引領礦業(yè)權制度深化改革的“風向標”
——從管理的角度解讀《關于審理礦業(yè)權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》

2017年7月27日，最高人民法院《關于審理礦業(yè)權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）正式施行，從礦產資源管理的角度，《解釋》的審判理念和原則對我部礦業(yè)權管理制度改革也有極為重要的影響，為完善礦業(yè)權產權保護和行政監(jiān)管指明了方向和路徑。

一、《解釋》基本內容

《解釋》通過重點解決合同成立和合同生效的法律責任問題，厘清礦業(yè)權出讓、轉讓、租賃、承包合同與行政審批的法律關系，從而充分釋放礦業(yè)權的資產屬性，強化礦業(yè)權的市場流轉，進一步促進我國礦業(yè)權市場的成熟。

《解釋》全文23條，許多內容很有創(chuàng)新，如常常引發(fā)爭議的礦業(yè)租賃、承包，在《解釋》中正視租賃、承包合同的法律效力，并不認為礦業(yè)租賃、承包天然違法。《解釋》第1條立法初衷“保護礦業(yè)權流轉，維護市場秩序和交易安全，保障礦產資源合理開發(fā)利用，促進資源節(jié)約與環(huán)境保護”，也應成為我國礦業(yè)權制度改革的目標。第2條至第5條涉及礦業(yè)權出讓合同，礦業(yè)權出讓合同簽訂即生效。第6條至第11條涉及礦業(yè)權轉讓合同，礦業(yè)權轉讓合同依法成立后也有法律約束力。第12條和第13條涉及礦業(yè)權租賃、承包合同，礦業(yè)權人不放棄法定義務的租賃、承包合同有效。第14條至第17條涉及礦業(yè)權擔保抵押合同，肯定礦業(yè)權的融資功能，除法律、行政法規(guī)規(guī)定不得抵押外，抵押合同自依法成立之日起生效，未辦理登記備案不影響其效力。第18條和第21條涉及礦業(yè)活動的生態(tài)環(huán)境保護和環(huán)境公益訴訟。第19條涉及越界或界限不清的有一個行政前置條件。第20條和第22條涉及礦業(yè)活動侵權、違法的司法處理。第23條是《解釋》適用條件。

二、《解釋》對礦產資源管理制度的影響

（一）《解釋》的實施將影響礦業(yè)權行政許可的方向和內容。

之前，我國的礦業(yè)權基于行政許可授予而獲得，是一個行政管理色彩很濃的資源開發(fā)使用權，其財產屬性和市場流轉的本質特征會受到政府行政鉗制。而最高院推出的《解釋》，通過解決合同成立和合同生效的法律責任問題，是要突出礦業(yè)權的物權屬性，適當分離礦業(yè)權的財產屬性和行政許可屬性，消除阻礙礦業(yè)權流轉的不合理因素，依法保護礦業(yè)權流轉，維護市場秩序和交易安全。

這里的行政許可與礦業(yè)權財產屬性適當分離，與中央提出的自然資源所有者與管理者分開思路是一致的。出讓礦業(yè)權是礦產資源所有者的權利之一，通過向企業(yè)讓渡所有權的部分權能，從而使礦業(yè)權獲得物權的屬性，并通過契約的形式來確定，這是礦業(yè)權能夠進行市場配置的前提和基礎。實事上，我國現(xiàn)行礦業(yè)權出讓制度也是如此程序，政府的行政許可現(xiàn)在看還是合同生效的條件，但將來看，行政許可將會成為礦業(yè)權勘查開發(fā)行為的許可，而不應成為對出讓行為或轉讓行為的許可。未來礦業(yè)權的物權則通過契約化管理，礦業(yè)權人若不按契約開發(fā)利用可以被政府解除契約，這將是我國礦業(yè)權管理制度一次重大的變革。

行政許可成為礦業(yè)勘查開發(fā)行為的許可，與這次《解釋》實施的初衷是一致的，即“依法保護礦業(yè)權流轉”，目標是維護礦業(yè)權的物權屬性，允許礦業(yè)權在市場上的依法自由流轉，實現(xiàn)市場在礦產資源配置中的決定性作用。從《解釋》的立法原則來看，審理機關尊重合同的成立，行政機關不必主導礦業(yè)權出讓（未來由所有者主導）、轉讓、租賃、抵押的市場交易和選擇，而是讓礦業(yè)權依法流轉，尊重市場當事人的意思自治，合同出現(xiàn)問題應由司法機關審理和處理，如《解釋》第14條中“將礦業(yè)權抵押給債權人的，抵押合同自依法成立之日起生效，但法律、行政法規(guī)規(guī)定不得抵押的除外。當事人僅以未經主管部門批準或者登記、備案為由請求確認抵押合同無效的，人民法院不予支持”。第16條中“人民法院可以拍賣、變賣礦業(yè)權或者裁定以礦業(yè)權抵債，但礦業(yè)權競買人、受讓人應具備相應的資質條件”。這些重大的變化，將會使行政許可最重要的是把握住資源開發(fā)利用最后關口，只對勘查開發(fā)行為進行許可，監(jiān)管行為人是否能合理地開發(fā)利用礦產資源。

（二）《解釋》的實施將改變礦業(yè)權勘查開發(fā)行為監(jiān)管體制和內容。

此次《解釋》的實施仍是按原政府許可程序明確合同成立和合同生效前的相關法律責任，也就是說，國土部門行政程序未作調整和改革。但由于礦業(yè)權出讓合同的簽訂即生效的規(guī)定，如《解釋》第2條“縣級以上人民政府國土資源主管部門作為出讓人與受讓人簽訂的礦業(yè)權出讓合同，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的情形外，當事人請求確認自依法成立之日起生效的，人民法院應予支持”，在法律上，該條規(guī)定將會改變現(xiàn)有的礦業(yè)權許可和登記功能，使之成為市場監(jiān)管手段之一，由原來的行政配置手段變成了公示公信渠道和監(jiān)管手段。

正像《解釋》的新聞發(fā)布會上，最高人民法院環(huán)境資源審判庭負責人鄭學林所言，行政機關要“審慎審查礦業(yè)權轉讓的主體、條件、方式、程序，依法實現(xiàn)涉礦法律法規(guī)關于運用行政審批、登記等方式監(jiān)管礦業(yè)權轉讓的規(guī)范目的”。

理論上，這一做法也符合礦業(yè)權市場需要和促進礦產資源的合理開發(fā)利用。我們可將礦產資源管理簡化為兩大內容的管理：資源配置方式的管理和資源利用方式的管理。資源配置方式的管理就是礦業(yè)權產權的設計、有償使用和產權保護等；資源利用方式的管理是從資源的規(guī)劃、資源的利用方法、利用效率到閉坑管理。兩項制度相輔相成，共同構成礦政管理的主要制度。資源配置方式管理更多的是市場建設、規(guī)則完善，此次《解釋》正是要發(fā)揮這個作用，而將來礦產資源利用制度應該是完善現(xiàn)行行政許可制度，對礦業(yè)權人開發(fā)利用行為進行許可，體現(xiàn)政府行政管理者身份。

未來的監(jiān)管主要內容是礦產資源開發(fā)利用方案、礦山地質環(huán)境保護與治理恢復方案、土地復墾方案，以及環(huán)境保護、礦山安全等，需要更充分依據(jù)和詳細有效的應對方法。

（三）《解釋》的實施將強化礦業(yè)權出讓合同的民事責任，政府的民事責任風險增加。

我國現(xiàn)行的礦業(yè)權制度中，礦業(yè)權的物權取得和政府的行政許可是在一個證上，即勘查許可證或采礦許可證，缺乏一個民事的礦業(yè)權出讓協(xié)議。從國外礦產資源管理制度來看，礦產資源的物權是通過契約的方式確定的，不管是申請取得，還是競爭取得，最后到采礦權都有一個契約（Mining Lease），而且這個契約是政府民事契約，不是政府行政契約。

此次《解釋》實施，正是要讓礦業(yè)權出讓合同成立（成立即生效）成為用益物權的設立行為，適當弱化行政審批對礦業(yè)權出讓流轉合同效力的影響，使“礦產資源勘查許可證、采礦許可證為基礎確立礦業(yè)權作為用益物權設立、變動的公示公信原則，保護善意第三人利益和交易安全”。

出讓合同法律效力的明確，將改變我國礦業(yè)權出讓是行政許可，而不是民事契約，司法機關不能按不動產爭議糾紛處理礦業(yè)權的現(xiàn)狀，政府簽訂礦業(yè)權出讓合同，就要承擔合同的民事責任。

目前，我國各地的礦業(yè)權出讓合同按行政合同方式設計，內容簡單、格式各異，沒有嚴謹、詳細的法律權利和責任義務約定。特別是礦業(yè)權出讓合同設計中，思維上是在出讓礦產資源儲量，而不是出讓礦業(yè)權，合同中會設定出讓資源儲量等不規(guī)范、不確定的數(shù)量，設定以評估值為出讓起始價等等，為將來政府民事責任帶來不確定風險。

三、相關建議

（一）調整我國現(xiàn)行礦業(yè)權的物權許可為行為許可。當前的物權許可已不適應市場的需要，不利于礦業(yè)權市場的開放，物權許可完全可以由出讓合同替代限定（允許出讓本身就隱含了許可），如果將物權許可調整為行為許可，是將出讓分成兩個過程，一個是可市場化的物權，一個是需要政府審批許可的開發(fā)行為。這樣做有利于政府對礦業(yè)開發(fā)秩序的把控。因此，政府行政機構重點監(jiān)管礦業(yè)權人的開發(fā)利用行為，對礦山開發(fā)利用方案和技術依據(jù)、環(huán)保治理復墾方案、礦社合諧方案制定與執(zhí)行等要求需要進一步細化。

（二）進一步完善礦業(yè)權信息公開披露制度。盡管《解釋》對審理礦業(yè)權糾紛中發(fā)現(xiàn)無證勘查開采，勘查資質、地質資料造假，未履行生態(tài)環(huán)境修復義務等違法情形有進一步的處理意見，但這只是對行為結果的處置，如何防范還需要礦產資源主管部門提前做好應對措施。礦業(yè)權信息公開披露制度是促進礦業(yè)市場成熟的必要內容和手段，需要在信息公開披露內容、標準、法律責任上加以完善。

（三）完善政府礦業(yè)權出讓合同，調整現(xiàn)有行政合同為民事合同模式。進一步細化出讓人和受讓人的權利和責任義務，調整出讓合同中政府免責條款。在一些省（市、縣）的礦業(yè)權出讓合同中會提出“不得以因出讓人工作瑕疵、開采儲量與保有資源儲量有差距向出讓人索賠，因各種規(guī)劃調整，礦區(qū)范圍被劃入禁采區(qū)的，競得人必須限期完成開采作業(yè)并做好關閉工作”。這些條款并不能為政府的民事責任推責。

（四）為方便市場，減少礦業(yè)投資風險，政府在礦業(yè)權出讓，特別是采礦權出讓，做到凈礦業(yè)權出讓。政府之間的土地、林地、草原等部門在礦業(yè)權用地、占林、占草時，礦政部門應在政府內部事先協(xié)調好，安全、環(huán)境評價等適宜性也應在礦業(yè)權出讓方案中做評價，使礦業(yè)權出讓基本做到凈礦業(yè)權出讓。凈礦業(yè)權出讓可以降低社會成本和風險，增加政府的公信力。

（國土資源智庫）