包先康

(1.安徽工程大學(xué) 人文學(xué)院，安徽 蕪湖 241000；2.安徽大學(xué) 農(nóng)村改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究院，安徽 合肥 230051)

一、問題的提出

21世紀(jì)是質(zhì)量備受關(guān)注的世紀(jì)，從某種意義上來說，當(dāng)前的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)際上顯性地表現(xiàn)為質(zhì)量的競(jìng)爭(zhēng)，從經(jīng)濟(jì)層面來看，是有形的商品和無形的服務(wù)質(zhì)量之爭(zhēng)；從政府層面來看，中國(guó)地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)在一定程度上也表現(xiàn)為政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量之爭(zhēng)，誰(shuí)在這場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲勝，關(guān)鍵在于地方政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)能否有利于人才的成長(zhǎng)、才能的施展，以及能否提供高品質(zhì)的公共生活。恰如朱蘭所言：“20 世紀(jì)是生產(chǎn)力的世紀(jì)，21 世紀(jì)則是質(zhì)量的世紀(jì)?！盵1]杰克·韋爾奇就曾將“追求質(zhì)量”和“發(fā)揮員工優(yōu)勢(shì)”視作公司成功的兩大法寶，而他更看重質(zhì)量，將其視為贏得忠實(shí)顧客最有力的保證、戰(zhàn)勝國(guó)外競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手最強(qiáng)有力的武器、公司獲得成長(zhǎng)和利潤(rùn)的唯一途徑[2]?？梢?，當(dāng)今質(zhì)量在企業(yè)或公司發(fā)展、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等方面的價(jià)值日益凸顯，是其獲得可持續(xù)發(fā)展的可靠保證。因此，20世紀(jì)90 年代末西方企業(yè)界掀起了全面質(zhì)量管理運(yùn)動(dòng)，這對(duì)提高西方企業(yè)的全球競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)生了深刻的影響。受此影響，以及西方國(guó)家“改革或再造”的需要，美國(guó)學(xué)者史蒂文·科恩等將全面質(zhì)量管理理論引入了政府管理，引發(fā)了政府管理的深刻革命。

雖然20世紀(jì)90年代末全面質(zhì)量管理理論在西方企業(yè)界和政府部門開始廣泛應(yīng)用之時(shí)，我國(guó)的改革開放已經(jīng)走過近20年，但是質(zhì)量管理理論并未得到國(guó)內(nèi)企業(yè)界和政府的重視，企業(yè)的發(fā)展長(zhǎng)期以來處于重規(guī)模、重?cái)?shù)量而輕質(zhì)量的階段，企業(yè)和政府對(duì)提供的產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量的認(rèn)識(shí)仍處于強(qiáng)調(diào)“符合性”，而忽視“適用性”階段。進(jìn)入21世紀(jì)這種發(fā)展模式已經(jīng)進(jìn)入瓶頸期，要突破這一瓶頸，企業(yè)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變、國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整成為必然之勢(shì)。國(guó)家提出的供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革正是對(duì)這一轉(zhuǎn)變的頂層回應(yīng)。從某種意義上來說，供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革實(shí)質(zhì)上是對(duì)顧客對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)“適用性”要求的回應(yīng)。因此，這樣的政策變革較好地體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)層面對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的重視。相較于經(jīng)濟(jì)層面對(duì)顧客“適用性”要求的回應(yīng)，我國(guó)政府對(duì)民眾對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的“適用性”要求的回應(yīng)相對(duì)滯后，在公共部門引入全面質(zhì)量管理理論與實(shí)踐至多處于起步階段，這在我國(guó)目前正在開展的“精準(zhǔn)扶貧”工作中表現(xiàn)得尤為突出。基于W省的精準(zhǔn)扶貧調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)政府主導(dǎo)的精準(zhǔn)扶貧工作存在著突出的重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量?jī)A向。W省A市Y區(qū)調(diào)研時(shí)獲得的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：該區(qū)實(shí)施幫扶項(xiàng)目4 725個(gè)，戶均4個(gè)，總投資1 908.377 7萬(wàn)元，總收益16 522.750 6萬(wàn)元，戶均收益12 730.554 9元。從數(shù)據(jù)上來看，幫扶效果顯著。但對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)：第一，幫扶項(xiàng)目中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目占比低，僅占項(xiàng)目數(shù)的4.53%，投資于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金只占3.31%，而資助性項(xiàng)目占60.53%，具有“重幫輕扶”的傾向，導(dǎo)致的后果將是貧困戶的“造血”功能不強(qiáng)，返貧的可能性大。第二，貧困戶家庭收入結(jié)構(gòu)極不合理，根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料分析，貧困戶中工資性收入為0元的有559戶693人，分別占48.40%、27.50%；家庭經(jīng)營(yíng)性收入大于1 000元的75戶225人，分別占6.49%、8.92%，大于5 000元的23戶80人，分別占1.99%、3.17%，大于10 000元的10戶36人，分別占0.87%、1.43%。后來從同期開展的W省其他地區(qū)的調(diào)研結(jié)果看，各縣區(qū)有驚人的相似之處。精準(zhǔn)扶貧的目的在于改變過去那種粗放式扶貧，以提高扶貧的質(zhì)量。同時(shí)，精準(zhǔn)扶貧作為政府主導(dǎo)的“資源輸入”式扶貧，強(qiáng)調(diào)地方政府對(duì)扶貧的管理，并試圖通過強(qiáng)化管理提高扶貧的質(zhì)量。如果政府在扶貧工作中能將全面質(zhì)量管理理論秉持的“質(zhì)量第一，顧客第一”的理念運(yùn)用于管理工作中，將會(huì)更好地提高精準(zhǔn)扶貧的質(zhì)量。

二、全面質(zhì)量管理理論的要旨

全面質(zhì)量管理概念的提出已有半個(gè)多世紀(jì)，其理論也愈來愈成熟，其應(yīng)用也由最初的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。較早提出全面質(zhì)量管理概念的是菲根堡姆和朱蘭。當(dāng)時(shí)他們是這樣界定的：“為了能夠在最經(jīng)濟(jì)的水平上，并考慮到充分滿足顧客要求的條件下進(jìn)行市場(chǎng)研究、設(shè)計(jì)、制造和售后服務(wù)，把企業(yè)內(nèi)各部門的研制質(zhì)量、維持質(zhì)量和提高質(zhì)量的活動(dòng)構(gòu)成為一體的一種有效的體系?！盵3]從這一最初的界定來看，其中包括這樣兩層含義：一是“市場(chǎng)研究、設(shè)計(jì)、制造和售后服務(wù)”要以“考慮到充分滿足顧客要求”為條件；二是質(zhì)量管理不僅僅是質(zhì)檢部門的事，所有的部門都要參與到質(zhì)量管理中。因此這一界定已經(jīng)包含了“顧客第一”“全員參與”的質(zhì)量管理的基本思想。后來，ISO8402 進(jìn)一步明確將其界定為：“一個(gè)組織以質(zhì)量為中心，以全員參與為基礎(chǔ)，目的在于通過讓顧客滿意和本組織所有成員及社會(huì)受益而達(dá)到長(zhǎng)期成功的管理途徑?！盵4]ISO9000:2000將其更為概括、精煉地定義為：“一種以人為本的管理系統(tǒng)，其目的是以持續(xù)降低的成本，持續(xù)增加顧客滿意?！盵5]基于前述界定的概括性、抽象性，為了讓人們對(duì)全面質(zhì)量管理有更明確清晰的認(rèn)識(shí)以及更具可操作性，有人將全面質(zhì)量管理的內(nèi)容較為明晰地概括為：“以顧客為中心；持續(xù)改進(jìn)；確定基準(zhǔn)點(diǎn)；準(zhǔn)時(shí)制；雇員授權(quán)；各種質(zhì)量管理工具?！盵6]從對(duì)全面質(zhì)量管理概念的梳理來看，全面質(zhì)量管理的本質(zhì)是由顧客需要和期望驅(qū)動(dòng)的、企業(yè)持續(xù)不斷改善的管理活動(dòng)、過程與體系。

最初的全面質(zhì)量管理理論主要傾向于幫助企業(yè)通過改革管理方式、促進(jìn)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)，以獲得競(jìng)爭(zhēng)力而提出的。它的運(yùn)用使得很多企業(yè)實(shí)現(xiàn)了“再造”，并通過這種再造獲得了巨大的成功。它強(qiáng)調(diào)“以人為本”，是一種瞄準(zhǔn)改進(jìn)顧客滿意的組織范圍的哲學(xué)[7]675-694?；谡軐W(xué)層面的考慮，全面質(zhì)量管理理論的運(yùn)用不應(yīng)該僅僅局限于“企業(yè)再造”，同樣可以運(yùn)用于“政府再造”等諸方面?！捌髽I(yè)再造”是為了解決工業(yè)化以來企業(yè)生產(chǎn)過程中組織管理失靈問題，以提高企業(yè)對(duì)顧客需求的回應(yīng)能力。而“政府再造”是為了解決工業(yè)化時(shí)代發(fā)展起來的官僚體制的弊端引發(fā)的組織管理失靈，所造成的政府對(duì)民眾需求回應(yīng)能力不足的問題。恰如霍哲所言：“全面質(zhì)量管理主要強(qiáng)調(diào)的是以顧客為中心。如果將這個(gè)中心應(yīng)用于政府部門，那么其意義就在于我們需要增進(jìn)公共機(jī)構(gòu)對(duì)公眾的回應(yīng)性?！盵8]政府全面質(zhì)量管理“就是將企業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)的全面質(zhì)量管理的基本觀念、工作原則、運(yùn)籌模式應(yīng)用于政府機(jī)構(gòu)之中，以達(dá)到政府機(jī)構(gòu)工作的全面優(yōu)質(zhì)、高效”[9] 95-98。 它包括以下內(nèi)容：第一，關(guān)注顧客價(jià)值。即政府在為公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)，要以公眾的需求為導(dǎo)向，以滿足公眾對(duì)公共產(chǎn)品或服務(wù)的“適用性”需求。第二，崇尚質(zhì)量至上。即政府在為公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)，將質(zhì)量作為優(yōu)先考慮。第三，強(qiáng)化流程管理。即采取先進(jìn)、規(guī)范的技術(shù)和管理方式，將政府工作可能出現(xiàn)的質(zhì)量問題消滅在業(yè)務(wù)流程之中，使得問題沒有出現(xiàn)的機(jī)會(huì)。第四，強(qiáng)調(diào)授權(quán)和全員參與。即政府在制定和實(shí)施旨在提高公眾生活質(zhì)量的公共品和服務(wù)時(shí)，要讓利益有關(guān)者參與進(jìn)來，授權(quán)基層，以便對(duì)公眾的合理的、多樣化的需求得以及時(shí)回應(yīng)。第五，建立以質(zhì)量為核心的績(jī)效考核和激勵(lì)機(jī)制。即政府在對(duì)基層管理者進(jìn)行績(jī)效考核和提供激勵(lì)時(shí)，更加關(guān)注提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量，盡量減少那種“沒有功勞有苦勞”式的績(jī)效考核和激勵(lì)機(jī)制。仔細(xì)審視政府全面質(zhì)量管理的基本觀點(diǎn)，從中可以發(fā)現(xiàn)提高精準(zhǔn)扶貧質(zhì)量的基本路徑。

三、提高精準(zhǔn)扶貧質(zhì)量的基本路徑

精準(zhǔn)扶貧就是為了提高扶貧的質(zhì)量。但在實(shí)踐中，精準(zhǔn)扶貧并沒有根本消除傳統(tǒng)扶貧中“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”和“重符合性、輕適用性”的弊端。為此，需要我們引進(jìn)新的理念以改變此狀況，全面質(zhì)量管理理論恰可為提高精準(zhǔn)扶貧質(zhì)量提供指引。

(一)以扶貧對(duì)象的需求為導(dǎo)向，關(guān)注扶貧對(duì)象的價(jià)值訴求

傳統(tǒng)的政府扶貧更多地從政府的角度考慮：“政府能給什么”和“政府應(yīng)該給什么”。前者考慮的是政府的供給能力，“有多少面攤多大的餅”，量力而行；后者側(cè)重于政府道德考量的政府責(zé)任，更多關(guān)注政府的“合法性”問題。但無論是前者還是后者，其共同點(diǎn)是：供給導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)的是扶貧主體的“給”，而不是扶貧對(duì)象的“需”，遵循的是“施舍”的邏輯。這可能造成的結(jié)果是：一方面，會(huì)讓那些需求得到較好滿足的對(duì)象產(chǎn)生現(xiàn)時(shí)的(很難是永恒的)“感恩戴德”，而讓那些在比較中感覺到?jīng)]有得到其期望的滿足的人“憤懣”；另一方面，也會(huì)讓那些被政府判定為局外人感到不公。在精準(zhǔn)扶貧調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別中存在問題舉報(bào)的主要有這兩類人：一類是認(rèn)為自家符合貧困戶標(biāo)準(zhǔn)而沒有被納入貧困戶，要求增補(bǔ)進(jìn)去；一類是自己也認(rèn)為自家不符合貧困戶標(biāo)準(zhǔn)，但與他家境況差不多甚至好于他家家境的人被納入貧困戶。如果上述問題得不到解決，前者會(huì)產(chǎn)生“憤懣”，后者會(huì)感到“不公”。在精準(zhǔn)扶貧工作中，要改變這種政府行動(dòng)困境，必須實(shí)現(xiàn)由供給導(dǎo)向向需求導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。需求導(dǎo)向即是以滿足扶貧對(duì)象的需求為目的，為他們提供“適用性”的產(chǎn)品或服務(wù)。國(guó)外有學(xué)者曾提出以下三種影響顧客滿足的因素：“不滿意因素。這類因素通常不是由顧客所提出，而是產(chǎn)品或服務(wù)本身所固有，如果產(chǎn)品或服務(wù)不包含這類因素，顧客將感到不滿意。滿意因素。這類因素是顧客所表達(dá)的需要，實(shí)現(xiàn)了這類需要，顧客就會(huì)感到滿意。愉悅因素。這是顧客沒有提出而且又是顧客所沒有預(yù)想到的新需要，企業(yè)提供這類因素將會(huì)給顧客帶來意外驚喜，顧客將感到特別興奮?！盵10]這就要求：第一，在精準(zhǔn)扶貧中，政府主導(dǎo)下所提供的產(chǎn)品和服務(wù)必須是“適用性”的。因?yàn)椤肮财泛头?wù)的價(jià)值主要不是指其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的高低和技術(shù)含量的高低，而是指公共產(chǎn)品或服務(wù)對(duì)于滿足顧客需求特別是個(gè)性化需求所具有的價(jià)值”，“如果公共產(chǎn)品或服務(wù)的功能不能滿足顧客需求，其價(jià)值就下降為零，而成為多余功能”[11]3。產(chǎn)品和服務(wù)的“適用性”是顧客最基本的質(zhì)量要求。從某種意義上來說，“質(zhì)量就是適用性”[12]。但我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，政府和幫扶單位、個(gè)人在提供項(xiàng)目幫扶或?qū)嵨飵头鲋?，仍然延續(xù)著傳統(tǒng)的方式，大多未能考慮到扶貧對(duì)象的需求，結(jié)果造成：項(xiàng)目很多，但其作用很小；送去的實(shí)物很多，但成氣候的不多。正是這種“適用性”不足，造成了扶貧對(duì)象對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的不滿，降低了扶貧的質(zhì)量。第二，暢通扶貧對(duì)象的表達(dá)渠道，加強(qiáng)與他們的交流溝通。顧客導(dǎo)向強(qiáng)調(diào)顧客才是質(zhì)量的最終鑒定者。依此，在政府主導(dǎo)的扶貧工作中，要變革工作人員與扶貧對(duì)象之間的溝通方式，重視、學(xué)會(huì)、善于傾聽他們的抱怨，因?yàn)閺乃麄兊谋г怪心軌騻鬟f出政府扶貧工作的不足和他們的真實(shí)需求，如果能夠?qū)λ麄兊谋г褂枰酝咨贫皶r(shí)的回應(yīng)，并能對(duì)他們表達(dá)的需要予以合理滿足的話，那么他們將會(huì)由最初的不滿意變得滿意；同時(shí)，政府和相關(guān)工作人員要謹(jǐn)慎并重視對(duì)扶貧對(duì)象的承諾，一旦做出承諾，就要努力踐行承諾，讓他們獲得更多的滿意。為此，在政府主導(dǎo)的扶貧工作中，需要進(jìn)一步強(qiáng)化政府與扶貧戶之間的情感、信息等方面的互動(dòng)，讓他們?cè)谌谇⒒?dòng)中充分表達(dá)他們的真實(shí)需求，并建構(gòu)針對(duì)扶貧對(duì)象的靈活及時(shí)的抱怨處理機(jī)制和反饋系統(tǒng)，進(jìn)而使之由“被動(dòng)接受”變成為“積極行動(dòng)者”，使之在積極行動(dòng)中獲得更多的滿足。第三，創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的提供方式、改進(jìn)工作方法，發(fā)現(xiàn)扶貧對(duì)象的潛在需要，并予以滿足。對(duì)于很多貧困成員而言，由于知識(shí)和信息的局限性，他們更多關(guān)注的是眼前的、顯性、現(xiàn)時(shí)的需要，這樣的需要主要是一些淺層次的，它的滿足難以對(duì)其生活現(xiàn)狀的改變產(chǎn)生持續(xù)效應(yīng)；而對(duì)較為長(zhǎng)遠(yuǎn)的、潛在的需要缺乏敏感性，而恰恰這樣的需要的滿足，可以帶來其生活的持續(xù)改變。這就要求扶貧主體積極主動(dòng)地通過精心細(xì)致的工作發(fā)現(xiàn)貧困對(duì)象的長(zhǎng)遠(yuǎn)、潛在、并能夠?qū)ζ渖顜沓掷m(xù)改變的需求，并適時(shí)地提供給他們，讓他們獲得意外之喜，體驗(yàn)實(shí)實(shí)在在的獲得感。

依據(jù)TQM理論，顧客還包括“內(nèi)部顧客”。在壓力體制下，在特定的時(shí)期政府有時(shí)為了解決特定的問題，往往將關(guān)注的重點(diǎn)放在滿足外部顧客的需求上，而忽視了內(nèi)部顧客的需求。這種現(xiàn)象在我國(guó)正在開展的精準(zhǔn)扶貧工作中表現(xiàn)得較為突出。為了完成國(guó)家的脫貧計(jì)劃，壓力體制下的政府采取層層施壓的方式來推動(dòng)工作，在巨大的層層壓力下各級(jí)公務(wù)員“不敢不為”，但沒能解決好他們“想為”和“愿為”的問題。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，來自上級(jí)的頻繁施壓，公務(wù)員(特別是基層公務(wù)員)疲于奔命、身心憔悴，他們中相當(dāng)一部分人已經(jīng)產(chǎn)生了“抱怨和不滿”。其中最重要的原因，來自上級(jí)的只有壓力而缺少人文關(guān)懷，他們的訴求達(dá)不到充分的表達(dá)，需求無法滿足?！盁o法想象一個(gè)連內(nèi)部顧客——國(guó)家公務(wù)員都不滿意的政府，能夠提供令人滿意的公共品和服務(wù)給外部顧客。”因?yàn)椤白鳛閮?nèi)部顧客的國(guó)家公服務(wù)員在行政過程中的參與程度和積極性，在很大程度影響著外部顧客的滿意度”[11]4。從某種程度上說，“采納全面質(zhì)量管理會(huì)從一種類似霍桑效應(yīng)中受益，因?yàn)楣芾聿块T對(duì)員工關(guān)注程度的提高會(huì)使他們作出反應(yīng)來改進(jìn)每日的工作”[13]。哈佛商學(xué)院赫斯科特教授指導(dǎo)的一項(xiàng)研究表明：?jiǎn)T工滿意度下降后的 2個(gè)月內(nèi)，顧客滿意度會(huì)隨之下降；如果員工滿意度上升，顧客滿意度、忠誠(chéng)度也會(huì)隨之上升[14]79。也就是說，當(dāng)處于扶貧一線的人員在感受到來自上面壓力的同時(shí)，也能切實(shí)感受到來自上面的關(guān)懷和認(rèn)可時(shí)，他們才會(huì)對(duì)上級(jí)政府感到真實(shí)的滿意，從而“愿意”完成上級(jí)交給的任務(wù)，在這個(gè)過程中，他們就會(huì)甘心為扶貧對(duì)象提供更好的產(chǎn)品和服務(wù)。總之，要提高精準(zhǔn)扶貧的質(zhì)量，工作中既要關(guān)注外部顧客的需求，也要關(guān)注內(nèi)部顧客的需求，給內(nèi)部顧客更多的人文關(guān)懷。

(二)精確測(cè)量，消除貧困問題

精準(zhǔn)扶貧工作中，精準(zhǔn)測(cè)量就要運(yùn)用現(xiàn)代統(tǒng)計(jì)方法和工作方法對(duì)扶貧工作全流程的關(guān)鍵變量進(jìn)行度量，它包括：貧困村、貧困戶的精確測(cè)量；進(jìn)村項(xiàng)目的數(shù)量、效率、受益人口的精確測(cè)量；政府可調(diào)動(dòng)的資金性資源的測(cè)量；減貧人口的精確測(cè)量，等等。還要將這些測(cè)量結(jié)果與相對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和扶貧目標(biāo)相比較，準(zhǔn)確找到扶貧工作中存在問題的主要關(guān)鍵環(huán)節(jié)，然后集中力量解決，提高扶貧質(zhì)量。在這個(gè)過程中，要克服測(cè)量過程中對(duì)基層的過度依賴，實(shí)踐中這種過度依賴已經(jīng)造成了信息的失真。但從我們的調(diào)研來看，這種數(shù)據(jù)失真并未能根本改變，在有的縣區(qū)按照現(xiàn)行的國(guó)家貧困線標(biāo)準(zhǔn)，甚至超過50%的家庭實(shí)際收入超過國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；而在部分縣區(qū)卻因國(guó)家下達(dá)的指標(biāo)少致使應(yīng)納入扶貧人口卻未能納入的情況。這種失真造成了如下問題：精準(zhǔn)識(shí)別不精準(zhǔn)、精準(zhǔn)施策卻出現(xiàn)項(xiàng)目微效。要解決這些問題，需要以精確測(cè)量為基礎(chǔ)，而要做到這一點(diǎn)，需要組織專業(yè)化的工作隊(duì)伍進(jìn)村入戶，運(yùn)用現(xiàn)代統(tǒng)計(jì)工具進(jìn)行精確統(tǒng)計(jì)、精確計(jì)算。這樣的工作隊(duì)伍可以保持情感中立、價(jià)值中立，從而保證測(cè)量的精確性，降低精準(zhǔn)扶貧中問題出現(xiàn)的機(jī)會(huì)。

(三)再造扶貧工作流程，持續(xù)改善扶貧質(zhì)量

全面質(zhì)量管理強(qiáng)調(diào)組織產(chǎn)品或服務(wù)應(yīng)堅(jiān)持質(zhì)量第一，但為了能夠給顧客提供高質(zhì)量的產(chǎn)品或服務(wù)，并不能僅看重產(chǎn)品或服務(wù)本身，而應(yīng)更看重工作流程并將其視為產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量得以持續(xù)改善的關(guān)鍵。從工作流程來看，全面質(zhì)量管理實(shí)質(zhì)上是要顛覆傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)原則、工作方式，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程的再造，以達(dá)成提高產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量的目的。業(yè)務(wù)流程再造具有如下特性：“強(qiáng)調(diào)團(tuán)隊(duì)合作；降低決策層級(jí)；關(guān)注更大范圍的、根本的、全面的業(yè)務(wù)流程；關(guān)注顧客滿意；使用業(yè)績(jī)改進(jìn)的量度手段；改造企業(yè)的價(jià)值觀；高層管理者的推動(dòng)?！盵15]業(yè)務(wù)流程再造就是打破傳統(tǒng)組織的職能和等級(jí)的障礙，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品或服務(wù)生產(chǎn)的源頭、過程、經(jīng)銷商和顧客全面檢視和利益關(guān)注，實(shí)現(xiàn)利益的合理共享，從而為實(shí)現(xiàn)讓顧客獲得滿意的產(chǎn)品和服務(wù)開展全面合作。精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及的部門、機(jī)構(gòu)十分廣泛，需要通過跨職能和等級(jí)的過程管理，強(qiáng)化扶貧工作業(yè)務(wù)流程管理，以提高組織扶貧效率。但是，在當(dāng)前體制下，上下一盤棋，全員參與，缺少利益關(guān)聯(lián)的統(tǒng)合，結(jié)果精準(zhǔn)扶貧出現(xiàn)“碎片化”和“內(nèi)卷化”。精準(zhǔn)扶貧的“碎片化”表現(xiàn)在扶貧主體的碎片化、扶貧項(xiàng)目的碎片化[16]、扶貧政策的“碎片化”、扶貧對(duì)象的“碎片化”等方面。精準(zhǔn)扶貧的“內(nèi)卷化”表現(xiàn)在：大量扶貧主體和督查頻繁進(jìn)村入戶使得扶貧對(duì)象滿意度出現(xiàn)邊際遞減；大量的扶貧資金和項(xiàng)目集中進(jìn)村也造成資金使用效率的邊際遞減；在層層壓力下，扶貧干部疲于奔命，工作效率邊際遞減、熱情降低。要改變這種局面，提高精準(zhǔn)扶貧質(zhì)量，需要對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)行流程再造。通過這種流程再造，加強(qiáng)扶貧主體間的合作，在源頭上形成資源供給合力；實(shí)現(xiàn)扶貧過程全面檢視；降低一線扶貧干部的身心壓力，以便他們更好地成為扶貧產(chǎn)品或服務(wù)的供給者；增強(qiáng)扶貧對(duì)象的話語(yǔ)權(quán)，使其需要更好地滿足，從而保證扶貧工作流程的順暢，實(shí)現(xiàn)扶貧工作和扶貧對(duì)象境遇的持續(xù)改善。

(四)扶貧工作需要全員參與和團(tuán)隊(duì)合作

TQM 理論認(rèn)為，產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量與組織內(nèi)所有部門和員工存在密切關(guān)聯(lián)，最終的產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量與他們的工作直接或間接地相聯(lián)系。因此，若要提高產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量，就需要全員參與質(zhì)量管理，而不是少數(shù)人或部門的單打獨(dú)斗。所謂“全員”，ISO8402 質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中將其界定為 “該組織結(jié)構(gòu)中所有部門和所有層次的人員”[17]。具體包括高層管理者、一線員工、質(zhì)量監(jiān)管部門和其他部門。其中高層管理者在質(zhì)量管理中起著關(guān)鍵作用。按照TQM理論，組織領(lǐng)導(dǎo)者要樹立“質(zhì)量第一”理念，并以此制定組織發(fā)展的策略性規(guī)劃，同時(shí)還要直接參與到全面質(zhì)量管理中。若高層管理者都不能將質(zhì)量放在優(yōu)先考慮的位置，則很難對(duì)其員工提出質(zhì)量要求，他們也就不會(huì)把質(zhì)量放在心上。在這個(gè)問題上，質(zhì)量專家們已經(jīng)達(dá)成了共識(shí)：“沒有組織領(lǐng)導(dǎo)，質(zhì)量與生產(chǎn)率只會(huì)是幸運(yùn)的意外事件?！盵18]55但組織領(lǐng)導(dǎo)正確的質(zhì)量管理理念和有效的員工領(lǐng)導(dǎo)方法更為重要。傳統(tǒng)的組織領(lǐng)導(dǎo)是一種對(duì)員工“羔羊式”的規(guī)訓(xùn)，以追求員工的被動(dòng)性和一致化為目的；而秉持全面質(zhì)量管理理念的組織領(lǐng)導(dǎo)，更注重對(duì)員工的循循善誘，賦予員工更多的自主性和創(chuàng)造性，以追求員工的主動(dòng)性和個(gè)性化為目的。故秉持全面質(zhì)量管理理念的領(lǐng)導(dǎo)的著力點(diǎn)在于授權(quán)員工并創(chuàng)造和諧的學(xué)習(xí)與持續(xù)改進(jìn)工作氛圍，激勵(lì)并驅(qū)動(dòng)員工堅(jiān)定“顧客第一，質(zhì)量第一”的信念，并開展有效的行動(dòng)。所以，對(duì)高層管理者而言，在制定全面質(zhì)量管理戰(zhàn)略時(shí)不僅要考慮組織規(guī)劃質(zhì)量的遠(yuǎn)景目標(biāo)，而且還要為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，確立將一條“以顧客為導(dǎo)向”和“以員工為本”的核心價(jià)值并貫穿始終的路徑與標(biāo)準(zhǔn)，最終建構(gòu)一個(gè)能讓顧客滿意的質(zhì)量戰(zhàn)略的評(píng)估價(jià)值指標(biāo)體系。高層管理者全面質(zhì)量管理的理念和工作方法，為組織內(nèi)團(tuán)隊(duì)合作奠定了基礎(chǔ)，但要形成有機(jī)的團(tuán)隊(duì)合作，關(guān)鍵在于授權(quán)一線員工。所有員工的真誠(chéng)合作參與，方能更好地取得產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)改進(jìn)成就。因?yàn)?，一方面一線員工對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量最了解，另一方面一線員工由于與外部顧客頻繁接觸更知曉其真實(shí)的想法、需求以及其滿意度。另外，授權(quán)一線員工，充分體現(xiàn)了組織對(duì)他們的尊重、信任與能力的承認(rèn)，會(huì)強(qiáng)化他們的責(zé)任和主人意識(shí)。因?yàn)椤笆跈?quán)會(huì)帶來生產(chǎn)力之間更高層次的滿意度”[19]203。 根據(jù)全面質(zhì)量管理理論，在扶貧工作中，首先上級(jí)政府要秉持“扶貧質(zhì)量第一”的理念和工作方法，只有他們堅(jiān)定了這種理念和正確的工作方法，下級(jí)機(jī)構(gòu)的工作人員在扶貧工作中才會(huì)把質(zhì)量放在心上；其次，若上級(jí)政府能適度、合理地授權(quán)于扶貧一線的工作人員，會(huì)大大提高他們的滿意度，從而激勵(lì)他們更好地投入到扶貧工作中，工作中就會(huì)多一些“陽(yáng)謀”，這有利于提高扶貧的質(zhì)量。若能如此，扶貧工作隊(duì)才不會(huì)把他們的工作看作是給政府做“糊墻的工作”(出自一扶貧工作隊(duì)長(zhǎng)語(yǔ))。至此，扶貧工作中真正的全員參與、團(tuán)隊(duì)合作才會(huì)出現(xiàn)。然而，在我國(guó)的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，地方政府更多關(guān)注的是指標(biāo)完成的情況，而這些指標(biāo)基本上是數(shù)量性的，缺少能夠反映對(duì)質(zhì)量要求的指標(biāo)，實(shí)際上造成了對(duì)質(zhì)量的無視；再加上指標(biāo)的剛性，一線員工把完成上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)視為工作目標(biāo)，導(dǎo)致“手段—目標(biāo)”的倒置。從形式上看，精準(zhǔn)扶貧工作是全社會(huì)動(dòng)員、全員參與，但這種參與更多體現(xiàn)的是一種自下而上的被動(dòng)的“配合”行動(dòng)，而不是一種主動(dòng)的合作行動(dòng)，且在整個(gè)配合行動(dòng)中一線工作人員始終被放在被檢查的位置，缺乏必要的尊重與信任，也是對(duì)其能力的貶低。如此，一線員工的主動(dòng)性和創(chuàng)造性難以被激發(fā)，也就不存在真正的合作，這會(huì)影響到他們工作的效率和提供產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量。

(五)變革扶貧工作中的績(jī)效考核和激勵(lì)機(jī)制

績(jī)效考核和激勵(lì)機(jī)制是有效保證組織高效運(yùn)行相互關(guān)聯(lián)的兩種基本機(jī)制。傳統(tǒng)的組織績(jī)效考核具有“重?cái)?shù)量，輕質(zhì)量”和“重符合性，輕適用性”的傾向，這種傾向的弊端在于：忽視員工和團(tuán)隊(duì)的工作質(zhì)量、非正式化的靈活的合作和對(duì)顧客的奉獻(xiàn)。結(jié)果使得員工和團(tuán)隊(duì)習(xí)慣于為追求數(shù)量而粗制濫造、捆綁式的僵化的配合和對(duì)顧客的忽視、冷漠與傷害。傳統(tǒng)的激勵(lì)體系以X人性假設(shè)為前提，強(qiáng)調(diào)對(duì)員工的全面監(jiān)控，主要采取“胡蘿卜加大棒”的激勵(lì)方式。其弊端是忽視了對(duì)員工的尊重和信任、與員工的情感溝通，強(qiáng)調(diào)對(duì)其意志的遵從。結(jié)果使員工在工作中懈怠和不負(fù)責(zé)任，并在利害得失的權(quán)衡中更加注重通過關(guān)系管理建構(gòu)與上司間的良好關(guān)系，以尋求組織內(nèi)的庇護(hù)，而減少甚至排斥與其他員工的協(xié)作，組織內(nèi)員工間的友誼與合作變得不可能，甚至建構(gòu)出組織內(nèi)部“互害式”競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。在這種環(huán)境中，組織內(nèi)關(guān)系緊張，與顧客的有效溝通必然會(huì)遭忽視，損害顧客的利益，顧客的不滿意遞增，從而使其走向制度設(shè)計(jì)者期望的反面。正如戴明所言，傳統(tǒng)的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估會(huì)“破壞團(tuán)隊(duì)合作，員工之間為了有限的利益進(jìn)行惡性競(jìng)爭(zhēng)；滋生平庸之輩，工作目標(biāo)只由數(shù)字確認(rèn)或只是符合老板的意愿；注重短期結(jié)果，削弱承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力；忽略服務(wù)于顧客的目的”[19]203。全面質(zhì)量管理是以Y人性假設(shè)為前提，認(rèn)為員工在工作中具有主動(dòng)性、責(zé)任心，并能夠表現(xiàn)出高度的創(chuàng)造力和想象力。其優(yōu)點(diǎn)是：?jiǎn)T工受到充分尊重和信任。組織的績(jī)效考核和激勵(lì)機(jī)制更加強(qiáng)調(diào)以員工為中心，關(guān)注流程與質(zhì)量，充分一線授權(quán)，不斷激發(fā)組織內(nèi)生活力，以不斷改進(jìn)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量。故戴明指出，其實(shí)“質(zhì)量無須驚人之舉”[20]。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)者而言，持續(xù)改進(jìn)工作是全面質(zhì)量管理的最基本因素[21]。在全面質(zhì)量中，領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力是鼓舞，是激發(fā)責(zé)任感，是促使員工充分信任組織，并且自由地做出改變[22]。也就是說，質(zhì)量管理并不需要管理者有非同尋常的能力和舉措，關(guān)鍵是管理者持續(xù)改進(jìn)工作，變“施舍者、恫嚇者”為“授權(quán)者、激勵(lì)者”，并能身體力行?？傊?，全面質(zhì)量管理要求改變以往“重?cái)?shù)量定額和結(jié)果、輕質(zhì)量和過程”的考核和激勵(lì)機(jī)制，建立一種以“以質(zhì)量為中心，以顧客為導(dǎo)向，以員工為本”的考核和激勵(lì)機(jī)制。但在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，從績(jī)效考核看，仍沿用的是傳統(tǒng)績(jī)效考核機(jī)制，造成了部分一線幫扶工作人員將其工作看作是給政府“糊墻”，做做面子工作，而不愿給予實(shí)質(zhì)性的幫助；從工作激勵(lì)來看，當(dāng)前工作的激勵(lì)機(jī)制是一種“嚴(yán)懲輕獎(jiǎng)”的機(jī)制，完不成任務(wù)的就“一票否決”“就地免職”“摘官帽子”。在這兩種機(jī)制的作用下，集體造假、隱瞞真相的事時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，在高壓之下，部分基層公務(wù)員為了完成指標(biāo)采取誘騙、恫嚇等不當(dāng)方式對(duì)待扶貧對(duì)象，引發(fā)和加深了扶貧對(duì)象的不滿。

由此看來，要提高精準(zhǔn)扶貧的質(zhì)量，需要引入全面質(zhì)量管理的績(jī)效考核和激勵(lì)機(jī)制，精準(zhǔn)扶貧指標(biāo)的設(shè)計(jì)中需要引入質(zhì)量指標(biāo)和過程指標(biāo)，注重對(duì)質(zhì)量和過程的考核，并依據(jù)考核的結(jié)果對(duì)相關(guān)人員予以激勵(lì)，多一些鼓勵(lì)，少一些懲罰；多一些關(guān)懷，少一些壓力；多一些引導(dǎo)，少一些督控；多一些互動(dòng)，少一些命令。

四、結(jié)論與思考

精準(zhǔn)扶貧工作中，扶貧產(chǎn)品和服務(wù)的供給存在著“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”傾向；在管理工作中存在著“重?cái)?shù)量和結(jié)果、輕質(zhì)量和過程”的現(xiàn)象；績(jī)效考核和激勵(lì)存在著“重懲輕獎(jiǎng)、獎(jiǎng)懲不對(duì)稱”的問題。要改變上述傾向、現(xiàn)象和問題，在精準(zhǔn)扶貧管理中，需要引入TQM。因?yàn)椤癟QM 能幫助政府組織實(shí)現(xiàn)它們的目標(biāo)”，“TQM 的真正的成功之處不僅指它能解決類似的問題，還在于它使用的消除交流障礙的方法，使得問題沒有機(jī)會(huì)出現(xiàn)”[9]95-98。同時(shí)，精準(zhǔn)扶貧工作中存在的上述傾向、現(xiàn)象和問題，也引發(fā)我們?nèi)缦滤伎迹赫鲗?dǎo)下精準(zhǔn)扶貧能夠發(fā)揮“集中力量辦大事”的優(yōu)勢(shì)，但是，由于政府運(yùn)行在很大程度上受權(quán)力驅(qū)動(dòng)、科層驅(qū)動(dòng)、自身利益以及宏大愿景的驅(qū)動(dòng)，在政府行政實(shí)踐中常常會(huì)出現(xiàn)信息歪曲。“在等級(jí)結(jié)構(gòu)中，每一個(gè)官員都傾向于歪曲向上傳遞的信息，進(jìn)而夸大對(duì)他們自己有利的數(shù)據(jù)資料，并且最大限度地縮小對(duì)自己不利的數(shù)據(jù)資料”[23]。表現(xiàn)在精準(zhǔn)扶貧工作中，經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目的安排是政府運(yùn)用權(quán)力、科層組織將其分解成任務(wù)指標(biāo)層層下達(dá)，并作為上一級(jí)政府考核和獎(jiǎng)懲下一級(jí)政府的依據(jù)，以此來達(dá)成國(guó)家的宏大愿景；而自下而上的各級(jí)政府面對(duì)自上而下的壓力，為了規(guī)避懲罰，總會(huì)設(shè)法對(duì)已有的真實(shí)信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行修飾，以趨利避害，致使統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和信息失真。精準(zhǔn)扶貧工作中對(duì)這種現(xiàn)象要引起高度重視。再加上政府主導(dǎo)下的精準(zhǔn)扶貧，往往會(huì)出現(xiàn)堅(jiān)持錯(cuò)誤行動(dòng)和回應(yīng)不及的問題。當(dāng)政府或其工作人員出現(xiàn)堅(jiān)持錯(cuò)誤行動(dòng)和回應(yīng)不及的問題時(shí)，政府的扶貧工作就難以精準(zhǔn)回應(yīng)扶貧對(duì)象的需求，精準(zhǔn)扶貧也會(huì)不精準(zhǔn)，精準(zhǔn)扶貧的質(zhì)量也會(huì)難以保證。此外，在自上而下的層層壓力之下，一線的公務(wù)員實(shí)際上往往缺乏自主性，更談不上創(chuàng)造性的工作，只是按照上面的規(guī)定動(dòng)作，對(duì)照指標(biāo)逐項(xiàng)想方設(shè)法湊足數(shù)據(jù)、做好臺(tái)賬，從各地精準(zhǔn)扶貧的匯報(bào)材料可見一斑：在一省內(nèi)各縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)精準(zhǔn)扶貧的措施基本一致，只是任務(wù)指標(biāo)不同，上報(bào)的指標(biāo)數(shù)據(jù)大多是超額完成，但如果對(duì)這些數(shù)據(jù)(盡管這些數(shù)據(jù)經(jīng)過了修飾)進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的分析，將會(huì)發(fā)現(xiàn)這些數(shù)據(jù)背后精準(zhǔn)扶貧的質(zhì)量被忽視。

綜上，在精準(zhǔn)扶貧工作中，“政府中心”觀念根深蒂固，扶貧對(duì)象的需求被忽視，缺少對(duì)一線員工應(yīng)有的尊重和信任；雖然通過壓力的傳導(dǎo)，各級(jí)政府及其公務(wù)員(特別是基層政府及其公務(wù)員)在扶貧工作中“不敢不為”，但并沒有解決各級(jí)政府及其公務(wù)員(特別是基層政府及其公務(wù)員)“能為”和“愿為”的問題。如此，精準(zhǔn)扶貧工作中難免會(huì)出現(xiàn)政府回應(yīng)性不及的問題，結(jié)果造成了內(nèi)部顧客——公務(wù)員自身和外部顧客——扶貧對(duì)象的不滿，不滿就是低質(zhì)量或無質(zhì)量。因此，透過精準(zhǔn)扶貧這項(xiàng)宏大工程，我們看到在我國(guó)開展“政府再造”來提高政府效能的必要性。

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