華 赟 （寧國市審計局，安徽 寧國 242300）

1 引言

國民經(jīng)濟不斷發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)化率也不斷提高。對于城鎮(zhèn)化帶來的大量公共基礎(chǔ)設(shè)施需求，財政資金及政府投資相對不足，而PPP模式較好的解決了這個問題。隨著國家在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣和運用PPP模式，各地縣級區(qū)域也抓住機遇，推出大量PPP項目并逐漸落地實施。

但是，縣級區(qū)域在項目建設(shè)、管理、監(jiān)督等方面的總體水平尚不能滿足PPP項目實際需求，項目建設(shè)過程中存在一些苗頭性問題，必須警惕。

2 縣級區(qū)域PPP項目實施中存在的突出問題

2.1 合同管理方面

合同協(xié)議關(guān)鍵條款的缺失和不合理，成為后續(xù)潛在的矛盾爆發(fā)點，并給項目帶來一定的超支風(fēng)險。

2.1.1 計價依據(jù)及取費標(biāo)準(zhǔn)不一致

一方面各PPP項目橫向?qū)Ρ龋≠M標(biāo)準(zhǔn)不一致，有失公平；另一方面部分PPP項目中社會資本方同實施機構(gòu)簽訂的PPP合作協(xié)議（簡稱合作協(xié)議）與項目公司同施工單位簽訂的承包合同（簡稱施工總承包合同）計價標(biāo)準(zhǔn)不一致，給后續(xù)結(jié)算帶來爭議。

2.1.2 獎勵條款不符合相關(guān)文件要求

關(guān)于創(chuàng)杯獎勵的標(biāo)準(zhǔn)，安徽省住建廳分別于2010年10月印發(fā)《建標(biāo)（2010）193號》文件、2013年9月印發(fā)《建質(zhì)（2013）141號》文件，已明確獎勵標(biāo)準(zhǔn)。部分PPP項目在合同中設(shè)置了創(chuàng)杯獎勵條款，但普遍存在兩個問題：一是未在招標(biāo)文件中載明獎勵內(nèi)容，二是約定的獎勵條款超出文件標(biāo)準(zhǔn)。

2.1.3 資金支付條款存在超支風(fēng)險

一方面，部分PPP項目合作協(xié)議約定按照主體結(jié)構(gòu)形象進度支付進度款，但約定的支付進度明顯超出工程實際完成投資額；另一方面，部分PPP項目施工合同中約定“發(fā)包人按計價款全額支付給承包人”，支付比例過高，存在較高的超支風(fēng)險。

2.1.4 建設(shè)單位管理費的使用范圍及標(biāo)準(zhǔn)不明確

PPP項目中，社會資本方派駐項目公司的人員工資待遇、差旅費用、保險等均從建設(shè)單位管理費中支取，但部分合作協(xié)議中未對建設(shè)單位管理費的使用范圍及標(biāo)準(zhǔn)作出明確約定，成為項目總投資增加的因素之一。

2.2 關(guān)鍵環(huán)節(jié)管理方面

社會投資人從自身利益出發(fā)，往往傾向于提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、抬高總投資，而較少考慮建設(shè)成本和資金使用效率；同時，實施機構(gòu)未能對項目建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行有效把控，已然造成工程建設(shè)成本增加，給項目帶來了嚴重的超概算風(fēng)險。

2.2.1 建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)隨意提高，資金使用效益堪憂

部分PPP項目招標(biāo)時工程項目只有規(guī)劃方案及概算，尚未有施工圖紙及預(yù)算，因此PPP招標(biāo)時要求社會資本方與勘查設(shè)計單位組成聯(lián)合體，或由實施機構(gòu)在招標(biāo)結(jié)束后將設(shè)計任務(wù)移交給項目公司管理。因工期緊張，PPP項目成為違背工程建設(shè)程序的“邊勘測、邊設(shè)計、邊施工”的“三邊工程”，為后續(xù)抬高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)敞開了大門。此時，若實施機構(gòu)代表無法堅定立場并有效控制，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)將成為造價增加的最主要因素，部分項目最終造價可超出概算價的50%。

2.2.2 圖紙、清單遲遲未出，規(guī)避變更簽證審批程序

部分縣區(qū)已出臺《PPP項目工程變更管理辦法》，其中對設(shè)計變更及工程簽證設(shè)置了相關(guān)審批程序，但各項目公司常常以圖紙未經(jīng)審查、清單控制價尚未編制完畢為由拒絕提供正式施工圖紙及清單控制價，規(guī)避變更審批程序。究其原因，一方面擔(dān)心變更審批影響進度，另一方面為邊設(shè)計邊施工留下借口，可以隨意的對施工圖紙、方案和造價進行調(diào)整，從而導(dǎo)致項目實施機構(gòu)無法對工程造價進行有效監(jiān)管，大大提高了突破概算的風(fēng)險。

2.2.3 關(guān)鍵材料和設(shè)備采購成本不可控

建設(shè)項目中的材料品牌多且雜，特殊材料及設(shè)備專業(yè)性強，質(zhì)量及價格的差異較大，歷來是成本控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不有效控制，往往造成建設(shè)資金的浪費。對于這些關(guān)鍵材料設(shè)備的質(zhì)量價格認定機制，PPP項目合作協(xié)議中均未做明確說明，已經(jīng)成為部分項目爭論的焦點。

2.2.4 資金管理不到位，工程價款超支風(fēng)險大

在投資人同時承擔(dān)工程施工的情況下，工程價款超支風(fēng)險最大。社會資本為了追求利益的最大化，會通過超比例支取預(yù)付款、虛構(gòu)項目建設(shè)成本等方式，套取項目建設(shè)資金，通過工程價款結(jié)算提前、超額收回收益，同時為提高收費價格和多占經(jīng)營資源提供理由，項目運營期再通過申請政府補貼、提高收費價格等方式獲取超額收益，最終導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失浪費、公眾利益受損。

2.3 跟蹤審計整改方面

近年來，在政府投資建設(shè)項目中，各方對于跟蹤審計有著一套相對成熟的理解，協(xié)調(diào)溝通渠道相對比較暢通。但PPP模式的出現(xiàn)一方面改變了項目建設(shè)程序，另一方面社會資本的進入增加了項目建設(shè)管理的復(fù)雜程度。各方都有自己的利益出發(fā)點，加劇了PPP項目跟蹤審計中的協(xié)調(diào)溝通難度。社會投資人沒有借助自身大型企業(yè)的平臺，發(fā)揮其在設(shè)計、施工、安裝等環(huán)節(jié)的優(yōu)勢而達到為工程的建設(shè)和使用增值的目的，反而在觀念上和施工方一樣，片面的追求利益最大化，導(dǎo)致對跟蹤審計單位的抵觸情緒，對現(xiàn)場的管理問題視而不見，對發(fā)現(xiàn)的問題整改熱情不高。

3 根本原因分析

3.1 前期工作不夠細致

工程建設(shè)項目的選址、可研、設(shè)計、預(yù)算、招投標(biāo)及合同擬定等建設(shè)項目前期準(zhǔn)備工作對后期建設(shè)質(zhì)量、進度及建設(shè)成本有著決定性的影響，前期準(zhǔn)備不足是導(dǎo)致項目實施過程中矛盾與問題的首要原因。如項目選址調(diào)整造成造價超比例增加，設(shè)計及預(yù)算導(dǎo)致建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及工程造價的不可控，合同條款的缺失和不一致導(dǎo)致后續(xù)矛盾。

3.2 專業(yè)人才欠缺

PPP項目中實施機構(gòu)代表往往是項目公司的董事長，是項目的第一責(zé)任人，負責(zé)整個項目從籌備、建設(shè)到竣工、調(diào)試、投入使用的協(xié)調(diào)與管理，直接決定著項目建設(shè)的效率和效果。而縣級區(qū)域?qū)嵤C構(gòu)人員配備不足，缺乏專業(yè)人員，在一些關(guān)鍵技術(shù)問題上處理不力、不及時，有時只能聽從或受制于社會資本方。

3.3 組織管理體系不協(xié)調(diào)

現(xiàn)有PPP項目公司實際運行中，董事會大多數(shù)職數(shù)由社會資本方擔(dān)任。實施機構(gòu)只派一名代表擔(dān)任董事長或總經(jīng)理，作為項目公司僅有的實施機構(gòu)代表，需要直接參與到與政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)中，很難有空余時間對項目公司進行全面細致的管理；同時，社會投資方和實施機構(gòu)代表因立場不同，在項目公司的日常管理中經(jīng)常會遇到各種問題，在遇到部分專業(yè)性較強的矛盾和問題時，實施機構(gòu)代表未能獲得專業(yè)的咨詢和實施機構(gòu)的充分支持；實施機構(gòu)代表雖擔(dān)任項目公司主要負責(zé)人，客觀上承擔(dān)較大的責(zé)任和風(fēng)險，但在重大問題的決策上仍要向部門領(lǐng)導(dǎo)匯報，個人待遇亦不變，導(dǎo)致部分人員主觀上產(chǎn)生畏難和退縮，不參與項目公司的決策管理，對重大事項不評價、不表態(tài)，對不符合相關(guān)規(guī)定的財務(wù)支出及偏離實際需求的變更不使用“一票否決權(quán)”。

3.4 項目公司內(nèi)控制度不健全

部分項目公司未按要求建立內(nèi)控制度，公司日常運營無章可循，完全由社會資本方進行隨意管理；部分項目公司雖建立了內(nèi)控制度，但內(nèi)控制度不完善，未有實施機構(gòu)代表的審核確認程序，內(nèi)控制度形同虛設(shè)。

4 縣級區(qū)域PPP項目實施的對策

4.1 改進組織和管理體系

4.1.1 組建專業(yè)咨詢團隊

PPP模式的實施是一個理論性與實踐性都很強的過程,縣級區(qū)域缺乏相應(yīng)的經(jīng)濟、法律、財務(wù)、商務(wù)、合同管理和規(guī)劃設(shè)計、工程建設(shè)等方面的專業(yè)技術(shù)人才，相關(guān)部門應(yīng)創(chuàng)新人才政策，從縣域內(nèi)外調(diào)劑和引進專業(yè)知識扎實且實踐經(jīng)驗豐富的人員，組建專業(yè)咨詢團隊服務(wù)PPP項目建設(shè)。同時，相關(guān)部門應(yīng)各司其職，盡快對實施機構(gòu)派駐項目公司的代表進行公司管理、法律、財務(wù)、工程建設(shè)等方面的系統(tǒng)培訓(xùn)。

4.1.2 改進組織與管理體系

實施機構(gòu)、項目公司、社會資本方應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP模式的特點進一步改進其組織與管理體系，促進三方形成有機協(xié)調(diào)的組織與管理系統(tǒng)。政府部門作為PPP項目監(jiān)管機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)進一步理清監(jiān)管職能，明確監(jiān)管范圍、內(nèi)容及方式，完善PPP監(jiān)管體系。將項目的質(zhì)量、安全、成本等納入對項目實施機構(gòu)的考核范圍，同時，應(yīng)給予實施機構(gòu)代表足夠的專業(yè)咨詢和充分支持。

4.1.3 及時建立并實施各項內(nèi)控制度

項目公司作為PPP建設(shè)項目的管理和執(zhí)行機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)進一步完善公司治理結(jié)構(gòu)，按照PPP建設(shè)項目的特點建立項目公司重大事項決策機制，實現(xiàn)各方權(quán)利的制衡，做到共同發(fā)展、相互監(jiān)督；建立符合PPP項目發(fā)展的現(xiàn)代企業(yè)制度，設(shè)置符合PPP項目的財務(wù)支出、工程變更管理、招投標(biāo)管理、合同管理等關(guān)鍵內(nèi)控制度。

4.2 強化實施機構(gòu)對關(guān)鍵環(huán)節(jié)的掌控

4.2.1 優(yōu)化項目設(shè)計及實施方案

設(shè)計及實施方案是否先進、合理，不僅直接關(guān)系到施工質(zhì)量和應(yīng)用效果，也直接影響項目的建設(shè)成本。在工程實施過程中，實施機構(gòu)應(yīng)要求總承包商提前提供施工設(shè)計和工作方案，組織內(nèi)外部專家對關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行技術(shù)、經(jīng)濟等要素的評審，努力優(yōu)化施工方案，從而達到控制工程成本、獲取更高經(jīng)濟效益的目的。

4.2.2 加強工程主要設(shè)備材料的監(jiān)督

實施機構(gòu)對工程的主要材料和核心部件要加強控制，創(chuàng)新詢價方式并堅持參與工程主要材料的采購管理，嚴格保證主要材料的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和價格核定。在確保滿足工程對主要材料的功能、性能需求的基礎(chǔ)上，盡可能采購性價比高的材料。

4.2.3 嚴格控制變更簽證

首先要做到事前把關(guān)，主動監(jiān)控，嚴格審核工程設(shè)計變更，減少不必要的工程費用支出，避免投資失控；其次要嚴格現(xiàn)場簽證管理，做到“隨做隨簽”，簽證還必須達到量化要求，工程簽證單上的每一個字、每一個數(shù)字都必須清晰。

4.3 完善合同協(xié)議，簽訂補充合同

在兼顧實施機構(gòu)與社會資本方的風(fēng)險收益并考慮各PPP項目的政策公平前提下，組織各專業(yè)人員對PPP項目的合同的條款進行審查，對中標(biāo)后談判協(xié)商確定的關(guān)鍵條款提出統(tǒng)一的調(diào)整建議，由PPP辦公室牽頭與社會資本方協(xié)調(diào)簽訂補充協(xié)議。