求同存異，推進(jìn)自然資源有償使用

土地、水、礦產(chǎn)、森林、草原、海洋等自然資源不一定全部都能轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，向資產(chǎn)轉(zhuǎn)化的前提是自然資源的價(jià)值，而且需要一定的產(chǎn)權(quán)要求和市場(chǎng)條件。產(chǎn)權(quán)就是要解決資源是誰的，資源如何占有、使用、收益和處分的問題，產(chǎn)權(quán)不明晰的資源往往利用低效甚至被破壞，從而帶來“公地悲劇”：即每個(gè)人都有使用權(quán)，但沒有權(quán)利阻止其他人使用；而每一個(gè)人都傾向于過度使用，從而造成資源的枯竭。產(chǎn)權(quán)不清、市場(chǎng)不完善和多種自然資源分部門管理造成自然資源資產(chǎn)有償使用雙軌制、制度框架差異和產(chǎn)權(quán)競(jìng)合等機(jī)制體制問題。對(duì)此，筆者建議構(gòu)建“共同但有區(qū)別”的自然資源有償使用制度體系，實(shí)現(xiàn)制度框架的6個(gè)“共同”和政策手段的3個(gè)“有別”。

自然資源向資產(chǎn)轉(zhuǎn)化需要完善的市場(chǎng)機(jī)制

合理的自然資源定價(jià)是自然資源資產(chǎn)化程度的核心標(biāo)準(zhǔn)。產(chǎn)權(quán)代理人不明確，會(huì)導(dǎo)致自然資源向資產(chǎn)轉(zhuǎn)化動(dòng)力不足，價(jià)格被低估甚至資源被無償使用。因此，自然資源向資產(chǎn)轉(zhuǎn)化需要完善的市場(chǎng)機(jī)制。

一方面，自然資源要實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)化，必須以一定的市場(chǎng)機(jī)制為前提，由市場(chǎng)為資源定價(jià)。如果市場(chǎng)機(jī)制不完善，資源將永遠(yuǎn)無法體現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值，也無法轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)。在原始社會(huì)，人們發(fā)現(xiàn)了石頭可以制作石器，但卻未能將石器資產(chǎn)化，而只能將其工具化，因?yàn)樵跊]有市場(chǎng)的社會(huì)里，資源無法轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)。

另一方面，市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制可以優(yōu)化自然資源資產(chǎn)的配置，決定資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)的時(shí)序、結(jié)構(gòu)和規(guī)模。市場(chǎng)為資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)提供需求、供給、交易規(guī)則及手段，市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制將根據(jù)資源的有用性、稀缺性等方面的特征決定區(qū)域資源轉(zhuǎn)化資產(chǎn)的可能性及其時(shí)序、結(jié)構(gòu)和規(guī)模。比如：偏遠(yuǎn)地區(qū)的磚瓦黏土礦、花崗巖礦作為一種資源，高昂的運(yùn)輸成本導(dǎo)致它們的資產(chǎn)化得不償失，因而也無法資產(chǎn)化。在自然資源市場(chǎng)上，總是那些開發(fā)條件好、資源稟賦高、交通便利的資源得到優(yōu)先利用。

當(dāng)前，自然資源向資產(chǎn)轉(zhuǎn)化的最大困難在于市場(chǎng)不完善，市場(chǎng)無法界定資源產(chǎn)權(quán)進(jìn)而無法為資源定價(jià)，導(dǎo)致資源資產(chǎn)化存在困難。最典型的就是許多公共資源產(chǎn)權(quán)不明，如：南極的可燃冰、公海的石油等。同時(shí)，市場(chǎng)信息不對(duì)稱，容易擠出優(yōu)質(zhì)企業(yè)主體，改變這種狀態(tài)要求建立全國(guó)統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)。此外，自然資源使用會(huì)帶來環(huán)境破壞等各種負(fù)外部性，諸如北方超采地下水等資源環(huán)境問題，由此導(dǎo)致自然資源有償使用過程中相關(guān)方的利益分配不均衡等問題也亟待解決。

構(gòu)建統(tǒng)一的有償使用制度框架體系

針對(duì)上述問題，筆者認(rèn)為建立自然資源資產(chǎn)有償使用制度，理應(yīng)構(gòu)建“共同但有區(qū)別”的制度體系。其中，“共同”即建立所有自然資源資產(chǎn)有償使用的統(tǒng)一整體制度框架，基本考慮是形成所有自然資源“規(guī)劃龍頭引領(lǐng)、產(chǎn)權(quán)科學(xué)設(shè)置、出讓市場(chǎng)定價(jià)、使用節(jié)約環(huán)保、存量增減核算、分配公平有效、監(jiān)管服務(wù)到位”的有償使用制度框架體系。

1.自然資源資產(chǎn)有償使用空間規(guī)劃布局“共同”。

通過國(guó)土空間規(guī)劃和自然資源用途管控制度，對(duì)自然資源資產(chǎn)使用的對(duì)象和范圍科學(xué)布局。堅(jiān)持“在保護(hù)中使用、在使用中保護(hù)”的原則，根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和資源安全需求精心規(guī)劃、合理布局，明確自然資源資產(chǎn)使用的禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和鼓勵(lì)開發(fā)區(qū)的邊界范圍，做好自然資源儲(chǔ)備。

2.自然資源資產(chǎn)有償使用對(duì)象范圍的劃定原則“共同”。

由于自然資源資產(chǎn)屬于國(guó)家所有，無論已被使用的還是即將投入市場(chǎng)使用的，凡能市場(chǎng)定價(jià)的自然資源資產(chǎn)都應(yīng)考慮納入有償使用范圍∶ 已經(jīng)被使用的自然資源資產(chǎn)，考慮歷史遺留雙軌制問題，逐步有償使用盡快實(shí)現(xiàn)雙軌合一；打算或即將投入市場(chǎng)上使用的自然資源資產(chǎn)一律有償使用，不能重蹈覆轍； 保護(hù)起來，在一定時(shí)期內(nèi)不投入市場(chǎng)使用的自然資源資產(chǎn)。

此外，歷史上，劃撥給公共事業(yè)單位的自然資源資產(chǎn)，還有歷史遺留問題導(dǎo)致資源資產(chǎn)難以有償?shù)?，可以暫緩有償，但必須明確暫緩有償?shù)钠谙?，以求盡快做到自然資源資產(chǎn)全面有償使用。

3.自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)設(shè)置要求“共同”。

對(duì)于不同分區(qū)的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)設(shè)置，筆者建議在規(guī)劃開發(fā)區(qū)內(nèi)合理設(shè)置自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)單位；限定限制開發(fā)區(qū)和鼓勵(lì)開發(fā)區(qū)各類自然資源的資產(chǎn)用途和資產(chǎn)出讓類型，合理設(shè)置自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，明確產(chǎn)權(quán)邊界和權(quán)利束，清晰設(shè)定政府和使用者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，依法推進(jìn)自然資源資產(chǎn)有償使用。

4.自然資源資產(chǎn)有償使用的方式選擇標(biāo)準(zhǔn)“共同”。

自然資源資產(chǎn)是通過市場(chǎng)配置還是政府配置，關(guān)鍵要看資源資產(chǎn)配置的效率。當(dāng)市場(chǎng)配置效率高于政府配置效率時(shí)，應(yīng)當(dāng)選擇市場(chǎng)配置。市場(chǎng)配置主要是通過招標(biāo)拍賣掛牌等方式出讓自然資源資產(chǎn)。競(jìng)爭(zhēng)出讓的優(yōu)點(diǎn)是可以廣泛吸引對(duì)自然資源資產(chǎn)存在需求的社會(huì)資本，充分調(diào)動(dòng)投資主體的積極性。當(dāng)政府配置效率高于市場(chǎng)配置效率時(shí)，應(yīng)當(dāng)選擇政府配置。政府出于戰(zhàn)略和安全的考慮，部分自然資源資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)采取政府調(diào)控的方式配置資源，出讓給特定的主體和特定對(duì)象，以滿足公共利益的需求。

5.自然資源資產(chǎn)有償使用收益分配的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)“共同”。

產(chǎn)權(quán)是自然資源資產(chǎn)收益分配的基礎(chǔ)，自然資源資產(chǎn)有償使用存在三類利益主體，分別有三類產(chǎn)權(quán)：政府或集體擁有自然資源的所有權(quán)；投資者擁有自然資源的使用權(quán)；部分利益相關(guān)者對(duì)自然資源享有相鄰權(quán)或者資源外溢效應(yīng)的部分權(quán)利。

當(dāng)前，自然資源資產(chǎn)的使用導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體和利益相關(guān)者處于擴(kuò)大化態(tài)勢(shì)之中，有必要理清權(quán)利束確保各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益。對(duì)此，建議根據(jù)自然資源資產(chǎn)在資本化過程中的增值情況，合理區(qū)分不同自然資源的原始產(chǎn)權(quán)主體和新增產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利義務(wù)邊界，以此確保國(guó)家權(quán)益、保障投資者權(quán)益，兼顧利益相關(guān)者以及資源所在地居民的權(quán)益。

6.自然資源資產(chǎn)有償使用的監(jiān)管服務(wù)原則“共同”。

自然資源資產(chǎn)有償使用需要全流程監(jiān)管，以實(shí)現(xiàn)維護(hù)市場(chǎng)秩序、優(yōu)化配置效率、增進(jìn)社會(huì)福利的三大監(jiān)管目標(biāo)。對(duì)此，筆者建議對(duì)自然資源資產(chǎn)的出讓、使用、消耗、利益分配等建立橫到邊、縱到底的監(jiān)管格局。一方面，監(jiān)管手段要做到行政、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等多種手段協(xié)調(diào)使用，更多地使用經(jīng)濟(jì)手段，盡可能少使用行政手段，適度使用技術(shù)手段。另一方面，監(jiān)管要盡量實(shí)現(xiàn)管控式與激勵(lì)式有機(jī)結(jié)合。對(duì)于禁令、責(zé)任等管控式監(jiān)管要盡量簡(jiǎn)化要件、規(guī)定精細(xì)，確保禁行禁止、執(zhí)行有效；對(duì)于激勵(lì)式監(jiān)管，要充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段作用，通過信息公開和公眾參與調(diào)動(dòng)各方面積極性。

根據(jù)資源稟賦和產(chǎn)權(quán)特征差別化管理

在“共同但有區(qū)別”的自然資源有償使用制度體系當(dāng)中，“有區(qū)別”是指根據(jù)資源的稟賦特點(diǎn)（可再生的、不可再生的）和產(chǎn)權(quán)特征（所有權(quán)出讓、使用權(quán)出讓、用益物權(quán)出讓），在產(chǎn)權(quán)設(shè)置、資源稅費(fèi)金管理、存量核算等方面進(jìn)行差別化管理。

1.不同類型自然資源的規(guī)劃價(jià)值導(dǎo)向“有區(qū)別”。

可再生資源應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持永續(xù)利用；不可再生的資源應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持有序利用。一方面，對(duì)可再生資源實(shí)施可持續(xù)管理，對(duì)其利用不能超越資源環(huán)境承載力，要在合理評(píng)估資源環(huán)境承載力的基礎(chǔ)上，通過空間規(guī)劃和用途管控使之永續(xù)利用。另一方面，對(duì)礦產(chǎn)、旅游資源等具有不可逆性的非再生資源消耗，要將不可再生資源企業(yè)最優(yōu)利用約束于社會(huì)最優(yōu)利用之下，確定不同時(shí)期的合理開發(fā)規(guī)劃，使資源利用所得的總收益和價(jià)值最大化。

2.資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)要求差異導(dǎo)致有償出讓的產(chǎn)權(quán)束設(shè)置“有區(qū)別”。

同一自然資源產(chǎn)生多個(gè)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)競(jìng)合，根據(jù)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)要求選擇分開出讓或合并出讓。如果設(shè)置多個(gè)產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)之間的運(yùn)營(yíng)互不影響或者影響不大，可以分開出讓，如：大量旅游風(fēng)景區(qū)的承包經(jīng)營(yíng)，并未將風(fēng)景區(qū)的林業(yè)資源、野生動(dòng)植物資源一并出讓，而是作為資產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)。如果多個(gè)產(chǎn)權(quán)必須由一個(gè)主體使用才能正常運(yùn)營(yíng)，應(yīng)該選擇價(jià)值最大的資產(chǎn)類型作為主資產(chǎn)，其他價(jià)值量相對(duì)較小的資產(chǎn)作為隨資產(chǎn)，一同出讓。如：林區(qū)的承包，實(shí)際上將林區(qū)的土地使用權(quán)也一并出讓；又如浙江的“凈采礦權(quán)出讓”，實(shí)際上將礦業(yè)用地的產(chǎn)權(quán)也一并打包出讓，節(jié)省礦業(yè)權(quán)人協(xié)調(diào)礦業(yè)用地產(chǎn)權(quán)的成本。

不同特征自然資源資產(chǎn)國(guó)家權(quán)益實(shí)現(xiàn)方式“有區(qū)別”。實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)國(guó)家權(quán)益有兩種模式：一種是一次性全部實(shí)現(xiàn)。如：水、林業(yè)資源等一次出讓，就將所有權(quán)出讓，國(guó)家的自然資源所有者權(quán)益已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)，在后期資源使用過程中，則不需要另外的稅費(fèi)來實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有者和國(guó)家投資權(quán)益。另一種是多次加總實(shí)現(xiàn)。如：土地、礦產(chǎn)等自然資源資產(chǎn)只能將部分產(chǎn)權(quán)出讓，在資產(chǎn)使用過程中，會(huì)持續(xù)產(chǎn)生紅利和資本增值，需要通過其他的稅費(fèi)金來實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)益。（中國(guó)國(guó)土資源報(bào)）