摘 要：2015年，江蘇省PPP融資支持基金募集成立，為我省PPP項(xiàng)目的實(shí)施發(fā)揮了巨大的推動作用。2017年底，省財(cái)政廳啟動PPP融資支持基金二期募集，并對基金實(shí)施辦法進(jìn)行了修訂。分析和認(rèn)識這些變化有利于基金投資者作出正確決策。

關(guān)鍵詞：PPP融資支持基金；實(shí)施辦法；變化；原因

一、江蘇省PPP融資支持基金的發(fā)展

2015年6月，江蘇省財(cái)政廳印發(fā)《江蘇省PPP融資支持基金實(shí)施辦法（試行）》（蘇財(cái)規(guī)[2015]19號），辦法自2015年7月10日起施行。同年8月，總規(guī)模達(dá)100億元的江蘇省PPP融資支持基金出資機(jī)構(gòu)全部落地。2016年2月，“江蘇省PPP融資支持基金”第一期投資首個(gè)項(xiàng)目在徐州簽約，以股權(quán)方式對徐州市城市軌道交通2號線一期工程項(xiàng)目投資4億元，標(biāo)志著江蘇省PPP融資支持基金對省內(nèi)PPP項(xiàng)目的第一單投資成功落地。

2017年12月18日，省財(cái)政廳印發(fā)了《江蘇省PPP融資支持基金實(shí)施辦法》（蘇財(cái)規(guī)〔2017〕43號），自2018年 2月1 日起施行。新辦法募集資金規(guī)模、認(rèn)繳比例、投資范圍、管理與風(fēng)險(xiǎn)控制等方面基本沒有變化，但在投資模式、期限和回報(bào)機(jī)制方面變化顯著。

二、實(shí)施辦法的變化

（一）降低PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出壓力。

投資模式及期限的變化皆指向于減少具體PPP項(xiàng)目每期支付的資金量，相對降低政府財(cái)政支出壓力，便于項(xiàng)目能夠順利通過財(cái)政承受能力評價(jià)。

1.基金投資模式變化：鼓勵(lì)股權(quán)投入，減少債權(quán)投入。雖然新實(shí)施辦法規(guī)定，“基金可以股權(quán)等方式投入PPP項(xiàng)目”，未明確排除債權(quán)投入模式。但通過對比發(fā)現(xiàn)，新辦法刪除了“債權(quán)投入”模式的列舉，同時(shí)收益來源部分相應(yīng)刪除“對PPP項(xiàng)目債權(quán)投入產(chǎn)生的利息收入”，其他部分相應(yīng)刪除“債權(quán)投入”等內(nèi)容。可見新的PPP融資支持基金應(yīng)采用股權(quán)投入模式。

相比較債權(quán)投入而言，股權(quán)投入的優(yōu)點(diǎn)是無需按期依約還本付息，沒有資金償付壓力，項(xiàng)目公司可長期占用這部分投資，減輕PPP項(xiàng)目資金支付壓力。

2.延長具體項(xiàng)目投資年限：年限翻一番，5年變10年。新辦法規(guī)定：“基金所投資具體項(xiàng)目期限不超過10年?！毖娱L投資年限到10年與基金年限相吻合，有利于拓展可供選擇項(xiàng)目空間，減少尋找項(xiàng)目發(fā)生的交易成本等費(fèi)用。同時(shí)，延長投資年限可提高所投PPP項(xiàng)目股權(quán)、組織等結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性，給項(xiàng)目參與方一個(gè)長期穩(wěn)定的預(yù)期，便于項(xiàng)目正常經(jīng)營和運(yùn)作。此外，延長投資年限對于債權(quán)投入方式投資的項(xiàng)目來說，可大大緩解每期還本付息的壓力。

（二）降低省級財(cái)政投資風(fēng)險(xiǎn)

回報(bào)機(jī)制發(fā)生變化：同股同權(quán)，不保證固定收益。

1.取消出資人優(yōu)先與劣后級別之分。新辦法刪除“其他出資人作為優(yōu)先級，財(cái)政出資人作為劣后級”及相關(guān)固定收益與浮動收益分配規(guī)定。變化后更符合市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，遵從收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則。

2.不保障金融機(jī)構(gòu)和市縣財(cái)政固定收益。當(dāng)其他出資人的實(shí)際收益不能保證時(shí)，“財(cái)政出資人放棄分紅”替代“由省財(cái)政予以補(bǔ)足”的規(guī)定。參與出資的市縣未獲得基金投入的，其財(cái)政出資部分可享受“一定的收益”代替“優(yōu)先級的固定收益”。將省財(cái)政出資人承擔(dān)的無限連帶責(zé)任變更為有限責(zé)任，顯著降低省級財(cái)政投資風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，削減了市縣財(cái)政獲取收益的權(quán)利，因?yàn)樗麄円脖患{入了可能“放棄分紅”的隊(duì)伍。

三、變動原因的思考

2015年一期募集基金時(shí)，沒有歷史經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，處于“摸石頭過河”階段。為吸引機(jī)構(gòu)投資者，省財(cái)政廳作出很大讓步，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)顯著高于其顯性收益（PPP項(xiàng)目實(shí)施給全省經(jīng)濟(jì)、財(cái)政的貢獻(xiàn)暫不考慮入內(nèi)），而金融機(jī)構(gòu)投資者獲得的收益顯著高于其承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，不符合風(fēng)險(xiǎn)、收益對等原則。經(jīng)過2年多的運(yùn)行，已經(jīng)積累了部分經(jīng)驗(yàn)，二期募集時(shí)雖然省財(cái)政在收益中仍處于劣勢，但讓步成分已明顯減少。

（一）基金投資收益率相對較高

從文件變化情況分析，可以作出兩個(gè)大膽的假設(shè)：一是投資收益可以保證原固定收益，即收益率大于同期人民幣貸款基準(zhǔn)利率0.9-1.3倍的。二是浮動收益有限，70%的浮動收益無法彌補(bǔ)省財(cái)政應(yīng)得的基本收益（視同貸款基準(zhǔn)利率的1倍），即收益率小于同期人民幣貸款基準(zhǔn)利率2.3倍[原實(shí)施辦法實(shí)際中標(biāo)價(jià)為同期貸款基準(zhǔn)利率的0.9至1.1倍，為方便計(jì)算，假設(shè)平均中標(biāo)價(jià)為貸款基準(zhǔn)利率的1倍，計(jì)算公式為：（收益率-90%*1）*70%<1，其中90%為金融機(jī)構(gòu)投資占比]。最終測定收益率的區(qū)間為人民幣貸款基準(zhǔn)利率0.9-2.3倍。

（二）金融機(jī)構(gòu)投資熱情的高漲

江蘇省PPP融資支持基金一期募集辦法自2015年7月10日起施行。同年8月，通過省政府采購中心平臺，11家商業(yè)銀行經(jīng)過激烈競爭，最后江蘇銀行、交通銀行、上海浦發(fā)銀行、建設(shè)銀行和農(nóng)業(yè)銀行5家勝出，總規(guī)模達(dá)100億元的江蘇省PPP融資支持基金出資機(jī)構(gòu)全部落地。

投資收益率高導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)投資熱情的高漲，加劇它們之間的競爭。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)供求理論，供給增加，需求不變，必然導(dǎo)致價(jià)格下降，最終收益率會趨于正常水平。這兩個(gè)方面相互作用為此次實(shí)施辦法的修訂埋下了伏筆。

四、結(jié)語

2017年6月，中國PPP基金與江蘇省聯(lián)合成立中政企江蘇省PPP合作基金，基金規(guī)模45億元；中國PPP基金也將對省內(nèi)2個(gè)PPP項(xiàng)目直接投資33.22億元。2017年9月，上海森聯(lián)與江蘇沛縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)聯(lián)合成立了“沛縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)PPP投資基金”，基金規(guī)模為30億元。PPP基金對項(xiàng)目的支持，必將有力推進(jìn)這些項(xiàng)目的實(shí)施，將對其他PPP項(xiàng)目產(chǎn)生極強(qiáng)的示范帶動效應(yīng)。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉捍東，在中政企江蘇省PPP合作基金正式成立暨首批投資項(xiàng)目簽約儀式上的講話[R].南京.2017.

作者簡介：馮方超，徐州市水利局。