文/遼寧省土地整理中心 劉刊遼寧宏源測繪規(guī)劃建設有限公司 吳艷艷

遼寧省中心城區(qū)建設用地節(jié)約集約利用評價工作的思考

文/遼寧省土地整理中心 劉刊遼寧宏源測繪規(guī)劃建設有限公司 吳艷艷

節(jié)約集約用地的基本國策是由我國人多地少、粗放利用等基本國情決定的，節(jié)約集約用地是緩解土地供求矛盾，解決保護耕地和保障經(jīng)濟發(fā)展矛盾的有效途徑。2005年，節(jié)約集約用地首次被國家層面提出，到“十二五”末期，節(jié)約集約用地已經(jīng)從政策的提出逐步落實到具體工作中。按照國土資源部《關于部署開展全國城市建設用地節(jié)約集約利用評價工作的通知》精神，2014年，遼寧省確定沈陽等11個地級市和新民等10個縣級市開展了城市建設用地節(jié)約集約利用評價工作，2016年，同步開展了中心城區(qū)建設用地節(jié)約集約利用狀況評價工作。

工作意義

所謂中心城區(qū)是以城鎮(zhèn)主城區(qū)為主體，并包括鄰近各功能組團以及需要加強土地用途管制的空間區(qū)域。中心城區(qū)建設用地節(jié)約集約利用評價的內(nèi)涵是以參評城市中心城區(qū)現(xiàn)狀建設用地為評價對象，運用行政、經(jīng)濟、法律、技術等手段，按照城市建設用地節(jié)約集約利用評價的規(guī)程和方法，對中心城區(qū)建設用地整體節(jié)約集約用地狀況以及各類功能區(qū)節(jié)約集約用地狀況、潛力規(guī)模和空間分布進行評價，為實施低效用地改造挖潛、提高城市建設用地效率和效益等提供理論支撐的行為。

開展中心城區(qū)建設用地節(jié)約集約利用評價工作意義重大，評價工作是國家自上而下部署全面啟動的，是國土大調查中重要內(nèi)容，是一項基礎性研究工作，是為節(jié)約集約用地基本國策服務的，是實現(xiàn)節(jié)約集約用地目標的一個間接過程，即評價工作本身并不能直接提高城市節(jié)約集約用地水平，而是要通過后續(xù)評價成果的應用來制定用地政策、措施、技術手段等實現(xiàn)節(jié)約集約用地。因其評價范圍是城市中心圈內(nèi)的建設用地，且按照居住、工業(yè)、商業(yè)、行政辦公、教育和其他等劃分為六大功能區(qū)，運用城市規(guī)劃、城市地籍、城市遙感影像、土地供應、經(jīng)濟、人口等數(shù)據(jù)，采用定性分析、定量評價和潛力測算相結合的科學評價方法，全面、真實、可靠的反映出參評城市中心城區(qū)用地狀況和潛力空間，同時掌握中心城區(qū)內(nèi)低效地、空閑地的情況，對于城市挖潛、調整空間布局有著較強的現(xiàn)實指導意義。

存在的困難和問題

1.地方政府重視程度不夠，經(jīng)費保障難度大，工作推進不順暢

雖然中心城區(qū)建設用地節(jié)約集約利用狀況評價成果應用意義大，也是國土大調查的基礎性研究工作，但因處于調查研究階段，成果應用前景不明朗，對于地方政府來說，投資期過長，投資收益見效慢的基礎研究工作很難得到重視，同時受遼寧經(jīng)濟增速下滑大環(huán)境的影響，地方各級財政在保發(fā)展保民生保穩(wěn)定等重點項目上已經(jīng)捉襟見肘，基礎性課題研究的經(jīng)費保障難上加難，項目專項資金申請難度大，審批時限長、額度不足等問題普遍存在，制約了評價工作開展。評價工作由國土部門發(fā)起，受體制、機制限制，涉及的規(guī)劃、測繪、公安、民政、統(tǒng)計、街道等部門溝通協(xié)調難度較大，工作推進不順暢。

2.收集資料涉及部門多、數(shù)據(jù)量大，工作量大

中心城區(qū)建設用地節(jié)約集約利用狀況評價基礎調查收集資料涉及多個部門、街道社區(qū)、眾多企業(yè)等，且需按照工作地域和功能分區(qū)2個層級收集資料，包括社會經(jīng)濟、常住人口、基準地價及土地市場交易、建設狀況和市政公用設施水平及環(huán)境狀況等，數(shù)據(jù)量較大，涉及面廣，直接收集時常常被以涉密為由拒絕提供，而間接收集一般以實地走訪、發(fā)放調查表格等方式，但這種方式收集的數(shù)據(jù)無法保證數(shù)據(jù)來源的準確性及統(tǒng)計口徑的一致性。加上北方城市經(jīng)濟不夠發(fā)達，城鎮(zhèn)地籍調查數(shù)據(jù)現(xiàn)勢性不強等問題，大部分參評城市在無法直接獲取數(shù)據(jù)的情況下，需要抽調技術人員進行實地補充調查，導致工作量劇增、工作周期拉長，影響評價成果質量和完成進度。

3.規(guī)劃不銜接，影響評價范圍和工作底圖的制定

中心城區(qū)建設用地節(jié)約集約利用狀況評價工作底圖是經(jīng)法定程序批準的中心城區(qū)土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模邊界內(nèi)的所有現(xiàn)狀建設用地。工作底圖制定時，需將城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等規(guī)劃圖與城市地籍圖、遙感影像圖、地形圖、航攝圖等通過技術手段疊加在一起形成評價工作底圖，由于各部門規(guī)劃之間不銜接，個別規(guī)劃變更調整頻繁，加大了工作底圖制定的難度。

對策與建議

1.提高政府對評價工作重要性的認識

節(jié)約集約用地已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，應從加強生態(tài)建設、構建人與自然和諧發(fā)展的戰(zhàn)略高度考慮土地集約利用問題，將土地集約利用狀況納入對各級政府績效考核，以引起各級政府重視節(jié)約集約利用土地，統(tǒng)籌規(guī)劃國土空間用途。各級政府應制定有效的工作組織機制，搭建國土、財政、住建、統(tǒng)計、公安等多部門溝通協(xié)調平臺。同時，建議以節(jié)約集約利用評價工作為切入點，加快推進全省政務信息系統(tǒng)整合和數(shù)據(jù)共享工作，逐步完善城市地籍、遙感影像等方面基礎數(shù)據(jù)，提高城市信息化程度，為統(tǒng)籌制定科學的城市規(guī)劃奠定堅實基礎。

2.構建長效的工作機制，推動工作開展

落實耕地保護和節(jié)約集約用地制度，是各級國土資源部門的職責，開展土地集約利用評價是摸清用地狀況、促進土地集約利用的有效手段，應構建長效的工作機制。一是建立工作調度、約談、通報等機制，加快工作進度，引起重視，定期通報工作實施進度，制定獎懲措施；二是發(fā)揮技術指導單位優(yōu)勢，配合管理部門指導參評城市開展工作，協(xié)調解決困難和技術問題；三是搭建業(yè)務技術交流平臺，便于參評城市、作業(yè)隊伍交流經(jīng)驗、答疑解惑；四是選取評價工作開展好的參評城市樹立典型，給予用地政策傾斜，通過經(jīng)驗交流、現(xiàn)場觀摩等方式，發(fā)揮示范引領作用，從而推動評價工作開展、促進土地節(jié)約集約利用。

3.提高技術水平，強化工作成果質量

一是加強業(yè)務培訓。省級國土資源管理部門應結合每年工作任務內(nèi)容，分層次分對象組織培訓，可以針對參評城市行政管理人員開設節(jié)約集約利用評價政策培訓，提高認識；可以針對從業(yè)人員和企業(yè)技術骨干舉辦技術培訓，提高業(yè)務水平，在源頭上保障工作成果的質量。二是借助專家力量。組建技術咨詢專家組，包含建設用地集約用地評價、農(nóng)用地質量評價、土地整治等方面的專家，在工作關鍵環(huán)節(jié)，由專家指導把關，提高評價成果質量。

4.加強成果應用研究，以應用促進評價工作開展

從中心城區(qū)建設用地節(jié)約集約利用評價技術路線、潛力測算、成果分析等方面看，評價成果應用前景廣闊。 一是城市規(guī)劃方面。通過評價可以分析城市建設用地現(xiàn)狀規(guī)模、土地開發(fā)率、后備用地保障能力，可以測算和分析城市土地資源利用效率和效益，為準確配置不同類型、不同利用強度的城市土地提供可靠依據(jù)，從而促進城市土地布局更為合理，結構更為優(yōu)化，功能更為完善。

二是城市發(fā)展方式方面。評價成果可以測算城市土地資源開發(fā)或再開發(fā)利用地總體潛力，可為城市或各個功能區(qū)選擇外延式發(fā)展、內(nèi)涵挖潛或者兩者兼?zhèn)涞陌l(fā)展模式提供科學依據(jù)。

三是城市用地管理方面。通過中心城區(qū)評價成果摸清了參評城市土地集約利用潛力的規(guī)模、結構和空間分布狀況，可為制定土地供應計劃和盤活存量土地提供依據(jù)，管理部門可以利用評價成果，根據(jù)不同區(qū)域、不同城市的具體情況，采取差別化的調控政策有利于增加土地的有效供給，提高土地的集約利用水平。