【摘要】深化農田水利建設管理改革，是補齊農田水利建設短板、促進農業(yè)發(fā)展轉型升級的迫切需要，是破解農田水利發(fā)展難題、適應農業(yè)發(fā)展變化的客觀要求。隨著農村土地經營權流轉、農業(yè)適度規(guī)模經營加快發(fā)展，新型農業(yè)經營主體的大量涌現，農田水利建設和管護體制機制亟需加快調整。筆者結合安徽省實際，對農田水利工程建設、管護與運行改革進行了初步探討。

【關鍵詞】農田水利工程；建設；管理；改革

依據《農田水利條例》，縣級以上人民政府水行政主管部門和其他有關部門按照職責分工負責實施農田水利規(guī)劃。按照安徽省人民政府《關于深化改革推進小型水利工程改造提升的指導意見》、省政府辦公廳《安徽省小型水利工程投資、建設和管護改革實施辦法》、省水利廳、省財政廳《安徽省小型水利工程管理體制改革實施方案》等文件精神，堅持改革方向不偏、改革路徑不移、改革力度不減，進一步加強組織領導，建立支持改革的動力機制，全面突破農田水利改革難點，引導改革向縱深發(fā)展。

1、農田水利工程建設改革

（1）創(chuàng)新農田水利工程建設模式

一是建立健全規(guī)劃引領機制。縣級以上人民政府應當加強對農田水利工作的組織領導，制定發(fā)展規(guī)劃，完善政策措施，落實資金投入，對下級人民政府和本級人民政府有關部門實行農田水利工作目標責任制和考核評價制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當落實上級人民政府在農田水利建設、管理等方面的任務和措施，做好本行政區(qū)域農田水利工作。

二是完善農田水利組織發(fā)動機制。充分發(fā)揮政府在農田水利建設中的主導作用，通過以獎代補、先建后補、項目扶持、信貸支持等政策措施，調動農民群眾參與農田水利建設的積極性，鼓勵農民用水合作組織和新型農業(yè)經營主體承擔農田水利工程建設和管護。優(yōu)先支持受益群眾歡迎、實施主體籌資投勞積極、實施能力突出、管護機制完善的項目，實行建檔立卡，掛圖作戰(zhàn)。建成一片，驗收一片，管好一片，銷號一片。

三是創(chuàng)新農田水利建設機制。全面推行“先建機制、后建工程”的建設管理改革，堅持在工程項目實施前明確各類主體，對產權確定不清、建設主體不明、管護運行無保障的工程，不予支持。通過制定完善工程確權登記辦法、項目競爭立項機制、工程建設管理模式以及建后管護運行機制等，確保新修建工程規(guī)劃科學合理、選項公開透明、投資主體明確、產權關系清晰、管護組織具體、管護經費落實，建后能夠良性運行、長期發(fā)揮效益。同時，按照專業(yè)化施工、社會化建設的要求，積極推進農田水利項目建設模式創(chuàng)新；對比較分散的小型水利工程建設項目，可由具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級組織和農民用水合作組織、各類新型經營主體組織實施。

四是強化行業(yè)監(jiān)管和技術指導。建立相關部門聯合監(jiān)督檢查、績效考核和問責問效機制，加大督導、稽察、檢查、審計監(jiān)督力度，積極推行工程監(jiān)理制和群眾質量監(jiān)督員制度，建立健全施工企業(yè)、監(jiān)理單位等農田水利建設市場主體信用制度，確保工程質量、安全和效益。

（2）深化農田水利設施產權制度改革

現有小型水利工程，按原產權歸屬和受益情況確定其所有權和使用權，農戶土地承包經營權已約定流轉給新型農業(yè)經營主體地域內的小型水利工程原產權不變，由新型農業(yè)經營主體使用管理；未流轉土地承包經營權地域內小型水利工程的使用管理，由村集體民主決策。新建小型水利工程，探索按“誰投資、誰受益、誰所有、誰使用”的辦法確定其所有權和使用權。

（3）加快農田水利投融資體制改革

省、市、縣各級政府要認真落實國家有關政策，堅持兩手發(fā)力，建立和完善多元化投入機制和穩(wěn)定增長機制，切實保障和逐步增加財政對農田水利建設與管護的投入，下功夫用好存量，做好“整合”和“撬動”兩篇文章。通過對存量資金進行統(tǒng)籌整合，集中力量把當前農田水利中急需解決的“最后一公里”問題解決好；將已建農田水利設施經營性資產與其他經營性集體資產同步量化股權，賦予集體經濟組織成員股份權和收益分配權，建立“兩權”抵押融資機制，使農田水利設施“活權”生“活錢”，積極發(fā)展多種形式的農田水利管理股份合作實體，充分發(fā)揮財政資金“藥引子”的作用，撬動社會資本更多投向農村水利工程的建設；創(chuàng)新農業(yè)投融資和風險共擔機制，使社會資本愿意進、進得來、能賺錢、留得住，把農田水利建設由政府的“獨角戲”變成政府與社會資本的“二重唱”。

2、農田水利工程管理體制改革

依據《農田水利條例》，縣級以上人民政府要建立工程運行維護經費合理負擔機制。突出政府主導，完善農田水利工程管理體系。建立健全“職能明確、隊伍精干、保障有力、服務到位”的基層水利服務體系；按照“產權有歸屬，管理有載體，運行有機制，工程有效益”的要求，建立健全適應新型農業(yè)經營體系要求的農田水利管理體制。

（1）完善基層水利服務組織建設

基層水利服務組織主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、村級水管員、用水合作組織、專業(yè)化公司、新型農業(yè)經營主體等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村管的要落實具體人員，鼓勵通過政府購買服務、用水戶互助合作、承包大戶自管的方式落實社會化主體。堅持“因地制宜，管用就行”，探索創(chuàng)新并總結推廣行之有效的農田水利設施運行管護模式。主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站或村水管員管護，政府向社會購買專業(yè)化、物業(yè)化管護服務，通過用水戶協(xié)會或農業(yè)專業(yè)合作社實行互助合作管護，土地流轉承包經營主體管護，水利工程專管單位管護等五種模式。

①鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站或村水管員管護模式：各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）管理的工程推行管養(yǎng)分離，落實農民工專管員進行管護，工資納入縣（區(qū)）級財政預算。進一步提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站的管理能力，增加管理設施面積，購置必要的辦公和管理設備。

②政府購買服務管理模式：組建小型水利工程管護公司，將不能落實管護主體的公益性小型水利工程有關養(yǎng)護事項交由專業(yè)化管護公司進行管理維護，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站負責對管護公司的監(jiān)管，縣區(qū)水務局會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織考核。

③受益主體互助合作管理模式：主要是對多主體受益且受益范圍明確的工程，引導組建用水合作組織，形成受益主體共同出力、資源共享、互相幫助、共同受益的統(tǒng)籌管理運行機制。

④新型農業(yè)經營主體建管模式：引導專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農業(yè)經營主體投資建管小型水利工程，使一些小型水利工程無人建、無人管的難題得到解決。

⑤水利工程專管單位管護模式：對于擬建工程歸屬水利工程專管單位管理的，工程改造實施后，繼續(xù)歸屬原水管單位進行管護。主要包括閘、站、灌區(qū)骨干工程等。積極穩(wěn)妥推進水利工程專管單位人員聘用制度改革，增強水利專管單位的活力，使水利專管單位更好地吸引人才、凝聚人才和有效地使用人才，提高專管單位管理服務水平。

（2）加快提升鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水利管理能力和服務水平

近年來，我省各地結合水利改革新形勢、新任務、新要求，積極推進基層服務體系建設，取得了顯著的成效。目前大多數縣（市、區(qū)）已基本完成基層水利服務機構的建設任務。初步解決了體制不順、機制不活、職能弱化、服務缺失等問題。但在人員配備、基礎設施、技術裝備、管理制度等方面，與“建立職能明確，布局合理，隊伍精干，服務到位的基層水利服務體系，全面提高基層水利服務能力的要求，還有一定差距。按照農業(yè)現代化的要求，進一步完善基層水利服務體系，加強鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水利站能力建設。規(guī)范人員配備，改善基礎設施和技術裝備，完善管理制度，優(yōu)化服務手段，提高服務能力。做好水利“三支一扶”工作，鼓勵和引導高校應屆畢業(yè)生到水利基層單位工作，進一步加強基層水利干部技術培訓，提高隊伍素質和水平。

（3）積極推進河長制向村級延伸

按照“建立管護機構、明確管護責任、落實管護經費、統(tǒng)一管護標準、嚴格管護考核”的要求，在各縣區(qū)全面推行河長制，實現縣級、鎮(zhèn)級河長制全覆蓋，有條件的行政村推行河長制管理。

3、農田水利工程運行機制改革

（1）推進工程分類管理

政府投資建設或財政補助的農田水利工程，按照規(guī)定交由村組、農村集體經濟組織或農民用水合作組織使用和管理的，由受益者或其委托的單位負責運行管理和維護；政府以及其他社會主體共同投資的農田水利工程，由投資者按照約定確定運行管理和維護方式；其余農村集體經濟組織投入、受益戶共同出資、社會資本、個人投資建設的農田水利工程，由投資者或其委托的單位負責運行管理和維護。農村土地承包經營權依法流轉的，應當同時明確該土地上農田水利工程的運行管理和維護責任。

（2）建立落實工程管護經費的長效機制

以保障農田水利良性運行為目標，進一步鞏固農村水利工程管理體制改革成果，加快明晰工程產權歸屬，全面落實工程運行管護主體和責任。穩(wěn)步推進農業(yè)水價綜合改革，積極爭取并足額落實工程維修養(yǎng)護經費，加大各級財政對灌排工程運行管護經費的補助力度。通過開展“資源變資產、資金變股金、農民變股東”三變改革，建立健全農田水利投入、建設、運營、管理新機制，吸引社會資本和農民積極參與農田水利建設和管理，加大農田水利投入，有效破解農田水利“最后一公里”管理問題，努力實現政府、大戶、群眾三方共贏，為農業(yè)增產、農民增收、農村發(fā)展提供堅實的水利支撐和保障。

（3）建立政府績效考核與獎懲辦法

建立完善工程管理績效考核機制，明確考核機構、考核對象、考核形式、考核內容以及獎懲辦法等。參照《安徽省小型農田水利工程維修管護定額》，各級財政加大農田水利維護資金投入，從涉水建設項目中提取1%的資金作為運行維護費用。制定小型水利工程維修養(yǎng)護與運行管護實施方案，明確工程清單和補助資金計劃，建立工程使用權人籌集為主、財政適當獎勵補助的維修管護資金籌措與考核激勵機制。

（4）開展水價改革

守住總體上不增加農民群眾負擔的底線，重點解決水價“誰來定”、“怎么定”、“定多高”等改革的核心問題。在用水總量控制指標分解到縣級行政區(qū)域的基礎上，按照灌溉用水定額，把指標進一步細化分解到各類用水主體，落實到水源，明確水權，實行總量控制。形成強有力的倒逼機制，促進節(jié)約用水。以灌溉服務實體有合理收益為基準，以政府調控為保障，找到農民、服務實體和政府的利益平衡點，合理確定灌溉水價，并實行超定額用水階梯累進加價，推動農業(yè)用水結構調整；鼓勵開展節(jié)水量交易，讓節(jié)水者獲得經濟回報。

作者簡介：曹成（1984.3—）男，工程師，主要從事農田水利和水土保持相關工作。