摘 要：在我國當(dāng)前地方債務(wù)的規(guī)模龐大并不斷增長的趨勢下，我國各地區(qū)、各層級的地方政府都存在大量負(fù)債經(jīng)營，債務(wù)關(guān)系錯綜復(fù)雜等問題。地方債務(wù)的累積，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模失控，會阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而引發(fā)高房價、擠壓私人投資等問題，不利于收入分配制度的改革，惡化政府金融體系的信用度。本文分析造成地方政府債務(wù)形成的現(xiàn)狀及其原因，并對未來地方政府債務(wù)風(fēng)險的防控提出一些建議。

關(guān)鍵詞：地方政府；債務(wù)風(fēng)險；分析；防控建議

舉借債務(wù)是地方政府籌措財政收入的一種手段之一，一般將其借入的資金投入到地方性公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，并以當(dāng)?shù)卣亩愂兆鳛閮斶€債務(wù)的擔(dān)保。目前“地方債務(wù)危機(jī)”的話題在社會上引起廣泛的關(guān)注，地方政府的財政資金不充裕，對于資金的用途和流向的監(jiān)管缺失，使得各地區(qū)的地方政府負(fù)債經(jīng)營，地方政府的債務(wù)關(guān)系錯綜復(fù)雜，規(guī)模失控風(fēng)險甚至還被視為中國經(jīng)濟(jì)的頭號威脅。然而目前我國對于地方債務(wù)風(fēng)險的研究還不成熟，對于地方債務(wù)所可能造成的后果判斷不清，缺乏深入分析地方債務(wù)風(fēng)險成因和防范控制地方債務(wù)風(fēng)險的手段。

盡管有法律上的限制，但由于現(xiàn)行體制下財政政策的一些缺陷，地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中，遇到資金缺乏的困境后，往往會通過一些變相的方式，公開或隱蔽地從民間舉借大量的資金。在我國從2008年開始為應(yīng)對國際金融環(huán)境的影響開始實行“雙松政策”后，進(jìn)一步讓地方政府舉借債務(wù)，地方政府的舉借行為無法控制，其巨額的債務(wù)造成了巨大的風(fēng)險隱患。

一、我國地方政府債務(wù)的風(fēng)險及隱患

（一）債務(wù)規(guī)模大，償還壓力大

2013年，國家審計署對政府性債務(wù)進(jìn)行了一次大規(guī)模的審計，根據(jù)審計結(jié)果，到2013年6月，政府需要償還的債務(wù)總額約為10.89億，隱性債務(wù)約為7萬億，合計17.89萬億。與之前社科院預(yù)測的19.94萬億元較為接近，所以審計結(jié)果是一個相對比較客觀的數(shù)據(jù)。而我國2013年總GDP為56.88萬億元，政府負(fù)債率即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占當(dāng)年GDP的比重為19.1%，債務(wù)率即債務(wù)總額與綜合財力的比值，在審計的36個地方政府中有16個超過了國際警戒線。而且這次被審計的地區(qū)大多為發(fā)達(dá)省區(qū)，債務(wù)問題相較于其他地區(qū)還沒那么嚴(yán)重，這些數(shù)據(jù)無不顯示了我國地方政府目前所面臨的債務(wù)規(guī)模大，償債風(fēng)險大的問題。世界銀行曾經(jīng)估計我國地方債務(wù)或可能達(dá)到總GDP的50%以上，而我國經(jīng)濟(jì)學(xué)界對于地方政府債務(wù)的評估則為45%左右。盡管地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)有一定的誤差，但是其債務(wù)規(guī)模巨大的事實已成定局。地方債務(wù)規(guī)模大隨之帶來的是償還的風(fēng)險。

（二）地方政府債務(wù)的隱性化

目前我國地方政府債務(wù)當(dāng)中，隱性債務(wù)占比達(dá)到38%，而且呈現(xiàn)增長趨勢。雖然我國法律規(guī)定地方政府不得舉債，但是很多地方政府仍然通過間接的手段舉借大量債務(wù)，或通過把建設(shè)項目委托給企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營；或通過提供擔(dān)保和代為償還的方式；或依托融資平臺舉借債務(wù)，這種種手段造成了大量的隱性債。另外，我國對于地方政府債務(wù)管理的制度和體系混亂，對于政府的舉債行為監(jiān)管不到位，缺少對于債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和控制機(jī)制，也會造成給債務(wù)造成巨大風(fēng)險。

（三）地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理

首先是從地方債務(wù)的層級上來看，省級政府的債務(wù)問題較輕，市縣級的債務(wù)問題嚴(yán)重。根據(jù)2011年國家審計署報告來看，地方債務(wù)中，省級政府占比29.96%，市級政府43.51%，縣級政府26.53%。造成這個問題的主要原因是基層政府財力不足，事務(wù)支出多且債務(wù)資金多投入在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些工程投資回報率低，周期長，使基層政府債務(wù)累積。另外基層政府的資金來源渠道匱乏也是導(dǎo)致這個問題的原因之一。從地方債務(wù)的類別來看，或有債務(wù)這一風(fēng)險性最高的債務(wù)類別占比比較重。或有債務(wù)是指事項發(fā)生的政府負(fù)有償還債務(wù)責(zé)任的債務(wù)。但是根據(jù)《中國人民共和國擔(dān)保法》的規(guī)定，由地方政府擔(dān)保責(zé)任而形成的或有債務(wù)是不合法的。因為或有債務(wù)的隱蔽性這一特點，債務(wù)的具體數(shù)目難以精確估計，加大了我國地方債務(wù)的風(fēng)險。從地方債務(wù)的資金來源來看，地方政府的融資渠道帶有鮮明的行政色彩，大多采取使用各種方式取得政府直接控制的城市商業(yè)銀行的資金。而地方城市商業(yè)銀行的規(guī)模較小，一旦地方政府的償還能力不足，就會對地方城市商業(yè)銀行造成巨大的風(fēng)險。從地方債務(wù)的期限來看，債務(wù)償還期的集中也暗藏債務(wù)風(fēng)險。據(jù)研究表明，我國從2011年起五年期以上的債務(wù)逐步進(jìn)入還債高峰期。由此引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險需要社會各界的重視。

我國這么大規(guī)模的地方債務(wù)最根本的原因是由體制問題引起的。首先國家實行的分稅制改革使中央政府稅收比重過高而地方政府的資金汲取渠道缺乏，未能建立科學(xué)合理的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，地方政府的資金缺口無法通過中央政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，地方政府只能進(jìn)行舉債尋找資金來源。其次國家和銀行及其他金融機(jī)構(gòu)對于地方政府預(yù)算軟約束進(jìn)一步助長了地方政府的舉債行為；地方財政收入增長減緩也迫使地方政府走上負(fù)債道路。債務(wù)風(fēng)險日趨臨近，我國想要化解地方債務(wù)危機(jī)，必須進(jìn)行實質(zhì)性的改革。但是涉及到錯綜復(fù)雜的地方債務(wù)關(guān)系和利益集團(tuán)的此消彼長，要解決這一問題不能快刀斬亂麻，必須科學(xué)有序的采取短期、長期措施逐步解決現(xiàn)有債務(wù)，控制新的債務(wù)，盡可能的防范和控制債務(wù)危機(jī)的發(fā)生。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險的防控建議

（一）短期措施

第一，可以出售部分國有資產(chǎn)。地方政府握有大量國有資產(chǎn)，只要出售部分國有資產(chǎn)可以迅速解決一些地方債務(wù)的燃煤之急，減少政府與民爭利，擺脫政府既是債權(quán)人又是債務(wù)人的尷尬處境。第二，可以引入民間資本。目前我國民間資本充裕，但是缺少一些投資渠道。地方政府可以利用當(dāng)下民間資本這一特點，調(diào)動民間資本承擔(dān)政府債務(wù)的積極性，既增加了民間資本的投資渠道，又可以減少政府債務(wù)風(fēng)險，達(dá)成雙贏的局面。比如讓民間資本參與政府公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一些工程，將地區(qū)公用事業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營所有權(quán)分離，吸引民間資本投入建設(shè)橋梁、公路、機(jī)場等。第三，也是目前最見效的手段是將地方融資平臺貸款資金證券化。對于那些地方債務(wù)較輕的發(fā)達(dá)省份，將地方融資平臺貸款資金證券化是解決地方債務(wù)的殺手锏。地方政府可以通過資產(chǎn)證券化將地方債務(wù)銷售出去，也可以發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施項目資產(chǎn)證券。通過這些方法把那些資金流動性差但是可以產(chǎn)生穩(wěn)定收入的項目工程，如公路、橋梁、租約等資產(chǎn)，經(jīng)過結(jié)果重組，轉(zhuǎn)化為有現(xiàn)金流保障的可自由流通的證券在市場進(jìn)行交易，從而減少地方債務(wù)風(fēng)險。銀行也可以通過證券管理，增強(qiáng)對債務(wù)風(fēng)險的預(yù)警和控制。

（二）長期措施

上述的短期措施只是暫時解決當(dāng)前地方債務(wù)風(fēng)險日趨臨近的危機(jī)，要想真正解決我國債務(wù)風(fēng)險，必須從根本上進(jìn)行改革。第一，要構(gòu)建市場化的政府融資體系，引入市場機(jī)制，發(fā)揮市場的監(jiān)督和資源配置作用。中央政府可以賦予地方政府發(fā)債權(quán)，通過讓地方政府進(jìn)入市場進(jìn)行融資，建立市場化的定價和信用評級。同時做好風(fēng)險評估和總量控制，要將地方政府融資后的資金流向和項目詳細(xì)信息進(jìn)行公示，并嚴(yán)格根據(jù)債務(wù)的種類將債務(wù)證券分類，公益項目由融資資金解決，盈利類項目要逐漸交由市場經(jīng)營。第二要改革地方政府官員的政績考核機(jī)制，有效改變地方政府為了政績工程舉債建設(shè)的渴望，并建立政府債務(wù)資金評價體系，提高政府資源配置效率。第三要加強(qiáng)對地方政府舉債行為的監(jiān)管，采用以中央政府為主，法治約束和行政約束雙管齊下的辦法，實行科學(xué)的政府投資決策機(jī)制和決策失誤追責(zé)機(jī)制。第四要盡快建立地方債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。對負(fù)債率，償債率等指標(biāo)設(shè)立警戒區(qū)，一旦指標(biāo)接近，立即向政府發(fā)出預(yù)警。

三、結(jié)束語

我國的地方債務(wù)風(fēng)險刻不容緩，地方政府必須立即采取措施，進(jìn)行治理，防范由地方債務(wù)風(fēng)險所帶來的一系列經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

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作者簡介：

陳曉東，樺川縣財政局（國庫集中收付中心）。