文/遼寧省土地整理中心 臧春明遼寧省國(guó)土資源廳財(cái)務(wù)結(jié)算中心 陳貴賓

遼寧省耕地資源現(xiàn)狀與對(duì)策研究

文/遼寧省土地整理中心 臧春明遼寧省國(guó)土資源廳財(cái)務(wù)結(jié)算中心 陳貴賓

耕地是人類賴以生存的基礎(chǔ)，是保障糧食安全的最重要的資源。但是隨著人類生產(chǎn)活動(dòng)和生活所需的住宅、工廠、城市交通建設(shè)等不斷擴(kuò)張對(duì)土地的占用，使得城市周邊相當(dāng)部分的耕地，尤其是高質(zhì)量的耕地，都在逐年的減少，耕地的負(fù)荷也越來(lái)越重。目前，遼寧省的人均耕地面積少，質(zhì)量不高，已成為影響全省糧食安全和農(nóng)業(yè)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。因此，摸清遼寧省的耕地狀況、空間分布等情況，對(duì)促進(jìn)全省糧食綜合生產(chǎn)能力的提高和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，并為政府決策提供科學(xué)依據(jù)，具有重要的意義。

遼寧省耕地資源現(xiàn)狀

1.數(shù)量方面

人均耕地少。截止到2016年底，遼寧省共有耕地498.19萬(wàn)公頃，但人均耕地面積僅為0.11公頃，與1952年的人均0.25公頃相比，下降了44%。隨著人口的增長(zhǎng)和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)外的不斷擴(kuò)張，全省耕地承載壓力已經(jīng)越來(lái)越大。

耕地?cái)?shù)量銳減。從2011年到2016年，遼寧省的耕地總面積凈減少2.95萬(wàn)公頃。資料顯示，部分地區(qū)的耕地面積減少速度更為驚人，如不加以遏制，耕地資源不足必將威脅到糧食安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

后備資源匱乏。目前，全省后備耕地資源9.31萬(wàn)公頃左右，多處于自然條件比較惡劣、土壤質(zhì)地較差的山地和灘涂地帶，且地塊分散、零碎、集中連片少，位置偏遠(yuǎn)，交通不便，不僅開(kāi)發(fā)利用的成本高、利用難、效益低，而且與林業(yè)及生態(tài)環(huán)境建設(shè)存在較大矛盾，后期管護(hù)難度也大，耕地補(bǔ)充的潛力十分有限。

2.質(zhì)量方面

(1)耕地質(zhì)量等別情況

根據(jù)2015年遼寧省耕地質(zhì)量等別評(píng)價(jià)成果，以全國(guó)公布的利用等數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，耕地質(zhì)量平均等別為11.1等，低于全國(guó)平均等別9.96等。按全國(guó)優(yōu)、高、中、低的耕地等別劃分標(biāo)準(zhǔn)（1等最好，15等最差，1～4等為優(yōu)等地，5～8等為高等地，9～12為中等地，13～15為低等地），遼寧省耕地等別主要集中在中等地，占全部分等對(duì)象的90%以上，低等地和高等地各占5%左右。耕地質(zhì)量總體明顯偏低。

(2)耕地等別空間分布

從各等地分布來(lái)看，質(zhì)量最好的7等地、8等地零星分布在沈陽(yáng)、鞍山、朝陽(yáng)，面積僅有2.94萬(wàn)公頃，其中朝陽(yáng)市因?yàn)楣鉁爻渥悖u(píng)價(jià)為7等地、8等地的地塊為水澆地，9等地、10等地主要分布在沈陽(yáng)、營(yíng)口、盤錦等遼寧中部地區(qū)，主要以水田為主；11等地、12等地多為旱田，是遼寧省主要的耕地等別類型，其中11等地多分布于鐵嶺、遼陽(yáng)等中部平原區(qū)，12等地多分布于大連、丹東等雨水較為充足的東部地區(qū)；13等地、14等地質(zhì)量最差，多分布于朝陽(yáng)、葫蘆島等遼西地區(qū)以及本溪山區(qū)，僅占耕地總面積的2.65%。

遼寧省耕地保護(hù)存在的問(wèn)題

1.保護(hù)耕地與保障用地成為尖銳矛盾

多年來(lái)，在城市擴(kuò)張的過(guò)程中，人增地減的趨勢(shì)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)難以逆轉(zhuǎn)。一方面，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城市化水平不斷提高，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅猛發(fā)展，中小城鎮(zhèn)范圍不斷擴(kuò)大，居民點(diǎn)不斷增加，建設(shè)用地供應(yīng)十分緊張；另一方面，為保證國(guó)家糧食安全，確保18億畝耕地保護(hù)紅線，我國(guó)土地管理嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制制度，嚴(yán)格控制建設(shè)用地總規(guī)模，嚴(yán)格實(shí)行“占一補(bǔ)一”，造成的結(jié)果是保護(hù)耕地與保障建設(shè)成為一對(duì)尖銳的矛盾，并由此引發(fā)一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題。

2.閑置粗放用地致使耕地大量不合理減少

在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，工業(yè)用地所占比例相對(duì)較大，一些項(xiàng)目的土地的寬用現(xiàn)象較為普遍，利用的效能較為偏低，讓原來(lái)就緊張的土地供需矛盾進(jìn)一步增加，粗放型使用土地情況較為普遍，土地利用整體效能低。特別是城市化建設(shè)中，存在著城市土地閑置與撂荒、城市違法用地現(xiàn)象嚴(yán)重、城市土地利用效率低下、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散、用地規(guī)模過(guò)大等等現(xiàn)象。這些都增加了城市用地壓力，也加劇了耕地?cái)?shù)量的較少。

3.環(huán)境惡化致使耕地?cái)?shù)量減少質(zhì)量下降

目前，遼寧省的耕地存在嚴(yán)重的水土流失和荒漠化問(wèn)題。根據(jù)調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)，遼寧省的坡耕地占全省總耕地面積的25%，而坡耕地的水土流失造成了耕作層土壤變薄，土壤肥力降低，土地硬石化、沙化，容重增加，通透性變差，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并加劇干旱等自然災(zāi)害的發(fā)生、發(fā)展。目前，遼寧省現(xiàn)有沙化和荒漠化土地123.68萬(wàn)公頃，另外還有明顯沙化趨勢(shì)的土地60.66萬(wàn)公頃，長(zhǎng)期以來(lái)的干旱少雨，以及近年來(lái)全球氣候變暖、持續(xù)干旱等自然因素，不僅影響到心有植被的存活，還為沙區(qū)造林種草和植被恢復(fù)帶來(lái)極大困難，部分已經(jīng)治理的沙地，也因此又重新成為流動(dòng)沙地，局部地區(qū)沙化土地也有擴(kuò)展趨勢(shì)。

耕地資源保護(hù)對(duì)策

1.建立科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展的土地規(guī)劃

首先，通過(guò)分析土地利用現(xiàn)狀和土地潛力,科學(xué)地預(yù)測(cè)未來(lái)土地需求, 建立科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展的土地規(guī)劃。規(guī)劃中要調(diào)整各類用地結(jié)構(gòu)和數(shù)量,從而綜合平衡土地供需形勢(shì),達(dá)到宏觀調(diào)控土地的目的；要明確高產(chǎn)地和永久基本農(nóng)田，并嚴(yán)格加以保護(hù)。其次，要有強(qiáng)有力的措施保障土地規(guī)劃的實(shí)施，要從制度上、法律上、體制上給土地規(guī)劃一個(gè)嚴(yán)肅的、權(quán)威的地位，保證規(guī)劃的順利實(shí)施。

2.促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡

在保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正常用地需求的前提下，嚴(yán)格執(zhí)行用地標(biāo)準(zhǔn)，充分挖掘現(xiàn)有建設(shè)用地潛力，提高土地集約利用水平，合理控制建設(shè)用地規(guī)模增長(zhǎng)，就要轉(zhuǎn)變城市建設(shè)用地思路和觀念，由外延擴(kuò)展轉(zhuǎn)為內(nèi)部挖潛，在搞好舊城改造，在盤活存量土地上下功夫，嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的目標(biāo)。嚴(yán)格執(zhí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，補(bǔ)充與占用耕地?cái)?shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?。建立土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾專項(xiàng)基金，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡制度。并適度開(kāi)發(fā)土地后備資源。加強(qiáng)對(duì)廢棄地的復(fù)墾和農(nóng)村居民的整理。

3.深化農(nóng)村土地整治，創(chuàng)新耕地保護(hù)新方式

2017年6月，國(guó)土資源部土地整理中心編寫了《土地整治藍(lán)皮書：中國(guó)土地整治發(fā)展研究報(bào)告No.4》，其根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和自然資源稟賦特點(diǎn)，踐行“土地整治+”理念，做到與推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革目標(biāo)的高度契合，有力支撐了藏糧于地戰(zhàn)略的落地，以“土地整治+”為主要方向的新工作格局，涌現(xiàn)出一批可總結(jié)、立得住、叫得響、可推廣的典型經(jīng)驗(yàn)做法。無(wú)容置疑，新形勢(shì)下的土地整治必定成為地方政府解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展耕地保護(hù)的重要途徑，成為新常態(tài)下促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的重要平臺(tái)和抓手。