鄧林，徐家麟 （中交第四航務(wù)工程局有限公司，廣東 廣州 510290）

1 企業(yè)主要參與的基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目類型

隨著PPP模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中的運(yùn)用并日益推廣，基建行業(yè)眾多企業(yè)紛紛進(jìn)軍投資領(lǐng)域，憑借其自身在傳統(tǒng)施工領(lǐng)域積累的經(jīng)驗(yàn)及專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，在各大專業(yè)領(lǐng)域迅速完成了角色轉(zhuǎn)變，形成了集投資人、工程承包商、運(yùn)營(yíng)商等多角色于一體的社會(huì)投資人。從項(xiàng)目付費(fèi)來源劃分，目前各企業(yè)主要參與的基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目類型可分為2種：①以BOT模式實(shí)施的使用者付費(fèi)項(xiàng)目（簡(jiǎn)稱“BOT項(xiàng)目”）；②以PPP模式實(shí)施的政府付費(fèi)或使用者付費(fèi)+政府補(bǔ)貼項(xiàng)目（簡(jiǎn)稱“PPP項(xiàng)目”）。

在項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過程中，一方面由于項(xiàng)目類型不同，實(shí)施方案、PPP合同邊界條件、政府方與社會(huì)投資方權(quán)責(zé)劃分等均呈現(xiàn)較大差異性；另一方面，社會(huì)投資人通常兼任投資方及工程承包商，項(xiàng)目管理者需同時(shí)考慮項(xiàng)目總體投資收益目標(biāo)、工程承包商利益及項(xiàng)目資金運(yùn)轉(zhuǎn)等問題，項(xiàng)目管控方案設(shè)計(jì)往往難以周全，以上原因?qū)е铝私ㄔO(shè)實(shí)施過程中項(xiàng)目公司與總承包部管理界面及相關(guān)職責(zé)難以清晰界定，無法形成合力，在眾多項(xiàng)目中均出現(xiàn)“各自為政”的現(xiàn)象。此外，項(xiàng)目建設(shè)期考核工作也因各方職責(zé)未明確而導(dǎo)致考核機(jī)制難以落實(shí)或主要考核指標(biāo)缺失，項(xiàng)目總體收益目標(biāo)無法得到有力保障。

基于此，結(jié)合已有基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目管控經(jīng)驗(yàn)，文章主要分析了BOT項(xiàng)目與PPP項(xiàng)目建設(shè)期中各參與方的職責(zé)劃分，并對(duì)兩類項(xiàng)目的考核機(jī)制提出了建議。

2 投資項(xiàng)目建設(shè)期職責(zé)界定

各類投資項(xiàng)目由于付費(fèi)機(jī)制不同，政府方與社會(huì)投資方在前期手續(xù)辦理、建設(shè)實(shí)施及后期運(yùn)營(yíng)階段的權(quán)責(zé)邊界劃分及相應(yīng)工作也存在較大差異，因此導(dǎo)致其他主要參與方的權(quán)利義務(wù)也有所區(qū)別，以下針對(duì)BOT項(xiàng)目及PPP項(xiàng)目的建設(shè)期管控特點(diǎn)進(jìn)行分析。

2.1 BOT+EPC項(xiàng)目

該類型項(xiàng)目在建設(shè)期由社會(huì)投資人投資建設(shè)并與政府方簽訂特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同，在運(yùn)營(yíng)期通過自主運(yùn)營(yíng)收費(fèi)收回前期投資成本，最后在運(yùn)營(yíng)期滿后移交給政府方。在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同約定期限內(nèi)，由于項(xiàng)目形成的運(yùn)營(yíng)資產(chǎn)屬于社會(huì)投資方，因此，項(xiàng)目前期立項(xiàng)、合規(guī)性手續(xù)、征地拆遷等工作的責(zé)任主體方均為社會(huì)投資方，同時(shí)項(xiàng)目總體建設(shè)規(guī)模及實(shí)施成本水平均由其控制[1]。

根據(jù)社會(huì)投資人承擔(dān)的主要工作職責(zé)，其出資成立的項(xiàng)目公司作為籌融資和利潤(rùn)中心，主要負(fù)責(zé)概算水平控制、建設(shè)資金籌集與監(jiān)管、前期合規(guī)手續(xù)辦理、項(xiàng)目總體策劃以及移交運(yùn)營(yíng)準(zhǔn)備等工作，其余工作則通過簽訂總承包合同、監(jiān)理合同、征拆合同、技術(shù)服務(wù)合同和保險(xiǎn)合同、融資合同等方式由其余各參建單位承擔(dān)。

兼做工程承包商的社會(huì)投資方為建設(shè)項(xiàng)目成立的工程總承包部作為成本控制中心，其主要職責(zé)是項(xiàng)目總體建設(shè)成本的管控，嚴(yán)格按照項(xiàng)目目標(biāo)責(zé)任確定的成本及總承包合同（或有關(guān)分包合同）的條款約定，對(duì)施工過程中的成本、安全、質(zhì)量、進(jìn)度進(jìn)行全方位的責(zé)任監(jiān)控，保證投資項(xiàng)目的實(shí)際成本不超過投資預(yù)算，以及項(xiàng)目總承包管理費(fèi)用不超過目標(biāo)數(shù)。為實(shí)現(xiàn)以功能劃分，BOT+EPC類投資合同的項(xiàng)目建設(shè)期總承包合同應(yīng)分為2個(gè)：①以項(xiàng)目批復(fù)概算為上線的總承包合同，該合同主要目的是服務(wù)項(xiàng)目的資本運(yùn)作與項(xiàng)目資產(chǎn)形成，內(nèi)容以總承包單位常規(guī)義務(wù)責(zé)任為主；②以實(shí)際成本角度出發(fā)，由項(xiàng)目公司與總承包部合理分?jǐn)偣こ探ㄔO(shè)各類風(fēng)險(xiǎn)后形成的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，該合同主要目的是便于項(xiàng)目公司、總承包部掌控項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施成本[2]。

2.2 政府付費(fèi)類PPP+EPC項(xiàng)目

政府付費(fèi)類項(xiàng)目由社會(huì)投資方完成項(xiàng)目前期融資貸款、投資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)期養(yǎng)護(hù)維修等工作，項(xiàng)目通常不具備運(yùn)營(yíng)性質(zhì)或相關(guān)工作更適合由政府方負(fù)責(zé)，社會(huì)資本方投資成本及收益納入政府財(cái)政預(yù)算并在運(yùn)營(yíng)期予以支付。在此類項(xiàng)目中，社會(huì)投資方不承擔(dān)運(yùn)營(yíng)職責(zé)，項(xiàng)目形成的資產(chǎn)權(quán)屬歸政府方所有，因此，項(xiàng)目立項(xiàng)、前期合規(guī)手續(xù)辦理、征地拆遷等工作通常由政府方負(fù)責(zé)辦理，項(xiàng)目設(shè)計(jì)咨詢、施工監(jiān)理、質(zhì)量檢測(cè)等具備監(jiān)督職能單位也由政府方負(fù)責(zé)招標(biāo)工作，社會(huì)投資方僅承擔(dān)費(fèi)用支付職責(zé)。

基于社會(huì)投資方承擔(dān)的責(zé)任范疇，項(xiàng)目公司承擔(dān)的主要職責(zé)是做好前期項(xiàng)目籌資工作并協(xié)助政府職能部門盡快推動(dòng)合規(guī)性手續(xù)辦理，在結(jié)算階段做好項(xiàng)目總體投資額的確認(rèn)工作，確保項(xiàng)目結(jié)算總價(jià)達(dá)到預(yù)期水平。兼做工程承包商的社會(huì)資本方成立的總承包部主要職責(zé)與BOT項(xiàng)目類同，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目成本控制以及工程安全、質(zhì)量、進(jìn)度管控等相關(guān)事項(xiàng)。

為確保項(xiàng)目總體收益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，項(xiàng)目公司與總承包單位簽署的合同也應(yīng)分2個(gè)：①首先是以項(xiàng)目合同約定的計(jì)價(jià)原則和支付原則為依據(jù)的總承包合同，該合同的主要目的是用于項(xiàng)目公司向回購(gòu)方（政府方）按計(jì)價(jià)原則回收相應(yīng)資金；②其次是以實(shí)際成本角度出發(fā)，合理分配兩者需承擔(dān)的工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)后的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，該合同主要目的是便于項(xiàng)目公司、總承包部掌控項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施成本[3]。

3 考核要點(diǎn)

為充分調(diào)動(dòng)投資項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)者的積極性和創(chuàng)造性，不斷提升企業(yè)的管理水平，增強(qiáng)企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力和可持續(xù)發(fā)展能力，考核目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)將總體績(jī)效考核激勵(lì)與階段績(jī)效考核激勵(lì)相結(jié)合。在投資項(xiàng)目總體及階段考核目標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)高度關(guān)注投資額管控、成本費(fèi)用控制、進(jìn)度管理和財(cái)務(wù)資金管理4大目標(biāo)；同時(shí)使用者付費(fèi)類BOT項(xiàng)目和政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目在具體考核指標(biāo)制定上應(yīng)有差異性和針對(duì)性。

3.1 投資額管控

經(jīng)營(yíng)性BOT項(xiàng)目總體要求確保投資估算科學(xué)合理，控制概算總規(guī)模，保證實(shí)際投資總額在總概算投資額或批復(fù)投資額范圍內(nèi)；準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性政府補(bǔ)貼/政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目應(yīng)嚴(yán)格按照經(jīng)批準(zhǔn)的或PPP合同約定的建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、概算、預(yù)算組織實(shí)施，投資項(xiàng)目建設(shè)中調(diào)整建設(shè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)，造成項(xiàng)目概、預(yù)算變動(dòng)的，應(yīng)及時(shí)按照PPP合同的約定獲得實(shí)施機(jī)構(gòu)、審計(jì)機(jī)構(gòu)的認(rèn)定方可實(shí)施[4]。

3.2 成本費(fèi)用控制

經(jīng)營(yíng)性BOT項(xiàng)目應(yīng)嚴(yán)格按照經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目投資成本費(fèi)用測(cè)算進(jìn)行過程管控，項(xiàng)目公司必須將費(fèi)用測(cè)算表分解落實(shí)；準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性政府補(bǔ)貼/政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目原則上不受總體投資規(guī)模的限制，對(duì)此類項(xiàng)目則應(yīng)下達(dá)項(xiàng)目須實(shí)現(xiàn)的具體投資收益比例，而非下達(dá)需要實(shí)現(xiàn)的具體收益額。

3.3 進(jìn)度管理

經(jīng)營(yíng)性BOT項(xiàng)目如高速公路投資，需重點(diǎn)關(guān)注整體規(guī)劃、路網(wǎng)貫通等因素，在進(jìn)度管控上要把握投資節(jié)奏，在考核目標(biāo)設(shè)置上明確重點(diǎn)工程、重要節(jié)點(diǎn)完成時(shí)間，須統(tǒng)籌考慮，不可操之過急；準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性政府補(bǔ)貼/政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目同樣應(yīng)關(guān)注用地預(yù)審、項(xiàng)目環(huán)評(píng)等前期合法合規(guī)手續(xù)，另外需重點(diǎn)加強(qiáng)與實(shí)施機(jī)構(gòu)、財(cái)審中心等單位的對(duì)接，確保各項(xiàng)目納入PPP庫(kù)及地方財(cái)政預(yù)算。

3.4 財(cái)務(wù)資金管理

在財(cái)務(wù)資金管理上，兩種類型的項(xiàng)目并不存在差異，項(xiàng)目建設(shè)期實(shí)際資金支出分為總承包合同實(shí)約定的實(shí)際項(xiàng)目成本支出、征拆費(fèi)用、采購(gòu)費(fèi)用、項(xiàng)目公司管理費(fèi)用和總承包部管理費(fèi)用；項(xiàng)目公司建設(shè)期資金來源分為名義資本金注入、融資機(jī)構(gòu)提供的貸款或其他融資以及根據(jù)投資合同或特許權(quán)協(xié)議可取得的政府補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免或建設(shè)期可取得的回購(gòu)收入、再投入；名義資本金來源主要為總承包部或內(nèi)部施工分包部的施工利潤(rùn)再投入。

在項(xiàng)目建設(shè)期階段，項(xiàng)目公司建設(shè)期資金的管控重點(diǎn)：①來源，項(xiàng)目公司的融資與資本金是否同步配套，承諾的補(bǔ)貼、再投入是否實(shí)現(xiàn)[5]；②支出，項(xiàng)目征拆費(fèi)用、采購(gòu)費(fèi)用是否符合合同約定，項(xiàng)目公司管理費(fèi)、總承包部管理費(fèi)的支出是否超過目標(biāo)下達(dá)；③循環(huán)，“內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任合同”的支付是否足額及時(shí)，“總承包合同”的成本是否超支，兩者之間的投資收益是否經(jīng)出資方財(cái)務(wù)部、項(xiàng)目公司、總承包部、分包單位的合理運(yùn)作后轉(zhuǎn)回出資人，是否受控。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目管控過程中，無論投資項(xiàng)目類型如何創(chuàng)新發(fā)展或各參與方權(quán)責(zé)如何劃分，只要在項(xiàng)目頂層策劃時(shí)理順各合同關(guān)系和組織架構(gòu)，區(qū)分好總承包合同和內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任制之間的差異，抓住管控重點(diǎn)，科學(xué)制定考核機(jī)制并貫徹落實(shí)，就能做到項(xiàng)目公司和總承包部權(quán)責(zé)清晰，實(shí)現(xiàn)對(duì)其有效監(jiān)管。