摘 要：濱海新區(qū)作為第二個國家級新區(qū)，大量的基礎設施需要開工建設及后期維護。在減少政府負債的同時，滿足公眾需要，發(fā)展PPP模式就成為了最佳選擇。

關鍵詞：濱海新區(qū)；PPP模式；社會資本。

引言

2010年1月11日，濱海新區(qū)正式掛牌成立。經(jīng)過不斷發(fā)展，現(xiàn)已明確定位為：“京津冀協(xié)同發(fā)展示范區(qū)、先進制造業(yè)和研發(fā)創(chuàng)新基地、國際自由貿(mào)易示范區(qū)、國際航運核心區(qū)、金融創(chuàng)新運營先行區(qū)，逐步成為國際化、創(chuàng)新型的生態(tài)宜居海濱城市。同時濱海新區(qū)將構建“一主三副”的城市總體空間布局?！?/p>

為完善“一主三副”的城市總體空間布局，濱海新區(qū)不斷加大基礎設施建設。2017年完成解放路、天堿區(qū)域城市設計；繞城高速北段、唐漢路拓寬、京津高速輔道建成通車；南港鐵路建設進展順利；軌道交通濱鐵1號、2號線開工建設；大力實施20項民心工程。

雖然濱海新區(qū)經(jīng)過近年建設的探索和實踐，逐漸走出了一條濱海新區(qū)特色的基礎設施建設投融資新路，但是政府的職能改善仍然不到位。傳統(tǒng)的以政府為主導地位的投資模式并沒有發(fā)生根本性改變；在經(jīng)濟粗放式高速增長環(huán)境中，政府財政投資低效化，政府投資項目建設、管理水平不一；高昂的建設、運營成本及數(shù)額巨大的政府債務也給政府投資行為帶來了諸多隱患；政府投資職能模糊，且對各類基礎設施投資缺乏理性規(guī)劃；傳統(tǒng)建設模式下政府過度干涉投資企業(yè)的經(jīng)營活動，限制了企業(yè)項目建設和經(jīng)營的自由度，致使私營企業(yè)逐步喪失了對基礎設施建設投資積極性和耐心。

此外，大量的基礎設施建設及后期維護需要投入并且還將持續(xù)投入大量資金。盡管濱海新區(qū)近幾年生產(chǎn)總值不斷增長，但基礎設施建設方面資金仍就面臨巨大缺口。且隨著近幾年企業(yè)債發(fā)行規(guī)則完善條件變更，進一步限制政府基礎設施建設資金來源。致使基礎設施建設資金需求激增與財政收入緩慢增長矛盾日益凸顯。

鑒于上述情況，濱海新區(qū)的基礎設施建設項目急需引入PPP模式，嘗試于諸多方面改善目前基礎設施建設投融資的弊端。

一、PPP（Public-Private-Partnership）模式

即政府和社會資本合作模式，指的是政府與社會資本通過合作來提供公共品或服務的一種方式。從各國和國際組織對PPP的理解來看，PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP是指公共部門和私營部門為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的各種合作關系，具體可分為外包、特許經(jīng)營和私有化三類。狹義的PPP僅指政府與私營部門以合資組建公司的形式展開合作，共同開發(fā)，共享收益，共擔風險。

我國現(xiàn)行法規(guī)政策對PPP的定義與傳統(tǒng)PPP模式的定義略有不同：一方面體現(xiàn)在《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）中規(guī)定“鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營權的方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。政府通過特許經(jīng)營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。政府對投資者或特別目的公司無償債責任?！痹趯嶋H操作中，PPP通常以政府和社會資本簽訂合同的形式來實現(xiàn)，按照項目中政府和社會資本各自承擔的風險和分配的權利義務，和同類型可分為服務合同、管理合同、租賃合同、特許經(jīng)營權合同等。

二、濱海新區(qū)發(fā)展PPP模式有以下兩方面益處：

（一）PPP模式能夠產(chǎn)生財政紅利

1.能有效提高基礎設施項目的建設和管理水平。通過設計和實施高水平的PPP項目，濱海新區(qū)政府能有效提高自身的戰(zhàn)略規(guī)劃、項目管理和談判能力，并完整掌握管理長期、復雜合同的技能。

2.能有效降低項目建設、運營等項目生命周期的成本。PPP項目中，濱海新區(qū)政府選擇合作伙伴需考慮社會資本專業(yè)資質、技術能力、管理經(jīng)驗、財務實力和信用狀況等，再通過候選合伙人的競爭，選出應對各種項目風險能力最強者，從而提高資源利用效率。社會資本合作者承擔基礎設施的建設、運營和維護成本，這將促使其為項目引入新的技術、技巧，專業(yè)知識和經(jīng)驗，優(yōu)化項目運作方案，提高項目的設計和施工質量，以取得項目生命周期成本最小化。而項目成本的最小化同時意味著減少濱海新區(qū)政府財政預算投入。

3.能有效提高項目投資效率。與傳統(tǒng)模式相比，PPP模式的債權和股權投資者往往會對項目進行更完備的盡職調(diào)查。市場規(guī)律會迫使投資者追求更高的項目質量，以確保項目的收益，從而避免投資低效。

4.能有效改善政府部門管理水平。PPP模式生命周期長，需要穩(wěn)固的政策基礎、長期的政治承諾以及穩(wěn)定、可預測的法律和監(jiān)管體系作為運營保障。經(jīng)驗豐富的社會資本在綜合考慮上述因素后才會決定是否參與一個PPP項目。因此在社會資本與外部市場的雙重壓力下，要想成功啟動PPP項目，就要求政府部門必須嚴抓財政紀律，合理規(guī)劃，做可信的合作者，平衡風險，統(tǒng)籌推進，主動改革，提升管理水平。

（二）PP有利于提高政府財政的可持續(xù)性

應用PPP項目能有效減少政府存量債務，如將基礎設施租賃給社會資本運營可以為濱海新區(qū)帶來現(xiàn)金收入；對現(xiàn)有的公共服務供給進行更完善的公私合作改革，能有效推動社會資本在公共服務收費恒定的情況下降低供應成本；社會資本為參與PPP項目而支付的款項可用于償還地方政府債務。

此外，完善的PPP模式能有效的重組政府部門因提供公共服務而形成的政府債務結構不合理部分?！秶鴦赵宏P于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）中規(guī)定“建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制需要推廣使用PPP模式”。而濱海新區(qū)也將依靠PPP模式促進政府債務結構調(diào)整。

一方面，從債務關系來看，PPP模式將幫助濱海新區(qū)政府實現(xiàn)在基礎設施和公共服務項目中直接、不確定負債向間接、有限負債轉變。通過設立具有獨立法人資格的特殊目的公司，PPP模式使政府債務義務多了一道屏障；另外PPP模式中政府支出責任小于傳統(tǒng)模式中的政府支出責任，且PPP模式中政府對項目僅承擔有限支出責任。

另一方面，從融資模式來看，政府債務融資轉變?yōu)橹苯庸踩谫Y。政府可以僅是項目發(fā)起人和特殊項目公司股權持有人。項目投資中除財政投資外，其他投資數(shù)額都由社會資本方解決。因此，PPP模式在實現(xiàn)基礎設施和公共服務項目順利實施的同時，轉移了政府的債務融資風險。

三、結束語

由上可見，濱海新區(qū)發(fā)展PPP模式能有效緩解財政壓力，加快基礎設施建設速度，提高資金的使用率。但由于基礎設施及公共事業(yè)項目的投資、建設、運營中存在非常多的風險和不確定性因素，因此濱海新區(qū)政府發(fā)展PPP模式必須做到明確主要目標，同時考慮不能損害公眾、社會資本的利益，在PPP模式運營的過程中應當建立有效的保障機制，確保項目各環(huán)節(jié)的順利進行，從而確保社會資本更好的為濱海新區(qū)提供產(chǎn)品和服務。發(fā)展PPP模式首先濱海新區(qū)應在現(xiàn)有國家、天津市法律、法規(guī)體系下，制定適合自身的規(guī)章制度及操作辦法保障社會資本利益。其次，建立PPP管理機構，明確管理職能。根據(jù)三中全會的相關要求，財政部是落實PPP模式的第一責任部門。濱海新區(qū)應結合自身特點由發(fā)改委、財政局聯(lián)合組建PPP管理辦公室在營造環(huán)境、規(guī)范管理等方面著手，助推PPP項模式發(fā)展。辦公室下設不同專業(yè)領域監(jiān)管機構，以避免因專業(yè)性不對應帶來的證政府部門和社會資本信息的不對稱及專業(yè)信息理解不足帶來的負面影響。再次，完善風險分擔機制。政府部門對政治、法律風險的承受能力強，而融資、經(jīng)營等風險則與社會資本息息相關。PPP開展過程中應根據(jù)項目具體情況建立公平合理的風險分擔機制，以此平衡政府部門和社會資本各自承擔的風險。最后，充分協(xié)調(diào)各方利益。在PPP項目中，政府主要承擔監(jiān)管職責，并對社會資本的獲利進行調(diào)節(jié)，為公眾爭取利益的同時保證社會資本合理收益。在擬定合同時，政府應制定完備的收益分配規(guī)則，均衡各方收益。

參考文獻：

[1]天津市濱海新區(qū)人民政府，《濱海新區(qū)城市總體規(guī)劃修編和土地利用總體規(guī)劃》2017，（02）.

[2]國務院辦公室，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）.

[3]財政部，《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）.

作者簡介：

薄燾（1988-），男，籍貫：天津市，學歷：本科，學校：南開大學，經(jīng)濟學院，研究方向：金融學融資租賃方向。