王智勇

(安徽大學(xué) 社會(huì)與政治學(xué)院，安徽 合肥 230601)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)貧困形勢(shì)發(fā)生較大轉(zhuǎn)變，從絕對(duì)貧困為主變?yōu)橄鄬?duì)貧困為主，從社會(huì)成員普遍性貧困到貧富差距迅速擴(kuò)大。同時(shí)，我國(guó)對(duì)于社會(huì)救助的內(nèi)涵和外延的理解不斷深入和拓展，社會(huì)救助的價(jià)值理念從恩賜觀念逐步向國(guó)民權(quán)利和政府責(zé)任的理念轉(zhuǎn)變[1]。合肥市作為長(zhǎng)江三角洲城市群中的一個(gè)人口約800萬(wàn)的重要省會(huì)城市，一方面，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，總體實(shí)力顯著增強(qiáng)，人們生活水平不斷提高，尤其是從我國(guó)實(shí)施扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略以來(lái)，農(nóng)村的扶貧開(kāi)發(fā)取得了非凡的成績(jī)，從而為政府提供了解決城市貧困問(wèn)題的理論經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力；另一方面，隨著改革發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵期，城市貧困人口的問(wèn)題日益突出，社會(huì)上的各種不安定因素對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了一定的挑戰(zhàn)。我國(guó)的社會(huì)救助制度從建立到逐漸完善有六十多年的歷史，在這一進(jìn)程中，理論研究的滯后嚴(yán)重阻礙著社會(huì)救助事業(yè)的發(fā)展。因此，有必要對(duì)城市貧困問(wèn)題展開(kāi)深入研究。

一、合肥市城市貧困人口社會(huì)救助中存在的問(wèn)題

現(xiàn)階段，我國(guó)城市貧困人口的救助主要是居民最低生活保障制度、企業(yè)下崗職工的基本生活保障制度及失業(yè)保險(xiǎn)制度，這“三條保障線”[1]。該制度體系有效發(fā)揮了社會(huì)安全網(wǎng)與穩(wěn)定器的作用，一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定，但在實(shí)際工作中也存在一些問(wèn)題。

(一)救助主體缺乏有效溝通，無(wú)法形成合力

社會(huì)救助工作牽涉方面較廣，相應(yīng)地涉及許多政府職能部門。就當(dāng)前合肥市來(lái)看，僅城鎮(zhèn)居民最低生活保障工作就涉及審計(jì)、民政、財(cái)政等政府部門，還有一些基層服務(wù)組織。社會(huì)救助主體的各個(gè)職能部門非常重視本領(lǐng)域內(nèi)的專項(xiàng)社會(huì)救助，但由于各自為政，缺乏全局觀念，從而影響了社會(huì)整體功能的協(xié)作發(fā)揮。一些社會(huì)救助制度只是對(duì)貧困人群的某一個(gè)或幾個(gè)生活環(huán)節(jié)和領(lǐng)域而設(shè)計(jì)的，社會(huì)救助制度之間并沒(méi)有相互融合銜接在一起，這就導(dǎo)致在實(shí)際救助工作中出現(xiàn)問(wèn)題。當(dāng)工作深入到基層部門，這些部門的工作人員因?yàn)閭€(gè)人能力有限與精力不足，對(duì)救助政策理解和把握不準(zhǔn)，不能夠把部門之間的救助信息聯(lián)系在一起而最終提出合理的建議和實(shí)際措施，影響了救助幫扶政策的有效貫徹執(zhí)行，嚴(yán)重時(shí)還可能出現(xiàn)危及社會(huì)穩(wěn)定的事件。為進(jìn)一步做好城市貧困人口的救助工作，相關(guān)部門間的溝通與協(xié)調(diào)是必不可少的。

(二)社會(huì)救助對(duì)象自身脫貧能力不足

社會(huì)救助對(duì)象自身能力較低體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是文化水平低，包括自身及其子女的文化水平，子女的受教育程度與貧困家庭能否擺脫貧困是正相關(guān)關(guān)系。根據(jù)社會(huì)排斥理論，處于低收入的家庭，其子女的文化程度和就業(yè)能力在一段時(shí)間內(nèi)得不到提升，一定會(huì)使這個(gè)貧困家庭中產(chǎn)生的勞動(dòng)力在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)的位置，從而產(chǎn)生更大的社會(huì)排斥，成為新的城市貧困人口[2]。二是勞動(dòng)技能低。勞動(dòng)技能是勞動(dòng)力賴以生存的能力，長(zhǎng)期得不到提高會(huì)導(dǎo)致勞動(dòng)力獲取社會(huì)資源的能力和機(jī)會(huì)減少，使自身與社會(huì)脫離。三是擇業(yè)觀念落后，目前社會(huì)上經(jīng)常存在“有工作沒(méi)人干，有人沒(méi)工作”的現(xiàn)象，一些重體力、工作條件差、不需要較高技能的工作無(wú)人問(wèn)津，一方面是由于收入較低，另一方面礙于臉面，怕人瞧不起。社會(huì)救助對(duì)象自身能力不足，表現(xiàn)出比較明顯的“四無(wú)”特征：生活無(wú)樂(lè)趣、未來(lái)無(wú)希望、自我無(wú)價(jià)值、外界無(wú)援助。合肥市根據(jù)救助對(duì)象實(shí)際情況按照自愿、無(wú)償原則，實(shí)行有差別的救助模式，提供分類救助服務(wù)[3]。

(三)社會(huì)救助資金來(lái)源單一，救助資金嚴(yán)重不足

合肥市民政局2017年實(shí)際支出85 539.8萬(wàn)元，其中社會(huì)保障和就業(yè)支出為 45 881.86萬(wàn)元，占53.64%[4]；2018年支出預(yù)算93 450.56萬(wàn)元，其中社會(huì)保障和就業(yè)支出預(yù)算為 61 241.81萬(wàn)元，占65.53%[5]。社會(huì)救助資金主要由政府財(cái)政撥款，而從企業(yè)組織、慈善機(jī)構(gòu)和個(gè)人獲得捐贈(zèng)資金較少。

受地方財(cái)務(wù)收入狀況和區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展計(jì)劃等的限制，合肥市民政局2017年生活無(wú)著人員社會(huì)救助資金1 922.2萬(wàn)元，僅占其總支出的2.25%。與2017年支出相比，2018年支出預(yù)算增加7 910.76萬(wàn)元，增長(zhǎng)了9.25%，主要是由于民生類項(xiàng)目預(yù)算增加，增長(zhǎng)幅度高于合肥市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和人均收入的增長(zhǎng)幅度。但是，目前合肥市經(jīng)濟(jì)狀況不容樂(lè)觀，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡的矛盾較突出，政府的各項(xiàng)救濟(jì)金顯得尤為緊張，一些貧困縣的資金供給鏈條時(shí)常出現(xiàn)斷裂的現(xiàn)象。隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的和諧進(jìn)步，政府在教育、醫(yī)療和社會(huì)保障方面的投入會(huì)越來(lái)越多，但面對(duì)越來(lái)越多找不到責(zé)任主體的下崗群體、農(nóng)村流入城市貧困人口和孤寡殘疾人員，以及住房、醫(yī)療、教育和養(yǎng)老成本增加的現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致需求救濟(jì)面擴(kuò)大和救濟(jì)額度增大，有限的社會(huì)救助資金捉襟見(jiàn)肘。

(四)沒(méi)有建立統(tǒng)一的信息管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)共享

目前，合肥市沒(méi)有統(tǒng)一的社會(huì)救助管理部門和統(tǒng)一的社會(huì)救助信息管理平臺(tái)，無(wú)法有效地、動(dòng)態(tài)地了解社會(huì)貧困群體的救助情況。如災(zāi)害救助、孤寡殘疾人員救助、教育和醫(yī)療救助方面，雖然都在民政部門管轄范圍內(nèi)，卻是分職能部門進(jìn)行管理，各職能部門各行其是。由于部門之間職責(zé)較細(xì)，缺乏應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使不同救助對(duì)象的不同需求難以得到有效的滿足；不能準(zhǔn)確地把專項(xiàng)救助和基本生活救助區(qū)別開(kāi)來(lái)，致使許多急切想要得到專項(xiàng)救助的人不能夠享受到應(yīng)該得到的救濟(jì)[6]。由于救助對(duì)象的相關(guān)信息無(wú)法互聯(lián)共享，使多個(gè)項(xiàng)目重復(fù)救助某一家庭或者“應(yīng)救而未救”的社會(huì)救助缺失現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。此外，應(yīng)享受社會(huì)救助的人員構(gòu)成也非常復(fù)雜，不僅有傳統(tǒng)的“民政對(duì)象”，也有一些新的城市貧困群體。在對(duì)這些群體的識(shí)別和重新審核工作中存在著各種復(fù)雜問(wèn)題，如在難以通過(guò)稅收、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳納情況等來(lái)核實(shí)家庭財(cái)產(chǎn)收入及無(wú)法查詢金融機(jī)構(gòu)的存款、證券信息的情況下，相關(guān)的管理審批機(jī)構(gòu)只能通過(guò)估算的辦法來(lái)確定申請(qǐng)人的家庭收入，導(dǎo)致人為的因素較多，審核把關(guān)缺乏科學(xué)性。

二、合肥城市貧困人口社會(huì)救助的完善措施

社會(huì)救助是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工作，需要全社會(huì)的支持和參與。根據(jù)導(dǎo)致社會(huì)救助對(duì)象需要社會(huì)救助的原因不同，社會(huì)救助對(duì)象劃分為三類，即無(wú)依無(wú)靠又沒(méi)有生活來(lái)源的社會(huì)成員；有收入來(lái)源，但生活水平低于國(guó)家公布的最低生活水平的社會(huì)成員；遭受天災(zāi)人禍等突發(fā)性災(zāi)害而生活陷于困境的社會(huì)成員。針對(duì)合肥市貧困問(wèn)題日益突出和幫扶救助中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，建立和完善多元化的社會(huì)救助體系和一體化的社會(huì)救助信息平臺(tái)尤為重要。

(一)健全和完善政府為主導(dǎo)的多元化救助體系

根據(jù)我國(guó)的社會(huì)性質(zhì)和當(dāng)前的國(guó)情現(xiàn)狀，政府在社會(huì)救助體系中的主導(dǎo)責(zé)任是不應(yīng)推卸和質(zhì)疑的。政府作為公共產(chǎn)品與服務(wù)的主要提供者，應(yīng)按照法定程序與救助標(biāo)準(zhǔn)向臨時(shí)或者長(zhǎng)期在日常生活、醫(yī)療、教育、住房等方面陷入貧困的城市居民提供幫扶與支持，保障其基本的生活水平[7]。但由于合肥市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方財(cái)政收入的限制，政府救助能力明顯不足，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)城鎮(zhèn)貧困人口社會(huì)救助的全覆蓋。因此，政府部門應(yīng)充分發(fā)揮在社會(huì)救助體系中的主導(dǎo)作用，通過(guò)減免稅收等政策鼓勵(lì)和支持越來(lái)越多有實(shí)力、有愛(ài)心的企業(yè)積極參與到慈善事業(yè)中來(lái)，開(kāi)展社會(huì)救助活動(dòng)。企業(yè)組織通過(guò)提供就業(yè)崗位，提高工人實(shí)際收入等方式，使有就業(yè)能力的相對(duì)貧困群眾主動(dòng)脫貧，逐步使企業(yè)組織成為社會(huì)救助活動(dòng)的重要參與者和服務(wù)者；慈善機(jī)構(gòu)是非營(yíng)利性的公益組織，政府部門有責(zé)任、有義務(wù)廣泛吸收社會(huì)力量參與其中，不斷地完善和發(fā)展慈善機(jī)構(gòu)。通過(guò)開(kāi)辦“慈善超市”等形式，為貧困群眾提供基本的生存和生活服務(wù)[8]。政府部門應(yīng)加強(qiáng)慈善基金的管理和增值，增加資金的使用效率；慈善事業(yè)與福利彩票事業(yè)，作為拓寬資金籌集渠道的方式，屬于多元化的資金募集渠道，政府部門應(yīng)該加大扶持力度，使其茁壯發(fā)展。在社會(huì)救助體系中應(yīng)樹立維護(hù)公民權(quán)利的思想和責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)救助資金的管理和使用，建立嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)機(jī)制和公開(kāi)健全的監(jiān)督機(jī)制，以保證社會(huì)救助工作的公益性、公正性、公平性。

(二)實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)救助信息平臺(tái)管理

為了實(shí)時(shí)掌握社會(huì)貧困救助對(duì)象的自然狀況和救助情況，當(dāng)務(wù)之急是建設(shè)一體化“社會(huì)救助信息平臺(tái)”，該平臺(tái)利用先進(jìn)的信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，能夠快速高效地實(shí)現(xiàn)救助信息的申請(qǐng)、登記、審核、審批、查詢、信息交流、統(tǒng)計(jì)、匯總等日常救助業(yè)務(wù)的信息化、網(wǎng)絡(luò)化管理。在現(xiàn)行各項(xiàng)社會(huì)救助工作的基礎(chǔ)上，以合肥市民政局作為社會(huì)救助工作主要負(fù)責(zé)單位，聯(lián)合人事和社會(huì)保障局、教育局、衛(wèi)生局等相關(guān)單位，以合肥市城區(qū)街道辦事處及各轄社區(qū)居委會(huì)為基層組織單位，將全市各社區(qū)所涉及的救助對(duì)象的各類相關(guān)信息錄入到合肥市社會(huì)救助信息管理系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)救助信息的共建共享。目前，我國(guó)政府救助機(jī)構(gòu)與非政府組織的慈善救助尚未形成整合性力量，各種社會(huì)救助力量之間的相互銜接存在問(wèn)題，慈善組織之間缺乏統(tǒng)一的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，導(dǎo)致互補(bǔ)性差，救助的效率低下，一定程度上造成資源浪費(fèi)。為了更好地發(fā)揮信息平臺(tái)社會(huì)救助的作用，需要不斷完善平臺(tái)的功能，將社會(huì)力量參與社會(huì)救助納入其中，盡快實(shí)現(xiàn)貧困群體數(shù)據(jù)庫(kù)和政府、企業(yè)組織和個(gè)人慈善救助資源數(shù)據(jù)庫(kù)信息的有效對(duì)接。同時(shí)，政府要有效發(fā)揮社會(huì)救助工作中的指導(dǎo)者、組織者和監(jiān)督者的作用，轉(zhuǎn)變政府職能，為非政府組織開(kāi)展社會(huì)救助工作提供良好的體制環(huán)境和政策環(huán)境，要遵循平等合作、互促互補(bǔ)的原則，建立信息共享和協(xié)商對(duì)話機(jī)制，實(shí)現(xiàn)貧困人口社會(huì)救助工作的有效銜接，提升社會(huì)整體救助能力，化解社會(huì)矛盾。

(三)促進(jìn)社會(huì)救助對(duì)象自身能力的提升

貧困人口極易形成失落、無(wú)望和自卑的消極心理，這不僅無(wú)助于貧困者的脫貧，而且可能由于其負(fù)面的價(jià)值觀念和社會(huì)態(tài)度造成貧困的代際傳遞。目前，合肥市的就業(yè)救助工作主要是為不同年齡段的貧困人口開(kāi)展簡(jiǎn)單、短期、低成本的技能培訓(xùn)和組織各企業(yè)單位開(kāi)展求職招聘會(huì)活動(dòng)，技能培訓(xùn)缺乏技術(shù)性和針對(duì)性；招聘崗位大多勞動(dòng)強(qiáng)度大、薪酬較低，致使這些貧困人口只能勝任簡(jiǎn)單、初級(jí)、收入比較低的體力勞動(dòng)，自身脫貧能力明顯不足。政府要提高貧困群體的自身救助能力，首先，應(yīng)針對(duì)貧困群體的消極心理提供相應(yīng)的心理疏導(dǎo)與干預(yù)，減緩和紓解貧困人口心理上的失落、不滿與焦慮，避免貧困文化的形成，使貧困人口樹立信心、奮發(fā)圖強(qiáng)，親善社會(huì)、友愛(ài)鄰里，重新回歸主流社會(huì)。其次，做好貧困人口的技能培訓(xùn)工作。政府要重視貧困人口的技能培訓(xùn)，一方面要加大培訓(xùn)資金的投入；另一方面要優(yōu)化和利用現(xiàn)有的教育培訓(xùn)資源，將以往“輸血式”救助方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅健本戎绞?，根?jù)社會(huì)和企業(yè)的實(shí)際需求有目的、有計(jì)劃、有前瞻性地開(kāi)展系統(tǒng)化、層次化的技能培訓(xùn)，不斷提升貧困人口的自身脫貧能力。再次，政府要組織和引導(dǎo)用人單位提供一些福利和收入相對(duì)較高的、適合低齡老人的就業(yè)崗位，吸引貧困群體融入社會(huì)，投身勞動(dòng)，尋求快樂(lè)[9]。企業(yè)家要有社會(huì)責(zé)任感和擔(dān)當(dāng)意識(shí)，以增強(qiáng)貧困者自我發(fā)展能力的提升為己任，為貧困者自強(qiáng)自主自立發(fā)展創(chuàng)造外部條件。

(四)進(jìn)一步完善社會(huì)救助管理工作

政府應(yīng)進(jìn)一步深化機(jī)構(gòu)改革，將資源納入統(tǒng)一的管理中，建立負(fù)責(zé)社會(huì)救助的專門機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)管理合肥市的社會(huì)救助工作。這樣，才能有效杜絕“政出多門”的現(xiàn)象發(fā)生，促進(jìn)合肥市的社會(huì)救助工作向著科學(xué)化、規(guī)范化、制度化方向發(fā)展。健全社會(huì)救助立法是社會(huì)救助制度改革的關(guān)鍵，也是保障貧困者權(quán)利的法律途徑。政府應(yīng)當(dāng)制定社會(huì)救助法來(lái)保障和規(guī)范社會(huì)救助事業(yè)的發(fā)展。對(duì)社會(huì)救助的對(duì)象認(rèn)定、具體救助方法以及公眾監(jiān)督等環(huán)節(jié)加以明確，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助制度的規(guī)范性與強(qiáng)制性。此外，應(yīng)建立社會(huì)救助的監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制，對(duì)救助對(duì)象、救助資金和公職人員等各不同層面的主體和環(huán)節(jié)實(shí)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)[10]。當(dāng)前，在合肥市的實(shí)際工作中，必須建立第三方的監(jiān)督與評(píng)估體制，對(duì)合肥市社會(huì)救助資金使用情況、對(duì)救助對(duì)象和救助項(xiàng)目的成效、對(duì)救助工作人員的工作情況進(jìn)行有效的監(jiān)督與評(píng)估。同時(shí)，政府必須就有關(guān)社會(huì)救助工作的開(kāi)展情況、救助資金的使用等，及時(shí)地向社會(huì)公示，接受廣大人民群眾的監(jiān)督。

解決合肥市城市人口的貧困問(wèn)題必須立足合肥市的市情，準(zhǔn)確了解和解決合肥市的城市貧困群體的現(xiàn)狀和救助過(guò)程中再現(xiàn)的問(wèn)題，健全和完善以政府為主導(dǎo)的多元化社會(huì)救助體系和一體化社會(huì)救助信息平臺(tái)，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧發(fā)展。