劉　玲

(安徽師范大學(xué) 歷史與社會學(xué)院 ，安徽 蕪湖 241000)

自2013年十八屆三中全會明確提出“健全困境兒童分類保障制度”以來，從中央到地方各級政府大力推進(jìn)困境兒童分類保障政策設(shè)計(jì)、體系建設(shè)和制度執(zhí)行工作，取得了顯著的成績。目前安徽省已圍繞困境兒童普遍存在的監(jiān)護(hù)困境、醫(yī)療困境、教育困境等問題構(gòu)建了初步的社會救助體系、社會保險(xiǎn)體系、福利服務(wù)體系和社會保護(hù)體系等，逐漸形成較為完整的困境兒童分類保障制度體系。但從困境兒童的困境多元化和需要的復(fù)雜性角度來說，目前的困境兒童分類保障政策體系還存在保障對象、責(zé)任主體和內(nèi)容方面的局限，需要更多的制度設(shè)計(jì)和政策探索，以響應(yīng)十九大提出的加強(qiáng)社會保障體系建設(shè)的號召，真正實(shí)現(xiàn)困境兒童的保障和福利。

一、安徽省困境兒童分類保障制度現(xiàn)狀

馬奇和奧爾森將制度界定為行為規(guī)則、慣例、正式和非正式的程序，認(rèn)為分析的焦點(diǎn)要放在影響個(gè)體行為的制度的規(guī)范層面[1]。規(guī)范可以強(qiáng)化或重塑關(guān)于“誰應(yīng)該以什么方式照顧誰”的社會預(yù)設(shè)[2]，這實(shí)際上是保障對象、主體和內(nèi)容的問題。因而，在對安徽省困境兒童分類保障制度現(xiàn)狀的考察中，關(guān)注的焦點(diǎn)應(yīng)集中于安徽省在困境兒童分類保障領(lǐng)域的政策制定和實(shí)踐，分析在此過程中所呈現(xiàn)的保障對象、保障責(zé)任主體和主要保障內(nèi)容。

(一)保障對象

安徽省對困境兒童分類并未做地區(qū)性的界定，而是遵循中央各政策文件的要求。因此需要先考察中央各政策文件對困境兒童的界定。2013年民政部發(fā)布的《關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》首次對困境兒童進(jìn)行正式分類。它將兒童群體分為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童四個(gè)層次，其中困境兒童分為殘疾兒童、重病兒童和流浪兒童三類，困境家庭兒童分為父母重度殘疾或重病的兒童、父母長期服刑在押或強(qiáng)制戒毒的兒童、父母一方死亡另一方因其他情況無法履行撫養(yǎng)義務(wù)和監(jiān)護(hù)職責(zé)的兒童、貧困家庭的兒童。2014年民政部發(fā)布《關(guān)于開展第二批全國未成年人社會保護(hù)試點(diǎn)工作的通知》，將困境未成年人(即困境兒童)分為：因監(jiān)護(hù)人服刑、吸毒、重病重殘等原因事實(shí)上無人撫養(yǎng)的未成年人，遭受家庭暴力、虐待、遺棄等侵害的未成年人，缺乏有效關(guān)愛的留守流動未成年人，因家庭貧困難以順利成長的未成年人，自身遭遇重病重殘等特殊困難的未成年人。2016年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》認(rèn)為困境兒童包括因家庭貧困導(dǎo)致生活、就醫(yī)、就學(xué)等困難的兒童，因自身殘疾導(dǎo)致康復(fù)、照料、護(hù)理和社會融入等困難的兒童，以及因家庭監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導(dǎo)致人身安全受到威脅或侵害的兒童。2016年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》中將留守兒童界定為父母雙方外出務(wù)工或一方外出務(wù)工另一方無監(jiān)護(hù)能力、不滿十六周歲的未成年人，從政策表述上看，留守兒童也符合困境兒童的標(biāo)準(zhǔn)。從上述分類可以看出，隨著保障理念和政策設(shè)計(jì)的成熟，困境兒童的覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，具有普惠取向。但同時(shí)，各政策分類不一致，直接造成政策執(zhí)行中的困惑和混亂。

從目前安徽省各地區(qū)制度實(shí)踐和政策執(zhí)行的情況來看，2013年民政部的分類因其界定清晰、操作性較強(qiáng)而被廣泛應(yīng)用。以2013年民政部分類為主，參考其他政策的定義，目前各地區(qū)政策執(zhí)行中默認(rèn)的困境兒童的外延還包括孤兒和困境家庭兒童，其具體分類為：福利機(jī)構(gòu)孤兒、社會散居孤兒、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童、殘疾兒童、重病兒童、流浪兒童、父母重度殘疾或重病的兒童、父母長期服刑在押或強(qiáng)制戒毒的兒童、父母一方死亡另一方因其他情況無法履行撫養(yǎng)義務(wù)和監(jiān)護(hù)職責(zé)的兒童、貧困家庭的兒童、留守兒童。

(二)保障責(zé)任主體

安徽省通過制定推出一系列政策明確了政府在困境兒童保障工作中的主體責(zé)任。安徽省民政廳先后發(fā)布了《安徽省孤兒基本生活費(fèi)發(fā)放辦法》《孤兒基本生活保障實(shí)施辦法》和《關(guān)于貫徹落實(shí)〈國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見〉的實(shí)施辦法》等規(guī)范指導(dǎo)性文件，并推出了《安徽省“明天計(jì)劃”救治工作實(shí)施方案》《安徽省孤兒檔案管理辦法》和《安徽省兒童保護(hù)專干工作規(guī)范》等政策文件。

安徽省還建立健全了困境兒童社會保護(hù)機(jī)制和服務(wù)輸送網(wǎng)絡(luò)。目前已建立起相對成熟的流浪兒童保護(hù)體系，并已逐步構(gòu)筑完成由縣級兒童福利指導(dǎo)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級兒童福利工作站、村(社區(qū))級兒童福利主任(兒保專干)組成的三級兒童福利服務(wù)工作體系，在全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)設(shè)立兒童保護(hù)督導(dǎo)員1 800余名，村(居)設(shè)立兒童保護(hù)專干1.7萬余名，并購買社會工作機(jī)構(gòu)和社會組織的專業(yè)服務(wù)，在基層社區(qū)組建“專業(yè)社工+兒保專干”的服務(wù)工作隊(duì)伍，以兒童之家為基地為社區(qū)兒童提供日常走訪、申請救助、臨時(shí)托管等服務(wù)。

(三)主要保障內(nèi)容

安徽省目前針對困境兒童的保障內(nèi)容主要包括基本生活保障、醫(yī)療救助和教育救助等。目前已經(jīng)在全省范圍內(nèi)完成2萬余名孤兒及事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童的摸排審核工作，完成長豐、利辛、石臺等試點(diǎn)地區(qū)留守兒童和困境兒童摸排和分類建檔工作。制定生活保障經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：福利機(jī)構(gòu)集中供養(yǎng)孤兒每個(gè)人每個(gè)月不低于1 000元，社會散居孤兒(含事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童)每個(gè)人每個(gè)月不低于600元。2017年，全省共保障孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童約2.7萬人，累計(jì)發(fā)放保障資金9 788.21萬元。在醫(yī)療救助方面，安徽省除繼續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)工作外，還通過“福滿江淮血脈相連”項(xiàng)目開展貧困家庭白血病兒童和先天性心臟病兒童救助工作，共發(fā)放各類資金約2 700多萬元，救助先天性心臟病兒童800多人、白血病兒童1 400多人。除醫(yī)療救助外，還通過各種渠道為困境學(xué)齡兒童提供各種教育支持和補(bǔ)助。

二、安徽省困境兒童分類保障制度局限

雖然安徽省困境兒童分類保障工作取得了顯著成果，但在制度設(shè)計(jì)中經(jīng)常暴露出對社會保障的狹義理念和理解，認(rèn)為社會保障是“社會救助+社會保險(xiǎn)+福利服務(wù)”，這種傳統(tǒng)理解來源于“小福利”[3]1的狹義理念，將為困境兒童提供的福利界定為民政部門提供的，針對最弱勢兒童群體(孤兒)的福利服務(wù)。從而造成目前的分類保障制度表現(xiàn)出以下的局限：

(一)保障對象狹窄

小福利把福利對象僅僅限于部分弱勢群體[3]1。對比于各級各類政策對困境兒童的界定和分類，在政策實(shí)施的過程中，保障對象覆蓋范圍明顯縮小。安徽省在全省范圍內(nèi)只明文規(guī)定了孤兒(福利機(jī)構(gòu)孤兒和社會散居孤兒)的保障經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加上一直存在殘疾補(bǔ)助和2013年開始的流浪兒童保護(hù)，因此目前各市(縣)主要保障對象大多限制于孤兒、殘疾兒童和流浪兒童。這樣導(dǎo)致尚有大量的困境兒童游離于制度性保障之外。有些地區(qū)在財(cái)力所及的情況下會擴(kuò)展到其他類型的困境兒童，但都不能真正達(dá)到頂層設(shè)計(jì)的要求。

(二)保障提供主體有限

在小福利概念中，福利供給主體比較單一，基本上或主要局限于國家或政府[3]2。安徽省通過各類政策明確其在困境兒童保障工作中的主體責(zé)任，并在孤兒等困境兒童的救助中發(fā)揮了兜底的作用。在實(shí)際操作中，孤兒(集中供養(yǎng)孤兒和散居孤兒)保障中政府是主要的供給主體。對于孤兒群體之外的困境兒童來說，家庭仍然是最主要的甚至是唯一的供給主體[4]。供給主體局限于政府或家庭。同時(shí)非政府組織和專業(yè)團(tuán)隊(duì)力量薄弱，未能有力地承擔(dān)起保障提供責(zé)任。各供給主體間未能建立分工明確溝通順暢的合作機(jī)制。

(三)保障內(nèi)容層次低且項(xiàng)目單一

小福利以人群為標(biāo)準(zhǔn)而非以社會成員的需要來劃分社會福利的內(nèi)容，并且認(rèn)為首要應(yīng)該保證社會救助和社會保險(xiǎn)，社會福利是免費(fèi)供給的最高形式的社會保障，應(yīng)在社會極大發(fā)展充足富裕時(shí)才考慮供給[3]2。安徽省困境兒童分類保障內(nèi)容偏重于生活救助，部分涉及醫(yī)療救助和教育扶助，缺少家庭支持、親子教育、精神關(guān)愛、能力提升類的預(yù)防性和發(fā)展性服務(wù)，欠缺服務(wù)的長效機(jī)制。保障項(xiàng)目單一，未能基于各類型困境兒童的特殊需要進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)和組合。

安徽省困境兒童分類保障制度中的小福利狹義理念造成保障對象、保障提供主體和保障內(nèi)容方面的諸多局限，從而在制度具體運(yùn)行中導(dǎo)致地方財(cái)政投入不足、基層專業(yè)人才隊(duì)伍缺乏、政策機(jī)制虛設(shè)、制度無法落地，最終結(jié)果是困境兒童分類保障不論是保障對象的類別和保障內(nèi)容的涵蓋面都大為壓縮，幾乎等同于孤兒救助。因此需要更新保障理念，展開學(xué)理討論，進(jìn)行困境兒童分類保障制度體系的思考和設(shè)計(jì)，明確所要保障的困境兒童類別和保障內(nèi)容類別層次，為政策制定和落實(shí)提供借鑒和依據(jù)。

三、安徽省困境兒童分類保障制度體系設(shè)計(jì)

為完善安徽省困境兒童分類保障制度，解決保障對象、提供主體和保障內(nèi)容方面的問題，首先應(yīng)以困境兒童“大福利”[3]3為目標(biāo)，秉持保障對象的適度普惠原則、保障責(zé)任主體的多元治理原則、保障內(nèi)容的需要為本和預(yù)防發(fā)展原則，進(jìn)行安徽省困境兒童分類保障制度體系的具體設(shè)計(jì)。

(一)大福利取向的設(shè)計(jì)理念

十九大報(bào)告指出我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾[5]。美好生活需要是對福祉的追求，社會福利制度和保障制度是實(shí)現(xiàn)的重要途徑之一[6]。其中應(yīng)提倡從小福利發(fā)展到大福利的理念[3]1。困境兒童分類保障制度的設(shè)計(jì)和實(shí)踐應(yīng)建立在大福利取向的理念基礎(chǔ)上。我國社會保障體制包括社會保險(xiǎn)、社會福利、社會救助和優(yōu)撫安置四大項(xiàng)目。然而在制度實(shí)踐中，社會救助往往成為困境兒童社會保障的代名詞，社會福利只限于非持續(xù)性的福利服務(wù)，是兒童的小福利。從兒童成長和發(fā)展的角度看，困境兒童分類保障的終極目標(biāo)應(yīng)該追求困境兒童恢復(fù)至一種正常和幸福的狀態(tài)[7]，即兒童的大福利，而不應(yīng)滿足于基本生存條件的提供。困境兒童分類保障制度作為實(shí)現(xiàn)該福利狀態(tài)的制度性手段，可根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平落實(shí)各階段發(fā)展目標(biāo)，但對終極目標(biāo)取向的追求并不應(yīng)改變。

大福利概念包括以下四層含義：大福利是以全體社會成員為對象的社會福利，大福利是多元主體共同提供福利支持的社會福利，大福利是以社會成員的基本福利需求為本的社會福利，大福利是包括社會救助、社會保險(xiǎn)、公共福利和社會互助等多種供給方式的社會福利[3]3-4。為實(shí)現(xiàn)困境兒童的大福利，應(yīng)在困境兒童分類保障制度設(shè)計(jì)時(shí)堅(jiān)持保障對象的適度普惠原則、保障責(zé)任主體的多元治理原則、保障內(nèi)容的需要為本和預(yù)防發(fā)展原則。

1.適度普惠原則

困境兒童大福利要求以所有困境兒童為對象提供社會福利?；谖覈鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和具體的保障體系構(gòu)建，困境兒童分類保障體系保障對象覆蓋范圍應(yīng)具備適度普惠取向，即強(qiáng)調(diào)國家提供困境兒童福利是基于困境兒童身份的可持續(xù)的富足供給[8]。自2013年民政部先后在全國開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作以來，明確將工作重心從孤兒擴(kuò)展至困境兒童。無論從學(xué)理還是政策方面都強(qiáng)調(diào)了困境兒童分類保障對象應(yīng)從目前的覆蓋范圍擴(kuò)展。

2.多元治理原則

困境兒童大福利要求由多元主體共同提供福利支持。依據(jù)福利多元主義理論，福利保障責(zé)任主體應(yīng)該包括國家、市場、家庭、志愿部門等，而非完全依賴某一方[9]。而從社會治理的視角來看，建設(shè)多元供給體系的重點(diǎn)在于如何推動保障責(zé)任主體間良性關(guān)系的建構(gòu)[10]。黨的十九大報(bào)告中指出要提高保障和改善民生水平，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，其中要求打造共建、共治、共享的社會治理格局。并提出完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理機(jī)制；加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動等具體舉措。這些學(xué)理和政策方面的主張都為了困境兒童分類保障責(zé)任主體的設(shè)計(jì)和實(shí)踐提供了方向。

3.需要為本原則

困境兒童大福利要求困境兒童分類保障制度的設(shè)計(jì)應(yīng)以兒童需要為本而不是按照國家的需要來設(shè)計(jì)。長期以來我國社會福利體系以國家為本，其特征在于重國家政權(quán)建設(shè)和形勢穩(wěn)定，輕人民需要滿足和社會公平發(fā)展。人民的需要滿足目標(biāo)始終隱藏在以國家為本的目標(biāo)下，造成了窄覆蓋、低福利、低滿足的保障體制。[11]因此，為真正實(shí)現(xiàn)對困境兒童福利的保障，就要將目標(biāo)定位從國家回歸到人，以困境兒童的基本需要和特殊需要為本，設(shè)計(jì)困境兒童保障制度。

4.預(yù)防發(fā)展取向

困境兒童大福利要求社會救助、社會保險(xiǎn)、公共福利和社會互助等多種方式供給社會福利。這要求困境兒童保障制度的政策設(shè)計(jì)中應(yīng)提倡積極福利，注重困境的預(yù)防和兒童能力的發(fā)展。傳統(tǒng)的困境兒童保障政策往往是消極的社會政策，本質(zhì)上是一種風(fēng)險(xiǎn)的重新分配，[12]其目標(biāo)是維持兒童的一種生存狀態(tài)，其政策手段是外在的物質(zhì)或現(xiàn)金給付以使人們不至于因遭遇風(fēng)險(xiǎn)而陷入生存危機(jī)，供給方式一般是社會救助和社會保險(xiǎn)。而積極的政策對人為風(fēng)險(xiǎn)采取事先預(yù)防的方法，由國家提供防范的措施，以多種形式的救助、保險(xiǎn)和服務(wù)，增強(qiáng)兒童及其家庭的能力，促進(jìn)兒童的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全面幸福[13]。

(二)設(shè)計(jì)內(nèi)容

基于大福利理念，以困境兒童大福利為目標(biāo)，秉持適度普惠、多元治理、需要為本和預(yù)防發(fā)展為本的原則，進(jìn)行困境兒童分類保障制度體系的設(shè)計(jì)，應(yīng)包括保障對象、保障責(zé)任主體和保障內(nèi)容的分類確定和分階段實(shí)現(xiàn)。

1.保障對象設(shè)計(jì)：從孤兒到保障功能折損家庭兒童

根據(jù)適度普惠原則，困境兒童分類保障對象應(yīng)該超越原有的狹窄的孤兒群體，分步驟分階段擴(kuò)展至事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童和保障功能折損家庭兒童。

首先，確定困境兒童的外延和類別。仔細(xì)分析民政部和國務(wù)院發(fā)布的政策，可以發(fā)現(xiàn)其對困境兒童界定是建立在兒童的保障是否能由家庭提供的判斷上。能由家庭提供保障的兒童是普通兒童，家庭不能發(fā)揮保障功能時(shí)，兒童就陷入困境成為困境兒童，其困境的程度是由家庭保障功能缺失的程度決定的。如果完全沒有監(jiān)護(hù)人，家庭保障功能徹底缺失，政府必須承擔(dān)起養(yǎng)育的責(zé)任，孤兒就成為傳統(tǒng)的制度保障對象。有的家庭雖然有監(jiān)護(hù)人，但只是形式的存在，實(shí)質(zhì)上不能發(fā)揮正常功能，這部分兒童就成為事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童。其中還可細(xì)分為暫時(shí)失去保障功能的家庭，如父母短期服刑或兒童流出家庭流浪，有的家庭是長期失去保障功能，如父母重病或重殘。因此，父母重度殘疾或重病的兒童、父母長期服刑在押或強(qiáng)制戒毒的兒童、父母一方死亡另一方因其他情況無法履行撫養(yǎng)義務(wù)和監(jiān)護(hù)職責(zé)的兒童都應(yīng)該屬于事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童。而有的家庭可以發(fā)揮保障功能，但因?yàn)閮和陨淼脑蛉鐨埣仓夭』蚋改傅脑?，如貧困等，造成保障功能不同程度的折損，這部分兒童是處于保障功能折損家庭中的兒童。綜上所述，按困境兒童的困境程度排列，可排序?yàn)椋汗聝?、事?shí)無人撫養(yǎng)兒童、保障功能折損家庭兒童和普通兒童，其家庭保障功能從弱至強(qiáng)，政府要承擔(dān)的責(zé)任也從強(qiáng)至弱。結(jié)合各省困境兒童保障政策落實(shí)情況，可以認(rèn)為目前所保障的困境兒童已覆蓋孤兒(福利機(jī)構(gòu)孤兒和社會散居孤兒)和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童(流浪兒童等)。

其次，確定保障對象順序。因?yàn)閷κ聦?shí)無人撫養(yǎng)兒童的界定各地區(qū)并不相同。接下來的工作應(yīng)該根據(jù)普惠取向，逐漸擴(kuò)大困境兒童的保障范圍，將因?yàn)楸Ｕ瞎δ苷蹞p家庭的困境兒童包括進(jìn)去。這部分兒童首要應(yīng)保障就是貧困家庭兒童。因?yàn)樨毨?dǎo)致家庭無力抵抗各種風(fēng)險(xiǎn)(疾病、殘疾等)而崩潰，導(dǎo)致兒童失去保障供給，政府應(yīng)該及時(shí)做好預(yù)防和支持工作。接下來是殘疾兒童、患重病或罕見病兒童、離異或單親家庭中的兒童等其他類型的困境兒童。

最后，分階段實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。制定時(shí)間計(jì)劃表，按著保障對象擴(kuò)大的順序，分批次建立保障體系，逐步將所有的困境兒童納入制度性保障范圍，實(shí)現(xiàn)適度普惠的福利提供。

2.保障責(zé)任主體設(shè)計(jì)：基于社區(qū)的多元治理

根據(jù)多元治理原則，困境兒童分類保障制度建設(shè)中要明確各主體的保障責(zé)任，建立相應(yīng)的機(jī)制以促進(jìn)各主體承擔(dān)責(zé)任并展開良性互動，共同保障困境兒童福利的實(shí)現(xiàn)。

首先，明確各主體的保障責(zé)任。目前困境兒童分類保障中，已經(jīng)進(jìn)入制度保障范圍內(nèi)的孤兒，政府是最重要甚至是唯一的供給主體，而處于制度保障邊緣的困境兒童類別，家庭是最重要的供給主體。社會組織逐漸在保障工作中嶄露頭角，但作用依然微弱。對政府或家庭的片面依賴導(dǎo)致保障供給不足、低質(zhì)甚至真空狀態(tài)。所以需要首先明確在困境兒童保障中政府發(fā)揮兜底作用、家庭承擔(dān)基礎(chǔ)責(zé)任、社會組織提供服務(wù)、多元主體共同保障困境兒童福利。

其次，建立各主體供給機(jī)制。構(gòu)建困境兒童保障政府工作體系，從縱向上來說各級政府應(yīng)理順政策下達(dá)民意上傳的渠道，建立困境兒童保障層級網(wǎng)絡(luò)，做好頂層設(shè)計(jì)和政策落實(shí)工作；從橫向來說政府各部門之間應(yīng)明確責(zé)任，并加強(qiáng)合作，建立部門協(xié)作聯(lián)動機(jī)制。政府應(yīng)根據(jù)困境兒童家庭的情況提供各種家庭支持，幫助家庭恢復(fù)并適切發(fā)揮功能。加快孵化培育專業(yè)社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)、慈善組織、志愿服務(wù)組織，加大政府購買社會組織服務(wù)力度，培養(yǎng)穩(wěn)定的志愿者隊(duì)伍并建立正式的管理制度。

最后，完善多元責(zé)任主體良性互動的社區(qū)保障平臺。社區(qū)是困境兒童保障供給機(jī)制落地的重要場域。目前經(jīng)過各種制度和平臺建設(shè)，社區(qū)為困境兒童提供保障和服務(wù)的責(zé)任主體主要包括：居(村)委會、兒童福利主任(兒童保護(hù)專干)、駐村兒童社工、志愿者、學(xué)校、家庭(家族)等。其中居(村)委會應(yīng)負(fù)責(zé)相應(yīng)的管理行政工作，兒童福利主任和駐村兒童社工共同掌握困境兒童動態(tài)信息，提供鏈接資源、家庭支持等服務(wù)。應(yīng)進(jìn)一步厘清各自的職責(zé)，加強(qiáng)多方主體的合作，以探索社區(qū)層面各主體合作供給的模式，解決福利保障輸送最后一公里問題。

3.保障內(nèi)容：基于困境兒童需要的復(fù)合項(xiàng)目

根據(jù)需要為本和預(yù)防發(fā)展原則，困境兒童分類保障內(nèi)容應(yīng)該基于困境兒童的基本需要和特殊需要，以多種形式提供保障。

首先，明確各類困境兒童的需要。多伊和高夫?qū)⑿枰譃榛拘枰椭薪樾枰??；拘枰巧眢w健康和精神自主，具有普適性，是所有困境兒童的共同需要。而中介需要是用來滿足基本需要的滿足物，包括物品、活動或關(guān)系等，具有相對性和多元性[14]。各類困境兒童為實(shí)現(xiàn)健康和自主的基本需要而要求的中介需要各有異同。比如所有的困境兒童都需要適當(dāng)?shù)臓I養(yǎng)和水、有住房等，但相比較而言，流浪兒童更需要安全穩(wěn)定的環(huán)境、重病和殘疾兒童更需要醫(yī)療康復(fù)。

其次，根據(jù)困境兒童中介需要開發(fā)設(shè)計(jì)多種保障項(xiàng)目。保障項(xiàng)目除了傳統(tǒng)的現(xiàn)金救助之外，還應(yīng)注重服務(wù)類項(xiàng)目的供給，特別要重視目前所欠缺的家庭支持性項(xiàng)目和能力建設(shè)性項(xiàng)目的開發(fā)設(shè)計(jì)，以便滿足各類困境兒童的需要。因此，在困境兒童分類救助政策方面，需要針對困境兒童各個(gè)亞群體的具體情況制定具有針對性的政策措施，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金與服務(wù)保障、物品保障的有機(jī)結(jié)合。

最后，各困境兒童的保障項(xiàng)目包裹式供給。將適合某類困境兒童的保障項(xiàng)目組合成包裹供給，由社區(qū)兒童福利主任或?qū)Ｂ毶绻みM(jìn)行個(gè)案管理。目前安徽省大部分地區(qū)已完成制度保障的困境兒童的分類建檔工作，并建立了電子數(shù)據(jù)庫?？稍诖嘶A(chǔ)上參考西方經(jīng)驗(yàn)建立保障項(xiàng)目信息庫和動態(tài)網(wǎng)站，向全社會公開，任何檢索人將困境兒童的基本信息情況(如兒童年齡、生理狀況、家庭收入情況等)輸入信息庫，就能獲知該兒童符合哪些保障項(xiàng)目的申請條件，并提出申請，從而增加了保障項(xiàng)目的可獲得性。

4.保障等級：基于困境等級的分層支持

目前對困境兒童的分類主要依據(jù)困境的類型劃分，卻忽視了困境的等級。關(guān)于留守兒童是否屬于困境兒童的爭論就是上述問題的典型表現(xiàn)。因?yàn)榱羰貎和奶攸c(diǎn)在于父母無法陪伴身邊，相比于普通兒童來說，陷入了社會性困境，但仔細(xì)觀察可以發(fā)現(xiàn)留守兒童所處困境的程度有高低之分。有的留守兒童雖然沒有父母陪伴，但由父母指定的監(jiān)護(hù)人精心照顧，父母也會通過經(jīng)常聯(lián)絡(luò)定期探望鞏固依戀關(guān)系，這種留守兒童的困境表現(xiàn)并不突出。但有的留守兒童父母失聯(lián)，又沒有指定監(jiān)護(hù)人，就會陷入極大的困境。在對留守兒童提供服務(wù)的過程中會出現(xiàn)有的兒童 “被困境”，被貼上標(biāo)簽后反而會遭受“污名化”傷害，而對深度困境兒童而言又出現(xiàn)救助力度不足的現(xiàn)象。因此，需要在保障政策制定和執(zhí)行中對困境兒童的困境等級進(jìn)行評估，以免出現(xiàn)政策扭曲偏移的情況。

首先，制定困境等級評估標(biāo)準(zhǔn)。在一定范圍內(nèi)(相同經(jīng)濟(jì)水平或文化背景的地區(qū))開展標(biāo)準(zhǔn)化評估工作，制定統(tǒng)一量表或問卷，用來評估困境兒童現(xiàn)狀及其所處的風(fēng)險(xiǎn)等級，其家庭(生活環(huán)境)發(fā)揮保障功能的能力和程度等。

其次，根據(jù)困境兒童的風(fēng)險(xiǎn)等級提供不同層次的保障。以留守兒童為例，對于所有的留守兒童，因父母不在身邊，可認(rèn)為面臨潛在的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)為該類留守兒童及其家庭提供支持性服務(wù)，包括精神關(guān)愛、心理咨詢等。面臨中等風(fēng)險(xiǎn)的留守兒童，可能因生理性、社會性原因遭遇貧困、照顧不周等，需要提供補(bǔ)充性服務(wù)，包括經(jīng)濟(jì)救助、親職輔導(dǎo)等。而父母失聯(lián)、監(jiān)護(hù)人不明確的留守兒童面臨高度風(fēng)險(xiǎn)，是虐待疏忽的高危群體，需要提供替代性服務(wù)，即由政府代替家庭進(jìn)行暫時(shí)或永久安置。例如利辛縣在本縣內(nèi)散居孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童的保障工作中，通過走訪將上述困境兒童分為四類：第一類是養(yǎng)育狀況較好，第二類是需要保持電話聯(lián)系，第三類是家庭困難需要加強(qiáng)聯(lián)系，第四類申請轉(zhuǎn)入福利機(jī)構(gòu)集中供養(yǎng)。這種做法就初具困境等級劃分并提供相應(yīng)的支持、補(bǔ)充和替代性保障的雛形，值得標(biāo)準(zhǔn)化之后大力推介。

四、分類保障制度建設(shè)支持性要素

結(jié)合安徽省困境兒童分類保障目前的現(xiàn)狀和問題，根據(jù)保障制度體系設(shè)計(jì)的原則和內(nèi)容，在未來對分類保障制度的建設(shè)需要政策、財(cái)政、機(jī)制和人才建設(shè)等方面的支持。

(一)整合現(xiàn)有政策并拓展政策內(nèi)容

從2010年以來，民政部和國務(wù)院出臺了一系列關(guān)于孤兒、困境兒童和留守兒童的政策，并下發(fā)數(shù)項(xiàng)兒童保護(hù)、兒童適度普惠和兒童服務(wù)體系建設(shè)試點(diǎn)通知，這些政策和通知中各自界定了困境兒童的分類。這導(dǎo)致在頂層設(shè)計(jì)上困境兒童就沒有統(tǒng)一的分類，各政策實(shí)踐部門又根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平對困境兒童的分類和保障措施要求進(jìn)行了多元化的解讀，直接造成目前困境兒童保障范圍千差萬別。所以要促進(jìn)困境兒童分類保障更好的發(fā)展，首先需要將原有的政策進(jìn)行整合，統(tǒng)一困境兒童的內(nèi)涵和外延，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要拓展政策內(nèi)容，提升政策標(biāo)準(zhǔn)，做好困境兒童分類保障制度的頂層設(shè)計(jì)工作。

(二)加強(qiáng)財(cái)政支持力度

相關(guān)部門要優(yōu)化公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變財(cái)政支出偏重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和行政管理的現(xiàn)狀。困境兒童保障應(yīng)納入國家財(cái)政預(yù)算，實(shí)行專門的預(yù)算管理，而不是分散在各項(xiàng)行政費(fèi)和事業(yè)費(fèi)中。要建立經(jīng)費(fèi)分?jǐn)倷C(jī)制，由國家、省級、縣級財(cái)政按一定比例分?jǐn)偙Ｕ辖?jīng)費(fèi)，以保證政策順利落實(shí)而非因經(jīng)費(fèi)不足流于形式。中央財(cái)政要形成穩(wěn)定的撥款增長機(jī)制，地方也要積極籌措財(cái)政資金，適當(dāng)提高困境兒童經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大獲得制度性保障的兒童范圍。

(三)建立服務(wù)長效機(jī)制

目前許多針對困境兒童及其家庭提供保障項(xiàng)目，尤其在醫(yī)療救助與康復(fù)方面，往往采取與非政府組織合作的方式，以活動來體現(xiàn)，沒有實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、制度化，難以滿足困境兒童的長期需要。在未來的工作中，需要工作經(jīng)費(fèi)專項(xiàng)化，建立穩(wěn)定專業(yè)的服務(wù)人才隊(duì)伍，開發(fā)日常性的服務(wù)項(xiàng)目，真正對接各類型困境兒童的多元化需求，注重工作過程中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和模式推廣，從而建立起困境兒童服務(wù)保障的長效機(jī)制[15]。

(四)推進(jìn)服務(wù)人才建設(shè)

在未來的工作中要進(jìn)一步加強(qiáng)人才建設(shè)力度，培養(yǎng)專職專業(yè)的困境兒童保障工作隊(duì)伍。一方面可以引進(jìn)社會工作、心理學(xué)等專業(yè)人才，或者與有社會工作專業(yè)的高校建立合作關(guān)系，將社區(qū)相關(guān)兒童服務(wù)機(jī)構(gòu)建為高校社會工作專業(yè)學(xué)生的實(shí)習(xí)基地。另一方面要對兒童福利工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，加強(qiáng)能力建設(shè)。包括對兒童保護(hù)專干、兒童主任、兒童福利督導(dǎo)員、兒童工作保障負(fù)責(zé)官員進(jìn)行保障理念、服務(wù)方法等的培訓(xùn)，對教師、醫(yī)生、警察等專業(yè)人員進(jìn)行兒童保護(hù)職責(zé)和方法的培訓(xùn)等。要重視通過財(cái)政支持，建立有效的獎勵(lì)管理機(jī)制，激發(fā)和保護(hù)工作人員的工作積極性，保持人才隊(duì)伍的穩(wěn)定性[16]。

綜上所述，安徽省困境兒童分類保障的制度設(shè)計(jì)的理念應(yīng)從小福利轉(zhuǎn)向大福利，目標(biāo)定位應(yīng)該從孤兒和事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童的生活救助向全體兒童的正常幸福的福祉狀態(tài)過渡，依據(jù)適度普惠的原則將保障對象分階段擴(kuò)大至因家庭保障功能折損而陷入困境的兒童，從對政府或家庭的保障責(zé)任的片面依賴拓展至多元供給主體的良性互動，開發(fā)組合實(shí)務(wù)、現(xiàn)金、活動、服務(wù)等多種保障項(xiàng)目以滿足各類困境兒童的基本需要和中介需要，劃分困境兒童的困境等級以為困境兒童及其家庭提供相對應(yīng)的支持性、補(bǔ)充性和替代性服務(wù)，及時(shí)有效的預(yù)防困境的產(chǎn)生、介入正在發(fā)生的困境并促進(jìn)困境兒童的恢復(fù)和發(fā)展，從而全面系統(tǒng)的推動困境兒童分類保障工作的前進(jìn)，真正實(shí)現(xiàn)困境兒童的福利和保障。

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