、“空殼休眠”、一個(gè)主體多塊牌子和“四不像”、“混日子”的主體廣泛存在，相當(dāng)一部分是因申請(qǐng)政府財(cái)政扶持而生，有的享受了政策扶持卻沒有真正發(fā)揮作用。在經(jīng)營管理方面，家庭農(nóng)場(chǎng)雖然基本能正常運(yùn)行，但與專業(yè)大戶沒有多大區(qū)別。從工商財(cái)務(wù)年審看，70%以上的合作社沒有實(shí)體化運(yùn)行。重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量的隱患凸顯，申請(qǐng)門檻低，一些新型經(jīng)營主體抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，在國家糧食收儲(chǔ)政策調(diào)整，以及受到自然災(zāi)害等情況下，生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)難以正常進(jìn)行，回頭對(duì)政府又有更多的財(cái)政支持訴求，甚至在經(jīng)濟(jì)上一定程度“綁架”了牽頭或者起中介作用的村鎮(zhèn)組織。

作業(yè)制度約束不夠，區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)防控成本加大。對(duì)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，只要不改變土地用途，其種植經(jīng)營活動(dòng)具有很大的自主性，各地政府一般不進(jìn)行干預(yù)。他們?cè)谧魑锲贩N選擇、播種時(shí)間、農(nóng)藥化肥選擇與施用等方面，與地區(qū)傳統(tǒng)的農(nóng)戶之間可能存在較大差異，也不一定按照政府指導(dǎo)進(jìn)行操作，結(jié)果是錯(cuò)開作物成熟與病蟲害發(fā)生時(shí)間，拉長地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期，也給作物病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治和秸稈禁燒工作帶來沖擊，增加區(qū)域性農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防控成本。2016年江蘇長江以北地區(qū)小麥病蟲害嚴(yán)重，下半年在第一場(chǎng)雪后，全省還有30萬畝稻谷未收割，兩季秸稈禁燒工作期延長7—10天，這些都與新型主體的經(jīng)營行為具有一定關(guān)聯(lián)。

社會(huì)服務(wù)發(fā)展滯后，農(nóng)業(yè)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型不足。新型經(jīng)營主體的發(fā)展“倒逼”農(nóng)業(yè)治理轉(zhuǎn)型，容易形成博弈集團(tuán)，既要求惠農(nóng)資源傾斜，也需要基礎(chǔ)設(shè)施（道路、灌溉）成本政府化。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)業(yè)企業(yè)更多的是擁有資本，對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的技術(shù)條件并不具備，對(duì)政府的技術(shù)支持具有較大的期望，且遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于小規(guī)模農(nóng)戶所需要的服務(wù)專業(yè)領(lǐng)域和服務(wù)層次，而農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門的人員結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生根本性變化，倉儲(chǔ)設(shè)施與烘干中心等配套服務(wù)到位率不高，地方品牌創(chuàng)建與高層次合作不足，多主體融合發(fā)展不夠。農(nóng)村社會(huì)治理任務(wù)激增，新型經(jīng)營主體與農(nóng)戶之間的矛盾，包括產(chǎn)品保護(hù)、模糊地塊耕種、用工雇傭和流轉(zhuǎn)合同調(diào)整等方面，都需要政府（含村組）出面解決。

財(cái)稅金融政策改革跟進(jìn)落實(shí)緩慢。對(duì)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育，國家和江蘇省制定了多項(xiàng)財(cái)稅金融改革政策，但各地落實(shí)跟進(jìn)不足。農(nóng)業(yè)支出補(bǔ)貼發(fā)放操作與之前“三項(xiàng)”補(bǔ)貼并沒有太大的變化，仍然是一項(xiàng)土地補(bǔ)貼，對(duì)“種不種、種什么、誰來種”的核實(shí)界定不夠，與政策初衷不符，如一些設(shè)施農(nóng)業(yè)用地仍然享受補(bǔ)貼，而一些不是二輪承包地或農(nóng)業(yè)稅依據(jù)的復(fù)墾、開墾土地并沒有相關(guān)補(bǔ)貼。農(nóng)機(jī)購買補(bǔ)貼政策改革滯后于農(nóng)業(yè)機(jī)械化轉(zhuǎn)型升級(jí)，在全程機(jī)械化遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)的情況下，江蘇農(nóng)機(jī)動(dòng)能已趨于飽和，甚至已超過土地需求數(shù)量?；蒉r(nóng)金融產(chǎn)品較少，土地使用權(quán)抵押融資還受到多種限制，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和激勵(lì)新型主體發(fā)展的稅收政策還需大力推進(jìn)。

二、進(jìn)一步促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育與適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)，關(guān)系到農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和長遠(yuǎn)發(fā)展，關(guān)系到農(nóng)村要素流動(dòng)和農(nóng)村政權(quán)穩(wěn)定，意義重大。必須認(rèn)真落實(shí)中央精神和江蘇省委、省政府要求，始終堅(jiān)持處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，提高土地流轉(zhuǎn)有效供給，動(dòng)態(tài)監(jiān)管新型主體發(fā)展質(zhì)量，強(qiáng)化引導(dǎo)與規(guī)制，完善配套服務(wù)，加快財(cái)稅金融制度改革，增強(qiáng)新型經(jīng)營主體發(fā)展實(shí)力，保障農(nóng)村改革深入推進(jìn)。

厘清“三權(quán)”邊界，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式，為新型經(jīng)營主體發(fā)展提供前提。要按照中央文件初步明確的權(quán)能內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)路徑，進(jìn)一步厘清“三權(quán)”的權(quán)利邊界，試點(diǎn)分別頒發(fā)承包權(quán)證書與經(jīng)營權(quán)證書，確實(shí)權(quán)、頒鐵證，讓農(nóng)戶吃定心丸，打消農(nóng)民“失地”顧慮，穩(wěn)定新型主體預(yù)期，降低流轉(zhuǎn)交易成本，提高農(nóng)民實(shí)際租金獲得。提高“留村”農(nóng)民成為產(chǎn)業(yè)工人的能力，降低務(wù)農(nóng)者的“失業(yè)”之慮。積極培育土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，健全縣鄉(xiāng)村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，加強(qiáng)合同管理，建立土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)，減少農(nóng)民的“失財(cái)”之憂。創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式，鼓勵(lì)采用土地入股、土地托管和代耕代種等模式，總結(jié)梳理淮安市金湖縣等地承包地退出試點(diǎn)做法，形成可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)。積極探討承包關(guān)系長久不變的實(shí)現(xiàn)路徑，盡早落實(shí)二輪承包結(jié)束后的處理辦法，促進(jìn)土地較長期限流轉(zhuǎn)。endprint

抓好規(guī)范化建設(shè)，建立動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，保證新型經(jīng)營主體發(fā)展質(zhì)量。建立“嚴(yán)格準(zhǔn)入—運(yùn)行監(jiān)管—規(guī)范退出”的培育機(jī)制，健全進(jìn)入退出條件。明確各類主體在發(fā)展生產(chǎn)、提升效益與競(jìng)爭力方面的組織功能定位，從發(fā)展目標(biāo)、資金、技術(shù)和產(chǎn)品等方面評(píng)價(jià)經(jīng)營實(shí)力與潛力，嚴(yán)把新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)入關(guān)。加強(qiáng)新型經(jīng)營主體培育規(guī)劃，家庭農(nóng)場(chǎng)要還原家庭經(jīng)營本源，農(nóng)業(yè)合作社要積極發(fā)展聯(lián)合社和集生產(chǎn)、供銷、信用“三位一體”的綜合社，龍頭企業(yè)要進(jìn)一步體現(xiàn)利益聯(lián)結(jié)，與農(nóng)民真正形成經(jīng)濟(jì)、責(zé)任和命運(yùn)共同體。強(qiáng)化運(yùn)行過程監(jiān)管，建立科學(xué)的新型主體評(píng)價(jià)體系，依據(jù)稅收、工商等部門的數(shù)據(jù)支撐動(dòng)態(tài)掌握新型主體經(jīng)營狀況，加強(qiáng)政府扶持財(cái)政資金績效管理。

強(qiáng)化引導(dǎo)與規(guī)制，防范區(qū)域農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。引導(dǎo)新型主體正確處理個(gè)體行為與區(qū)域利益的關(guān)系，強(qiáng)化土地利用行為規(guī)制。以縣級(jí)行政區(qū)域?yàn)閱挝?，依?jù)自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)因素，制定具有一定法律效力的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和種植制度，注重落實(shí)到具體地塊，落實(shí)到具體的品種選擇目錄和作業(yè)時(shí)段。制定本地區(qū)種植業(yè)作業(yè)規(guī)范，加強(qiáng)新型主體的化肥、農(nóng)藥和種子使用管理。嚴(yán)格土地用途管制，切實(shí)保證農(nóng)地農(nóng)用，合理控制新型主體經(jīng)營規(guī)模，提高適度規(guī)模經(jīng)營的導(dǎo)向作用，將家庭農(nóng)場(chǎng)土地規(guī)?？刂圃?00畝左右，并注重農(nóng)地、農(nóng)機(jī)與農(nóng)藝融合發(fā)展管理與引導(dǎo)。

完善配套服務(wù)，促進(jìn)多主體融合發(fā)展和地方品牌效應(yīng)提升。轉(zhuǎn)變思路，主動(dòng)對(duì)接新型經(jīng)營主體，加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解、農(nóng)機(jī)農(nóng)藝、質(zhì)量檢測(cè)和地方品牌創(chuàng)建等方面的配套服務(wù)，通過政府購買等形式提供糧食烘干、病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治等服務(wù)。以政府提供服務(wù)為紐帶，形成不同主體雙方、多方或全體契約約定，組建新型組織聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)多主體融合發(fā)展。加快縣鄉(xiāng)兩級(jí)農(nóng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)改革，適應(yīng)培育新型主體發(fā)展需要，有針對(duì)性地進(jìn)行人員引進(jìn)或培養(yǎng)提升，建立農(nóng)技人員聯(lián)系新型主體制度，并注重加強(qiáng)對(duì)新型主體的生產(chǎn)技術(shù)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)。積極服務(wù)于新型主體的智慧農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、特色田園和綠色食品等地方品牌的論證、申報(bào)與輻射活動(dòng)，有效提升其社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

加快財(cái)稅金融制度改革，提升新型經(jīng)營主體持續(xù)發(fā)展能力。從著力促進(jìn)提高農(nóng)業(yè)的質(zhì)量、效益和競(jìng)爭力出發(fā)，進(jìn)一步研究增強(qiáng)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼的針對(duì)性和有效性，在保證農(nóng)民實(shí)際受益補(bǔ)貼不減少的基礎(chǔ)上，落實(shí)增量資金安排，并制定向新型經(jīng)營主體傾斜的政策，切實(shí)提高政府補(bǔ)貼在新型經(jīng)營主體收入中的比例。健全土地經(jīng)營權(quán)抵押融資配套制度，推進(jìn)經(jīng)營權(quán)抵押貸款，切實(shí)解決新型經(jīng)營主體信貸難問題。加強(qiáng)扶持新型主體的稅費(fèi)政策改革，進(jìn)一步拓展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的廣度和深度，加大農(nóng)業(yè)減災(zāi)防災(zāi)資金支持力度。制定新型主體參與農(nóng)村環(huán)境整治、土地污染治理和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的資金補(bǔ)貼政策，科學(xué)測(cè)算耕地輪作休耕補(bǔ)貼，積極推進(jìn)“藏糧于地”戰(zhàn)略落地生根。

（作者系南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授）

責(zé)任編輯：戴群英endprint