王宏偉

中國人民大學 公共管理學院

目前，我國已經步入風險社會，各級、各類突發(fā)事件不斷發(fā)生。有效應對突發(fā)事件成為各級黨委和政府檢驗執(zhí)政能力的必然要求。然而，長期以來，我國應急管理體制存在的弊端不適應應對重特大安全風險的需求，制約著應急能力的進一步提升。根據(jù)2018年“兩會”期間出臺的《國務院機構改革方案》，我國正在整合多個部門和機構，組建全新的應急管理部。這是我國應急管理體制變革的一項重大舉措，意義深遠。然而，應急管理部的組建也可能面臨增強協(xié)調性的挑戰(zhàn)。對此，我們必須本著未雨綢繆、預事在先的原則對其進行思考并提出因應之策。

1 新世紀安全風險與現(xiàn)代應急管理

在2003年“非典”之前，我國就存在民政、消防、安監(jiān)、地震等多個專業(yè)部門以應對自然災害、火災、安全生產事故、震災等突發(fā)事件。然而，當時社會應對突發(fā)事件具有明顯的單一災種導向特征。換言之，如果那時應對災害或災難的活動可以被稱為應急管理，它也是單一災種的應急管理，而非現(xiàn)代意義上的應急管理。

人類是帶著對“9.11”事件的驚懼進入21世紀的。這起駭人聽聞的恐怖襲擊事件不僅打破了美國自詡為世界“安全島”的信心，也喚起人們對現(xiàn)代安全風險的重新審視。恐怖組織不隸屬于某一國家，沒有固定的領土。在經濟全球化背景下，恐怖分子可以跨界無障礙流動。而且，他們“創(chuàng)新性”地把民用航空器作為導彈，襲擊美國的世界貿易組織大廈和五角大樓，這種風險具有明顯的不確定性。更為重要的是，現(xiàn)代社會、特別是城市匯集了大量的人口與財富，供水、供電、供氣、供熱、通訊、交通等基礎設施異常復雜并彼此耦合。一旦遭遇突發(fā)事件，城市系統(tǒng)就會產生“蝴蝶效應”，造成嚴重的人員傷亡、財產損失和社會擾動?？傊?，現(xiàn)代社會的安全風險具有強大的流動性、跨界性、不確定性與復雜性，挑戰(zhàn)人們對安全風險的陳舊認知。

2003年，一場突如其來的“非典”疫情再次印證了現(xiàn)代社會安全風險強大的流動性、跨界性、復雜性與不確定性。至今，SARS因何而起、因何而去依舊是一個沒有完全破解的謎團，它是否會卷土重來依然具有不確定性。截止到2003年7月11日，全球非典型性肺炎患者8437人，死亡813人，不足“9.11”事件中遇難人數(shù)的1/3。在我國，內地患者5327人、死亡328人。僅從死亡人數(shù)上看，“非典”似乎并不令人驚悚。但“非典”通過現(xiàn)代媒體的傳播，引起了普遍的社會恐慌，經濟社會運行秩序受到極大的擾動，其影響具有廣泛性與復雜性。按照單一災種的應對模式，衛(wèi)生部門若孤軍奮戰(zhàn)肯定是無能為力。

“非典”發(fā)生后，我國開始了具有現(xiàn)代整合意義的應急管理體系建設?，F(xiàn)代應急管理與此前的單災種應急管理存在著很大的差別：第一，現(xiàn)代應急管理強調的是對各種突發(fā)事件統(tǒng)籌加以應對，體現(xiàn)了全風險的理念。但是，單災種應急管理只針對某一特定的風險，孤立施策。第二，現(xiàn)代應急管理強調全主體參與，即整合政府、企業(yè)、社會組織和公民個人的力量，形成應對突發(fā)事件的共治網絡。但是，單災種應急管理凸顯政府控制的作用，對社會力量的參與重視不足。第三，現(xiàn)代應急管理是一個涵蓋了減緩、準備、響應、恢復各個階段活動的首尾閉合的完整流程。但是，單災種應急管理特別強調事后的響應與恢復、特別是響應，忽視事前的風險減緩與應急準備。

單災種應急管理模式長期存在于20世紀下半葉的中國是有一定的合理性的。那時，風險流動性低，這一方面是因為交通設施與工具不發(fā)達、不便捷，另一方面是因為戶籍制度限制了人口的自由流動。而且，自媒體沒有誕生，政府可以對突發(fā)事件消息進行完全管控，風險的流動性與跨界性特征不明顯。由于信息技術不發(fā)達，時空擠壓效應尚不明顯，社會的關聯(lián)度、耦合度較低，人們面臨的風險大部分為相對簡單、確定的風險。基本上，政府根據(jù)科層制組織的職能劃分，就能夠有效應對各種突發(fā)事件。

但是，進入新世紀后，安全風險的流動性、跨界性、不確定性與復雜性特征逐漸明顯，突發(fā)事件越來越具有高發(fā)、頻發(fā)的態(tài)勢。單災種應急管理的模式陷入捉襟見肘的窘境。加之依靠制度應急、降低應急管理行政成本等理念日益深入人心，構建適應新世紀安全風險特征的現(xiàn)代應急管理模式呼聲日高。2003年的“非典”為重塑我國應急管理體制、改變單災種時代各自為戰(zhàn)的局面開啟了“機會之窗”。

2 應急辦：履行綜合協(xié)調職能的尷尬

“非典”之后，我國開始了現(xiàn)代應急管理事業(yè)建設，其核心是人們耳熟能詳?shù)摹耙话溉啤保磻鳖A案、應急體制、機制和法制?？陀^地評價，“一案三制”在我國現(xiàn)代應急管理事業(yè)草創(chuàng)與起步階段起到了巨大的推動作用。但是，從預案來看，它打上了工業(yè)社會安全生產的烙印。在工業(yè)社會，應急預案可以基于既往的應急經驗和對未來風險的研判，實現(xiàn)對突發(fā)事件應對的未雨綢繆。而安全生產領域的突發(fā)事件主要表現(xiàn)為簡單、確定的事故災難，大抵是有規(guī)律可循的并可以限定在企業(yè)圍墻內部的。但是，一旦它被平移到21世紀應對社會上復雜、不確定的突發(fā)事件，就可能會力不從心。實踐部門對應急預案“不管用”、“不頂用”的感慨由此而生。“非典”后，我國將應急預案作為應急管理的“龍頭”與“抓手”。我們認為，在現(xiàn)代應急管理“平地起高樓”的初創(chuàng)時期，“抓手”一詞是準確的，也就是應急管理工作“切入點”的意思。但“龍頭”一說其實言過其詞。

不僅如此，體制、機制與法制的建設搭建起應急管理的框架。但是，“三制”的提法適合一切工作領域，沒有反映現(xiàn)代應急管理的重要規(guī)律。體制、機制與法制實際上是“三位一體”的。簡言之，體制是應急管理的組織方式，機制是應急管理的具體工作模式，法制是以法律法規(guī)的形式將體制與機制建設的內容加以確定、固化。但是，體制具有剛性，并對機制具有決定作用。體制預留給機制的創(chuàng)新空間總是有限的。所以，應急體制至關重要，實際上應為應急管理的“龍頭”。

在管理體制上，我國從國務院到縣級市人民政府的辦公廳或辦公室內部都成立應急管理辦公室，以履行應急值守、信息匯總和綜合協(xié)調職能。其中，綜合協(xié)調對于應急辦是最為重要的，因為它滿足了現(xiàn)代應急管理綜合應對復雜性風險的需求。但是，多年來，這一應急機構難以完成至關重要的綜合協(xié)調職能，這是因為：

第一，應急辦作為政府辦公廳或辦公室的內設機構，層級普遍偏低，難以協(xié)調應對復雜性突發(fā)事件所需參與的同級或上級部門。在“有位才能有為”理念的驅動下，應急辦功能出現(xiàn)萎縮和“內卷”，越發(fā)傾向于充當領導應急決策的“耳目”和“參謀”。地方政府紛紛成立應急委而將應急辦作為應急委的辦公室。這在一定程度上彌補了應急辦層級偏低的缺憾，但沒有從根本上解決問題，因為應急委是作為特別緊急狀態(tài)下的決策和議事協(xié)調機構而存在的。

第二，全國的應急辦規(guī)格不統(tǒng)一，上下級之間缺少實質上的領導與被領導、指導與被指導的關系，內聚力低下。由于上級不決定下級的“帽子”、“位子”和“票子”，應急辦工作人員普遍存在本系統(tǒng)認同度較低的問題，隊伍穩(wěn)定性也較差，不利于應急管理經驗的積累和代際傳承。

第三，應急辦難以統(tǒng)攝公共安全事件的應對。在我國，突發(fā)事件被分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件與社會安全事件。在實踐中，社會安全事件、如群體性事件、恐怖襲擊等主要由政法委、特別是政法委領導下的公安部門承擔主責。而應急辦主要協(xié)調的是自然災害、事故災難和公共衛(wèi)生事件。

第四，應急辦無力協(xié)調防汛抗旱指揮部、減災委、抗震救災指揮部、森林防火指揮部等高級別的議事協(xié)調機構。這些機構的辦公室設在某一政府部門內，同時往往也是應急辦專項指揮部所在地。同一部門的不同身份經?！按蚣堋保沟脩眳f(xié)調出現(xiàn)問題。

長期以來，應急辦工作人員在體制不順暢的情況下為我國應急管理事業(yè)的發(fā)展、確保社會公眾的生命財產安全做出了重要貢獻。但礙于“小馬拉大車”的現(xiàn)實，應急辦很難在應急協(xié)調上大有作為。所以，《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中提出，要加強、優(yōu)化、統(tǒng)籌國家應急能力建設，構建統(tǒng)一領導、權責一致、權威高效的國家應急能力體系。

3 組建應急管理部的重大意義

在此一輪國家機構改革中，應急管理部將安監(jiān)、應急、消防、救災、地質災害防治、水旱災害防治、草原防火、森林防火、震災應急救援等職責跨部門整合在一起，涉及國家安監(jiān)總局、國務院辦公廳、公安部、民政部、國土資源部、水利部、農業(yè)部、國家林業(yè)局、中國地震局等部門。而且，此次改革將國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部的職責一并加以整合。“9+4”結構體現(xiàn)了我國將主要的自然災害與事故災難應急職能加以統(tǒng)籌考量的應急體制改革思路，在很大程度上有利于提升應對復雜性突發(fā)事件的能力，是我國加強現(xiàn)代應急管理的一個重要契機。

一是有利于加強災害應急管理的統(tǒng)籌協(xié)調。目前，我國正處于經濟轉軌、社會轉型的關鍵時期，各種自然災害與事故災難頻繁發(fā)生，給公眾的生命、健康與財產安全造成了嚴重的威脅。現(xiàn)代應急管理最大的特征是整合性，即需要具備強大的統(tǒng)籌協(xié)調能力。此次國務院機構改革將分散于多個部門的自然災害應急職責加以統(tǒng)籌并與安監(jiān)部門整合，組建應急管理部。以往，我國災害應對存在嚴重碎片化的問題。民政部負責災害救助，國土資源部負責地質災害防治，水利部負責水旱災害防治，農業(yè)部負責草原防火，國家林業(yè)局負責森林防火，中國地震局負責震災應急救援等。為了協(xié)調應對自然災害，我國成立了防汛抗旱指揮部、減災委、抗震救災指揮部、森林防火指揮部等高層次議事協(xié)調機構，體制疊床架屋，十分繁雜。應急管理部的成立使這些分散的職責得以有效的整合，便于統(tǒng)一領導和指揮，可以提高應急管理的統(tǒng)籌協(xié)調水平。

二是有利于提高災害應急管理的專業(yè)能力。作為國務院組成部門，應急管理部的正部級機構設置高于原國務院應急辦司局級的架構。并且，新組建的應急管理部的10位領導中有3位是正部級干部，規(guī)格較高。未來，地方政府將設立對應的應急機構，上下形成一個具有凝聚力和歸屬感的系統(tǒng)，穩(wěn)定應急管理隊伍，使應急經驗得以持續(xù)積累。同時，應急管理的專業(yè)性也會不斷凸顯。

三是有利于實現(xiàn)災害應急救援資源的整合。長期以來，公安消防主要從事火災撲救工作以及社會救援工作，受武警總部與公安部的雙重領導。《突發(fā)事件應對法》規(guī)定，縣級市以上人民政府建立綜合性應急救援隊。從各地實踐來看，綜合性應急救援隊主要依托公安消防部隊而建。武警森林部隊主要從事森林火災撲救，受武警總部與國家林業(yè)局的雙重領導，主要分布于東三省、內蒙、云南等地。按照“軍是軍，警是警，民是民”的武警改革原則，公安消防部隊、武警森林部隊進行轉制。轉制后，他們將與安全生產、地震應急等應急救援隊伍一道，由應急管理部統(tǒng)一管理。這可以實現(xiàn)多種應急救援力量的整合，產生“1加1大于2”的效應。不僅如此，應急管理部還將統(tǒng)籌應急物資的儲備。歷史上，許多應急部門都儲備了一定種類與數(shù)量的應急物資，但彼此之間相互之間因部門分割而缺少共享、共用，造成了物資的重復儲備或儲備的空白。應急管理部成立之后，應與新成立的國家糧食與物資儲備局合作，整合分散于各個部門的應急物資，提高物資儲備與使用的效率，降低儲備成本。

四是有利于災情信息的統(tǒng)一收集與發(fā)布。以往，面對同一場自然災害，應急、減災、防汛抗旱等部門都建立了自己自成體系的災情收集與報告制度，經常出現(xiàn)災情統(tǒng)計數(shù)字差異較大，給應急決策者帶來很大的障礙與困難。災情信息決定著應急力量與資源的調配范圍與速度，是避免應急響應不足或應急響應過度的重要依據(jù)。應急管理部有條件統(tǒng)一各個應急信息平臺，建立整合的災情報告系統(tǒng)，并統(tǒng)一發(fā)布災情信息。

五是有利于形成對災害風險整合式治理的局面。應急管理部既負責指導火災、水旱災害、地質災害等防治，也負責安全生產綜合監(jiān)督管理和工礦商貿行業(yè)安全生產監(jiān)督管理。自然災害也可能導致事故災難，如2008年的南方低溫雨雪冰凍災害對多個城市的關鍵基礎設施運行造成威脅，引發(fā)“自然—技術”型災難。而且，應急管理部的成立還可以避免從前存在的責任不清、相互扯皮問題，有利于對災難原因進行實事求是的調查評估，進而彌補風險監(jiān)管的縫隙。

此次，應急管理部的組建體現(xiàn)了優(yōu)化、協(xié)同、高效的原則。優(yōu)化即科學合理、權責一致。新組建的應急管理部有足夠的權力與權威，統(tǒng)籌應對自然災害與事故災難類突發(fā)事件。協(xié)同，有統(tǒng)有分、有主有次。新組建的應急管理部并沒有將公共衛(wèi)生與社會安全事件處置的職能納入其中。未來，衛(wèi)生健康委員會、公安部形成大應急管理的“三巨頭”，要彼此密切協(xié)同。高效即履職到位、流程暢通。應急管理部成立后，應重構應急管理流程，整合相關力量，使之產生“化學反應”和協(xié)同效應，努力實現(xiàn)我國應急管理水平跨越式發(fā)展。

4 組建應急管理部面臨的挑戰(zhàn)：協(xié)調性

提升協(xié)調性是應急管理部必須直面的首要挑戰(zhàn)。它既是舊體制的“痛點”，也是新體制的“難點”?，F(xiàn)代應急管理最大的特點是協(xié)調性。重大突發(fā)事件具有極強的復雜性、關聯(lián)性和耦合性，常常突破既有的地理邊界和行政管理邊界。它們對公眾的生命、健康與財產安全造成嚴重影響并成為社會輿論關注的焦點。應急管理部的組建將13個主要部門整合在一起，對分散的應急資源和力量加以統(tǒng)籌、進而提升協(xié)同應對重大突發(fā)事件的能力，這是應急管理部組建的制度設計初衷。

改革是一項充滿風險與挑戰(zhàn)的事業(yè)。2009年，深圳市進行了大部制改革，應急辦、安監(jiān)局、地震局與民防局被整合在一起，形成新的“應急辦”。在此過程中，工礦商貿企業(yè)的安全監(jiān)管職能被劃入經信委。2015年“12.20”光明新區(qū)渣土受納場滑坡事故發(fā)生后，深圳市又恢復了安監(jiān)局的建制。所以，應急體制改革并非沒有變數(shù)，甚至存在反復的可能性。

整合不一定意味著協(xié)調。整合是手段，而協(xié)調才是目的。應急管理部涉及內部協(xié)調與外部協(xié)調兩個維度。從內部協(xié)調來看，應急管理部涉及原安監(jiān)、應急、消防、民政、林業(yè)、農業(yè)、水利、國土、地震等多個部門以及國家減災委、國家防汛抗旱總指揮部、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部等四個議事協(xié)調機構，調整幅度大，涉及部門廣，關系復雜。各部門雖然同有救災職責，但自然災害與事故災難應對的規(guī)律不同。即便同為自然災害，氣象災害與地震災害應對的要求也有差異。不僅如此，各部門的組織文化、應急指揮體系、應急響應流程、甚至話語體系都有所區(qū)別。例如，公安消防、武警森林部隊原屬武警序列，其組織文化具有非常獨特的軍事色彩。還有，應急管理部組織架構的設計、領導職數(shù)的設定、相關人員的安置等牽動各方面的利益，協(xié)調難度很大，容易滋生不穩(wěn)定、不和諧因素。

應急管理體制改革不能將應急各相關部門完全整合在一起，這是因為：公共安全風險具有跨界性與彌散性，與經濟社會發(fā)展全方位、全過程相伴。此次組建應急管理部就沒有將衛(wèi)生、公安等部門整合進去。當重大災害發(fā)生后，衛(wèi)生、公安、氣象、交通等部門的配合必不可少。在原應急體制中，國務院應急辦被賦予履行綜合協(xié)調與運轉樞紐的職責。當然，由于權責不匹配等原因，其綜合協(xié)調也存在嚴重的問題。改革后，國務院應急辦被并入應急管理部，造成高層次綜合協(xié)調部門的空缺。因此，未來應急管理部協(xié)調同級的其他單位也存在不小的困難。

根據(jù)《國務院機構改革方案》，應急管理部應充分發(fā)揮對各部門各地區(qū)應急預案管理工作的指導職能，加強與相關部門的協(xié)調與合作，形成協(xié)同救災的應急響應能力。同時，當特別重大災害發(fā)生后，應急管理部作為指揮部，協(xié)助中央指派的負責同志開展應急處置。但是，只有平常建立良好的跨部門協(xié)同機制，應急管理部才能扮演好協(xié)助領導決策的重要角色。由于此次改革未涉及國務院安委會，筆者建議應以該機構為基礎，對國家減災委、國家防汛抗旱總指揮部、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部的職責進行歸并、重組、加強，以統(tǒng)籌協(xié)調各方力量，形成應對巨災的合力。

新一輪黨和國家機構改革是一個系統(tǒng)工程，牽涉黨政軍群等多個方面，都與應急管理部的工作息息相關。未來，應急管理部還需要以提升協(xié)調性為目的，與軍隊、武警部隊的合作機制，構建調動社會組織、志愿者參與的救災體系等，可謂是任重而道遠。

5 提升未來我國應急管理能力的對策

在國家成立應急管理部的背景下，我國未來提升應急管理能力首先要處理好三對關系：

一是處理好統(tǒng)分關系。應急管理部的組建將自然災害中的絕大部分災種應對整合在一起。我國將自然災害分為5小類：氣象災害、地震地質災害、海洋災害、森林草原災害和生物災害。應急管理部依舊沒有整合風暴潮、海嘯、赤潮等海洋災害以及農作物病蟲害等生物災害的應對。在自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件與社會安全事件四大類突發(fā)事件中，后兩類的應對職責沒有被整合到應急管理部之中。盡管如此，根據(jù)《國務院機構改革方案》，應急管理部具有以應急預案工作為抓手，指導各地區(qū)各部門應對突發(fā)事件工作的職責：一是組織編制國家總體應急預案體系建設和規(guī)劃，對應急管理進行頂層設計；二是推動應急預案體系建設和應急預案的演練。這說明，應急管理部的設立體現(xiàn)了“統(tǒng)分結合”的思想。應急體制改革后，應急管理部、衛(wèi)生健康委員會與公安部分別成為我國應對災害、衛(wèi)生事件與社會安全事件的三大主責部門。由于現(xiàn)代風險具有復雜性、耦合性與跨界性，應急管理部對應急預案工作的統(tǒng)籌促使三大部門相互配合、協(xié)同應對突發(fā)事件。同時，應急管理部還通過預案工作，對其他類別突發(fā)事件的應對進行指導。

二是處理好防救關系。防災是對自然災害與事故災難進行防范與準備，而救災是對其進行響應與恢復。應急管理的生命周期涵蓋預防、準備、響應、恢復等四個階段。應急管理部負責指導火災、水旱災害、地質災害等防治、安全生產綜合監(jiān)督管理和工礦商貿行業(yè)安全生產監(jiān)督管理。防治與監(jiān)管的主要對象是災害風險，屬于預防的范疇。此外，應急管理部的預案工作、統(tǒng)籌應急力量建設和物資儲備，屬于準備的范疇；發(fā)布災情并進行突發(fā)事件應急救援，屬于響應的范疇；進行災害救助是響應與恢復階段活動的重要內容。應急管理部的職能體現(xiàn)了以預防為主、預防與救援相結合的原則，因為應急并不意味著單純的災害救援與處置。

三是處理好中央與地方關系。我國應急管理遵循分級負責的原則。應急管理部主要管轄災害與災難類突發(fā)事件，合稱“災害”?！秶鴦赵簷C構改革方案》規(guī)定，“一般性災害由地方政府負責，應急管理部代表中央統(tǒng)一響應支援；發(fā)生特別重大災害時，應急管理部作為指揮部，協(xié)助中央指定的負責同志組織應急處置工作?！蔽覈锻话l(fā)事件應對法》規(guī)定，對于自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件的應對，國務院、省區(qū)市政府、地級市政府、縣級市政府分別是特別重大、重大、較大和一般級別突發(fā)事件的最高應急響應主體。“地方”政府即省及省級以下各級政府。自十八大以來，我國災害處置改變了“中央大包大攬、領導靠前指揮”的應急慣例，充分發(fā)揮地方政府在救災過程中的積極性與主動性，中央提供支持與保障。所以，此次機構改革明確，在特別重大災害發(fā)生時，中央指定負責同志領導應急響應工作，協(xié)調黨、政、軍、群多方面力量。應急管理部作為指揮部，協(xié)助該同志開展應急處置工作。而且，這改變了巨災應對中臨時成立指揮部的弊端。

同時，應急管理部應重點解決以下三個方面的難題：

一是內部的有機整合。組成應急管理部的13個部門長期以來形成了具有自身特色與風格的應急模式與應急文化，而且各種突發(fā)事件處置的規(guī)律與要求也不一致。應急管理部的內部機構設置既要體現(xiàn)“宜分則分”的原則，又要體現(xiàn)“該合必合”的理念，做到科學、合理。但是，具體操作將會十分復雜。應急管理部組建后，這些部門彼此需要相互磨合與適應。加之改革對既有利益的觸動，應急管理部的組建不會全部一帆風順。特別是，應急管理部在磨合過程中要防止大規(guī)模災害發(fā)生后出現(xiàn)協(xié)調不力的局面。

二是武警救援隊伍的平穩(wěn)轉制。作為紀律部隊，公安消防、武警森林兩支隊伍在災害應急處置中是重要的突擊力量，承擔著急難險重的救援任務。他們具有統(tǒng)一的組織、統(tǒng)一的行動和良好的體力和救援技能。受軍人使命感、榮譽感的驅使而令行禁止、赴湯蹈火。特別是，公安消防部隊在全國形成了龐大的隊站網絡，養(yǎng)兵千日，用兵千日，有利于就近快速地對突發(fā)事件進行處置。但是，兩支部隊員額巨大，將近20萬人。如何實現(xiàn)平穩(wěn)、順利轉制、以保持其既有的戰(zhàn)斗力和既往優(yōu)勢，這是一個需要結合國外消防職業(yè)化經驗進行深入探討的問題。

三是外部的良好協(xié)調。我國正在從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉軌，各類突發(fā)事件之間經常會存在相互滲透、相互轉化、彼此耦合的現(xiàn)象。應急管理部組建后，如何對高度系統(tǒng)性危機進行協(xié)調、協(xié)同應對，依舊是一個有待解決的問題。應急管理部要與衛(wèi)生部、公安部等相關部委建立常態(tài)、長效的密切聯(lián)系，以便緊急狀態(tài)下可以共同發(fā)力、協(xié)同應對。此外，國家將整合多個部門，設立國家糧食和物資儲備局，儲存戰(zhàn)略物資與應急物資。應急管理部應與之形成良好的協(xié)調關系，以便巨災情景下調配物資。還有，在武警改革后，調兵權統(tǒng)一收歸中央軍委。為了有效應對重特大災害，應急管理部必須探索構建與軍隊、武警的良好合作關系，加強彼此的協(xié)調。

應急管理部的組建要站在維護國家安全與公共安全的高度，尊重應急管理的科學規(guī)律，打破本位主義與原有部門的利益分割，形成開放、包容的組織文化，搭建合理的組織結構，特別是放棄“由誰主導”的思維。另外，應急管理部應根據(jù)職能與業(yè)務的性質，本著“宜合則合，宜分則分”的原則，統(tǒng)籌安排組織制度的設計，充分發(fā)揮各方專長，形成互補共生的組織生態(tài)。同時管理層面需要重點整合，而作為操作層面的救援力量則應本著專常兼?zhèn)涞脑瓌t而統(tǒng)分結合。

為加強外部協(xié)調，我們建議，中央層面建立一個統(tǒng)一領導、協(xié)調各方的機構，加強黨對各類突發(fā)事件的統(tǒng)一領導和協(xié)調，形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻`敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結合的中國特色應急管理體制。

還有，應急管理部應加強與學術界的合作，強化應急管理理論創(chuàng)新。應急管理如果缺少理論的驅動與支撐，勢必行而不遠。原國務院秘書長華建敏曾提出“加強應急管理理論研究，推動我國應急管理體系和管理模式的建立，為應急管理科學化、規(guī)范化奠定理論基礎”[1]。應急管理部應積極發(fā)揮專家、學者輔助決策的作用，借鑒國外先進經驗，從頂層設計的層面上體現(xiàn)世界應急管理的最先進理念，鼓勵大膽創(chuàng)新，對消防體制改革等難題進行重點探索和研究。

[1] 編寫組.中國應急管理的全面開創(chuàng)與發(fā)展（2003～2007）[M].北京：國家行政學院出版社,2017年