任 曬

(中共韶關(guān)市委黨校，廣東 韶關(guān) 512026)

作為國家的根本大法，憲法統(tǒng)領(lǐng)中國特色社會(huì)主義法律體系，成為全面依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家的制度基礎(chǔ)。憲法的生命力在于實(shí)施，如何在實(shí)施中保障憲法權(quán)威成為建設(shè)社會(huì)主義法治強(qiáng)國的源頭性問題。

“合憲性審查”是加強(qiáng)憲法實(shí)施，維護(hù)憲法權(quán)威的重要舉措。學(xué)術(shù)界不斷加強(qiáng)理論和制度研究的同時(shí)，官方的合憲性審查工作也逐步提上日程。2012年12月,習(xí)近平同志在紀(jì)念憲法實(shí)施30周年大會(huì)上指出，我國在憲法實(shí)施領(lǐng)域還存在“監(jiān)督機(jī)制和具體制度不健全”這一問題。2014年黨的十八屆四中全會(huì)明確要求“完善全國人大及其常委會(huì)的憲法監(jiān)督制度”。2017年黨的十九大明確提出要“推進(jìn)合憲性審查工作”，這也為學(xué)術(shù)界討論“合憲性審查”提供了新的契機(jī)。

一、“合憲性審查”概念的基本認(rèn)知

自“八二憲法”以來，對“合憲性審查”進(jìn)行研究的學(xué)者不少，但不同的學(xué)者對這一制度的稱謂不盡相同。在有關(guān)“合憲性審查”的討論中，常常伴隨著對“合憲審查”、“違憲審查”、“司法審查”、“憲法監(jiān)督”、“憲法實(shí)施”等相近或相關(guān)概念的辨析。其中，有兩對常見概念的關(guān)系需要厘清。

(一)“合憲審查”與“違法審查”

“合憲審查”與“違憲審查”是在“合憲性審查”的研究中采用最多的兩個(gè)概念，大部分學(xué)者沒有對兩者的內(nèi)涵做明顯區(qū)分。有學(xué)者指出，學(xué)術(shù)界在不同時(shí)期會(huì)呈現(xiàn)出“話語變遷”的狀態(tài)，選擇的傾向直接受政治理論以及意識形態(tài)的影響。[1]也有學(xué)者試圖將“合憲審查”與“違憲審查”做實(shí)質(zhì)性切分，指出“違憲審查”是進(jìn)行“違憲推定”和“積極審查”，而“合憲審查”則是進(jìn)行“合憲推定”和“消極審查”，此種觀點(diǎn)的學(xué)者還將我國視域下的兩種審查情形與西方司法審查的“雙重基準(zhǔn)原則”*所謂司法審查的“雙重基準(zhǔn)原則”是指當(dāng)法律法規(guī)引起了合憲性爭議后，司法機(jī)關(guān)依據(jù)法律的不同屬性，對某些法律進(jìn)行合憲推定，對另外一些法律進(jìn)行違憲推定。參見胡錦光.違憲審查與相關(guān)概念辨析[J].法學(xué)雜志，2006年第4期第18-27頁。進(jìn)行對比和分析；還有學(xué)者則指出，“違憲審查”的問題屬于法律實(shí)施中的問題，是司法性質(zhì)的問題，而“合憲審查”不僅僅是司法問題，也包含立法問題。顯然，這種觀點(diǎn)在我國現(xiàn)行的政治架構(gòu)下意義不大。經(jīng)由“合憲審查”與“違憲審查”引申出了“合憲性審查”、“違憲性審查”。事實(shí)上，無論哪種表述，所指稱的制度都是由有權(quán)機(jī)關(guān)對可能違憲的情形進(jìn)行審查，從而得出是否違憲之結(jié)論的制度。無論“合憲審查”還是“違憲審查”，其指稱的制度內(nèi)涵沒有根本性差異，既然官方文件采用“合憲性審查”這一相對柔和的概念，那我們在闡述問題時(shí)統(tǒng)一使用“合憲性審查”以確保官學(xué)表述一致。

(二)“合憲性審查”和“憲法監(jiān)督”

憲法監(jiān)督制度是監(jiān)督憲法實(shí)施的一系列制度的總稱，它由法定的專門機(jī)關(guān)進(jìn)行，一般著重于對立法活動(dòng)和行政行為的監(jiān)督。[2]“合憲性審查”屬于“憲法監(jiān)督”的一種手段。在我國，“憲法監(jiān)督”是從《憲法》相關(guān)條文中提煉出來的一個(gè)概念：《憲法》第62條第二款提到“全國人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施”?！皯椃ūO(jiān)督”只是“監(jiān)督憲法實(shí)施”的另一種表達(dá)，在官方文件中從未框定其內(nèi)涵并加以嚴(yán)格使用，有時(shí)甚至出現(xiàn)了與“合憲性審查”、“憲法實(shí)施”等概念的混同。嚴(yán)格說來，合憲性審查制度是憲法監(jiān)督制度的子系統(tǒng)，是指法定機(jī)關(guān)對于某些特定情形是否符合憲法做出審查，審查是監(jiān)督憲法實(shí)施的一種手段，借由這種手段，糾正違反憲法的行為和規(guī)范性法律文件，最終保障憲法實(shí)施。

二、合憲性審查的權(quán)屬

合憲性審查制度的基礎(chǔ)問題是合憲性審查的權(quán)屬問題。

從歷史維度對美國的合憲性審查制度進(jìn)行考察，不難發(fā)現(xiàn)，早在制憲時(shí)期，有關(guān)合憲性審查的權(quán)屬問題就存在巨大爭議。制憲代表們主要持有三種觀點(diǎn)：一種認(rèn)為合憲審查權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬議會(huì)，由立法機(jī)關(guān)自行承擔(dān)法律的合憲性審查；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為合憲性審查權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬司法部門；還有一種觀點(diǎn)則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的委員會(huì)，由專門委員會(huì)進(jìn)行合憲性審查。在美國制憲史上，關(guān)于誰有權(quán)行使合憲審查權(quán)的問題一直困擾著制憲者。之所以存在爭議，是因?yàn)楹蠎棇彶闄?quán)屬的背后蘊(yùn)含了這樣的邏輯：誰有權(quán)進(jìn)行合憲審查，誰就有權(quán)否定法律，誰有權(quán)否定法律，誰就最終控制了權(quán)力。在美國“三權(quán)分立”的政體下，“三權(quán)平衡”的目標(biāo)伴隨著“三權(quán)制約”的手段，三者總是擺脫不了權(quán)力的較量和平衡目標(biāo)的考量。1789年《美國司法法》從制度層面確立了聯(lián)邦最高法院的憲法解釋權(quán)，從理論和制度上引申出了司法機(jī)關(guān)的合憲審查權(quán)，這無疑受到其殖民時(shí)期“遵循先例”的普通法傳統(tǒng)影響。因?yàn)椤氨Ｊ氐姆ü僭诮忉寫椃〞r(shí)往往會(huì)采取克制的態(tài)度，在解決憲法爭議的過程中，會(huì)小心翼翼的平衡各方利益，將爭議平穩(wěn)地解決在程序過程中”[3]。盡管這樣，合憲性審查的權(quán)屬爭議并未結(jié)束，直到1803年的“馬伯里訴麥迪遜”案，美國才在事實(shí)上確立了司法機(jī)關(guān)的審查權(quán)。應(yīng)當(dāng)說，作為合憲性審查制度的創(chuàng)建者，美國制憲者在合憲性審查的權(quán)屬問題上，從一開始就是在其政治體制的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合當(dāng)時(shí)的美國國情做出的選擇。

美國制憲時(shí)期的三種觀點(diǎn)正好對應(yīng)當(dāng)今世界合憲性審查的三種通用模式：“司法機(jī)關(guān)審查模式”、“立法機(jī)關(guān)審查模式”和“專門機(jī)構(gòu)審查模式”。合憲性審查模式的選擇不僅僅是一個(gè)憲法問題，也是一個(gè)政治問題。設(shè)立合憲性審查制度，確定誰有合憲性審查權(quán)，必須以一國的根本政治體制和基本國情為基礎(chǔ)。中華人民共和國的政體是人民代表大會(huì)制度，國家權(quán)力屬于人民?！叭珖嗣翊泶髸?huì)”(以下簡稱“全國人大”)是國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督”。 根據(jù)《中華人民共和國憲法》第62條第二款、第67條第一款，憲法監(jiān)督的權(quán)力屬于全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)。合憲性審查做為憲法監(jiān)督的核心手段，合憲性審查權(quán)屬于全國人大及其常委會(huì)。這一點(diǎn)，符合我國基本的政治體制，符合中國的國情。

合憲性審查權(quán)屬于全國人大及其常委會(huì)，也就是說，中國的合憲性審查排除了司法審查的可能，目前討論我國的合憲性審查制度，應(yīng)當(dāng)以此為基礎(chǔ)性共識。另外，我國的合憲性審查模式也不同于傳統(tǒng)意義上的“立法機(jī)關(guān)審查模式”。因?yàn)樵诤蠎椥詫彶榈臋?quán)屬問題上，全國人大是基于“最高權(quán)力機(jī)關(guān)”的本質(zhì)屬性而不是基于“立法機(jī)關(guān)”的身份獲得了這一權(quán)力。正是這種審查機(jī)關(guān)的“雙重身份”，模糊了“法律”作為合憲性審查對象的地位，使得對合憲性審查對象的制度規(guī)定呈現(xiàn)出部分缺位。

三、合憲性審查的對象

合憲性審查的對象是指合憲性審查所針對的具體目標(biāo)。按照通說的觀點(diǎn)，合憲性審查的對象主要有兩個(gè)：一個(gè)是一國法律體系中的規(guī)范性法律文件，另一個(gè)是可能違憲的行為。

(一)規(guī)范性法律文件

我國是法制統(tǒng)一的國家，憲法是根本大法，法律體系中的其他規(guī)范性法律文件屬于憲法的“下位法”，“符合憲法”是對這些規(guī)范性法律文件的基本要求。從法理上來講，這些規(guī)范性法律文件都屬于合憲性審查的對象。但是，從我國《立法法》第99條以及第102條等相關(guān)規(guī)定來看，“行政法規(guī)”、“地方性法規(guī)”、“自治條例和單行條例”是我國合憲性審查的三大法定對象。但是，結(jié)合法理、制度以及實(shí)踐情況進(jìn)行綜合分析，在合憲性審查對象的問題上有兩點(diǎn)值得探討。

1.“法律”是不是我國合憲性審查的對象

憲法第5條第三款規(guī)定“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”，《立法法》第87條規(guī)定“憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例與單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸?！笨梢姡胺刹坏猛瑧椃ㄏ嗟钟|”是維護(hù)憲法權(quán)威的應(yīng)有之義，“法律”應(yīng)當(dāng)屬于合憲性審查的當(dāng)然對象。但是，我國立法沒有將“合憲性審查”與“合法性審查”加以區(qū)分，《立法法》第99條將“法律”和“憲法”地位并列，與其他規(guī)范性法律文件的地位相對應(yīng)，強(qiáng)調(diào)其他規(guī)范性法律文件的“合憲”與“合法”要求，直接回避了“法律”的“合憲”問題。[注]現(xiàn)行《立法法》第九十九條被看做我國合憲性審查的啟動(dòng)程序，按照此條規(guī)定，不同的主體認(rèn)為“行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法和法律相抵觸時(shí)”可以向全國人大常委會(huì)提出審查的要求或建議。此條款的“審查”沒有區(qū)分“合憲性審查”和“合法性審查”，在情形設(shè)置中否定了法律“合憲性審查”的可能。這種狀況的出現(xiàn)，與合憲性審查機(jī)關(guān)的“雙重身份”不無關(guān)聯(lián)。作為合憲性審查的權(quán)屬機(jī)關(guān)以及“法律”的制定機(jī)關(guān)，全國人大及其常委會(huì)審查“法律”，其公允性容易遭受質(zhì)疑。但是，合憲性審查在具體操作上，本就存在“主動(dòng)審查”和“被動(dòng)審查”的區(qū)分，“自我糾錯(cuò)”和“接受監(jiān)督”是立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具備的基本品質(zhì)。在法律體系中，“法律”處于憲法之下，其效力僅次于憲法，是其他規(guī)范性法律文件制定的重要依據(jù)。基于一國法律規(guī)范的體系化要求，[注]科學(xué)的規(guī)范體系要求至上而下進(jìn)行嚴(yán)密的效力銜接。憲法是最高法，僅次于憲法的是一國最高立法機(jī)關(guān)制定的“法律”，它受憲法的直接約束，其他規(guī)范性法律文件以“下位法不得與上位法相沖突”為原則，受憲法的間接約束。參見莫紀(jì)宏.違憲審查的理論與實(shí)踐[M].北京：法律出版社，2006年第57頁。只有嚴(yán)格確?！胺伞焙蠎?，其他規(guī)范性文件才能減少違憲的可能。因此，“法律”應(yīng)當(dāng)是合憲性審查的主要對象，這一點(diǎn)亟待我國法律予以明確。

2.“規(guī)章”是不是我國合憲性審查的對象

規(guī)章的制定主體有二：一是國務(wù)院各部委；二是省、市兩級政府。規(guī)章往往針對的是行政執(zhí)法問題，且多數(shù)條款直接與行政相對人的權(quán)利相關(guān)。在立法過程中，盡管國務(wù)院部委和省、市政府擁有自己的法制機(jī)構(gòu)，但整體而言，規(guī)章制定主體的行政專業(yè)性明顯大于立法專業(yè)性，其立法行為帶有為行政行為提供保障的功能性目的，規(guī)章相對于其他規(guī)范性法律文件更容易對公民的基本權(quán)利造成侵害。因此，對規(guī)章的審查應(yīng)特別注重審查其“合憲性”。依據(jù)《立法法》，規(guī)章的審查由其備案機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，《立法法》的“審查”既包括合憲性審查，也包括合法性審查。因此，在規(guī)章的合憲性審查問題上，制度與法理不符：法理上，合憲性審查權(quán)屬是特定的，專屬于全國人大及其常委會(huì)，其他機(jī)關(guān)沒有權(quán)力針對任何規(guī)范性法律文件進(jìn)行合憲性審查，因此，規(guī)章的備案機(jī)關(guān)不是合憲性審查的適格主體。國務(wù)院《法規(guī)規(guī)章備案條例》第10條在“審查內(nèi)容”的規(guī)定上，沒有直接采用“違反憲法規(guī)定”等可能強(qiáng)化“合憲性審查”概念的相應(yīng)表述，而是采用了“違反上位法”這一表述。事實(shí)上，憲法屬于規(guī)章的上位法，此款審查實(shí)質(zhì)上涵蓋了合憲性審查。國務(wù)院在《法規(guī)規(guī)章備案條例》的語言選擇上刻意回避了審查主體的資格問題。

(二)可能違憲的行為

憲法第5條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”。在我國，合憲性審查的對象是一切具有憲法意義的行為，但行為具有寬泛性，且在一個(gè)憲法秩序已經(jīng)建立起來的國家，合憲性審查不可能頻繁啟動(dòng)。因此，制度層面對行為的審查會(huì)有所側(cè)重。

1.國家機(jī)關(guān)及其公職人員的行為

“行為”作為合憲性審查的對象，往往依附于具體的行為主體的特殊性，國家機(jī)關(guān)及其公職人員身份的特殊性決定其行為成為合憲性審查的主要對象。判斷國家機(jī)關(guān)及其公職人員行為是否違憲主要看兩點(diǎn)：一是其是否履行了憲法賦予的職責(zé)；二是看其是否侵害了公民的憲法權(quán)利。公民的憲法權(quán)利界定的越清晰，對國家機(jī)關(guān)行為的合憲性審查基準(zhǔn)也就越明確。[4]需要說明的是，國家機(jī)關(guān)及其公職人員涉嫌違憲的行為可能是在執(zhí)行某些規(guī)范性法律文件的過程中產(chǎn)生的。如果行為涉嫌違憲，那么很有可能是因?yàn)樾袨樗罁?jù)的規(guī)范性法律文件違憲。因此，對某些行為的合憲性審查會(huì)轉(zhuǎn)化為對某些規(guī)范性法律文件的合憲性審查。

2.公民的行為

作為合憲性審查對象的公民行為，主要是指公民侵害了其他公民的憲法權(quán)利的行為。當(dāng)普通民眾的涉案權(quán)利屬于憲法權(quán)利，而法律又沒有明確規(guī)定時(shí)，就出現(xiàn)了法院能否直接引用憲法條文對公民行為進(jìn)行合憲性審查的問題。在制度層面上，我國的合憲性審查排除了司法機(jī)關(guān)審查的可能，并且絕大部分私權(quán)行為都有具體的法律規(guī)范可以遵循，如果出現(xiàn)了極少數(shù)立法上的不明確，法官應(yīng)當(dāng)遵循憲法精神和原則來理解相應(yīng)的法條。當(dāng)存在理解上的重大差異時(shí)，最高人民法院可以提請全國人大常委會(huì)對法律進(jìn)行解釋。因此，在我國，公民的行為不是我國合憲性審查的對象。

四、合憲性審查的程序

(一)全國人大行使合憲性審查權(quán)的具體機(jī)構(gòu)

在我國，合憲性審查權(quán)屬于全國人大及其常委會(huì)。但是，承接此項(xiàng)工作的專門性機(jī)構(gòu)并不明確。2018年3月通過的“憲法修正案”將原來的全國人大“法律委員會(huì)”更名為“憲法和法律委員會(huì)”，旨在加強(qiáng)憲法權(quán)威，推進(jìn)憲法實(shí)施和監(jiān)督工作。據(jù)此推測，未來推進(jìn)合憲性審查工作的具體機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是全國人大“憲法與法律委員會(huì)”。由此，與“憲法與法律工作委員會(huì)”相銜接的“常務(wù)委員會(huì)的工作機(jī)構(gòu)”應(yīng)該做相應(yīng)的更名。

(二)合憲性審查的啟動(dòng)及操作流程

根據(jù)《立法法》第99條、第100條、第101條的規(guī)定，在我國現(xiàn)行制度下，合憲性審查的啟動(dòng)及具體流程存在以下幾個(gè)不足：

1.對行為的審查流程沒有相應(yīng)的法律規(guī)定。

2.《立法法》關(guān)于合憲性審查流程的規(guī)定中缺少審查機(jī)關(guān)的“受理”環(huán)節(jié)。申請是否一定會(huì)被審查機(jī)關(guān)受理？哪些情形予以受理，哪些情形不予受理，法律沒有規(guī)定。

3．審查建議或者要求的過濾程序太多，任何一個(gè)環(huán)節(jié)不一致就直接導(dǎo)致無法啟動(dòng)審查，大大降低了合憲性審查的可能。[5]

4.制定機(jī)關(guān)的回應(yīng)會(huì)出現(xiàn)兩種情況，當(dāng)制定機(jī)關(guān)不同意修改或者廢止相關(guān)規(guī)范性法律文件時(shí)，《立法法》規(guī)定“三部門”應(yīng)當(dāng)向委員長會(huì)議提出建議，再由委員長會(huì)議提請常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議。但是，審議會(huì)有怎樣結(jié)果，對結(jié)果存在爭議的情況怎么辦？沒有規(guī)定。

5.反饋機(jī)制中“可以”向全社會(huì)公開，也就意味著可以不公開。公開或者不公開有沒有什么標(biāo)準(zhǔn)？沒有相關(guān)的信息公開原則與制度。

6.如果審查結(jié)果是“違憲”，沒有設(shè)置相應(yīng)的懲罰、追責(zé)機(jī)制。

五、合憲性審查制度性問題的解決思路

關(guān)于合憲性審查制度在中國的適用問題，有人曾主張對其進(jìn)行專門立法，以突顯這一制度對于保障憲法權(quán)威的重大意義。但是，我國合憲性審查的主要問題是制度不完善導(dǎo)致的實(shí)效缺失問題。對既有制度進(jìn)行完善，對法律條文進(jìn)行立意統(tǒng)一的調(diào)整才是明智之舉。

(一)以《憲法》為基本依據(jù)，激活《立法法》的已有規(guī)定

對憲法權(quán)威的確定，是合憲性審查工作的基礎(chǔ)，是我國合憲性審查工作開展的最高依據(jù)。憲法之下，對合憲性審查的具體規(guī)范主要體現(xiàn)在《立法法》當(dāng)中。在規(guī)范性法律文件的合憲性審查上，《立法法》已有規(guī)定，集中體現(xiàn)在第99條至102條。但是，遺憾的是，《立法法》關(guān)于合憲性審查的規(guī)定沒有被充分激活，相關(guān)法律條文形同虛設(shè)。

《立法法》的規(guī)定沒有被激活成為我國合憲性審查虛化的重要原因。因此，審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以更加務(wù)實(shí)的態(tài)度對待合憲性審查，同時(shí)向社會(huì)宣傳《立法法》的規(guī)定，引導(dǎo)相關(guān)機(jī)關(guān)以及民眾發(fā)現(xiàn)憲法實(shí)施中的問題，積極向全國人大及其常委會(huì)提出合憲性審查的要求或者建議，加強(qiáng)憲法的實(shí)施和監(jiān)督。

(二)對《立法法》相關(guān)規(guī)定做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整

如前文所述，《立法法》對于合憲性審查的規(guī)定還存在不完善的地方。對于合憲性審查的實(shí)體問題，應(yīng)當(dāng)在《立法法》中明確，對于程序上的問題，可以在《立法法》的整體框架下進(jìn)行細(xì)微的調(diào)整。

事實(shí)上，關(guān)于“合憲性審查”的制度性源頭問題在于，“合憲性審查”目前還只是理論界熱烈討論以及中央文件中出現(xiàn)的一個(gè)具有政策導(dǎo)向性的詞語，在我國并未成為實(shí)質(zhì)意義上的法律概念?？梢栽凇读⒎ǚā返谖逭碌?條規(guī)定“憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸”的基礎(chǔ)上，增設(shè)“全國人大及其常委會(huì)有權(quán)對可能違反憲法的規(guī)范性法律文件進(jìn)行審查”以及“任何與憲法相沖突的規(guī)范性法律文件都應(yīng)當(dāng)修改或者廢止”兩款內(nèi)容，使“合憲性審查”這一概念進(jìn)入實(shí)質(zhì)的立法層面，獲得獨(dú)立的法律地位。另外，按照現(xiàn)行《立法法》的邏輯，備案機(jī)關(guān)或者上一級上位法的制定機(jī)關(guān)(兩者是重合的)審查某一規(guī)范性法律文件的合憲性和合法性，從現(xiàn)行立法體系以及實(shí)際操作來看，有其合理性。在“規(guī)章”的合憲與合法問題上，用模糊的文字的表述來回避合憲性審查的權(quán)屬問題，包容的看法認(rèn)為這是一種立法技巧的運(yùn)用。但是，“法律”的“合憲性審查”應(yīng)當(dāng)在《立法法》中予以明確規(guī)定，這一點(diǎn)不應(yīng)當(dāng)有模糊處理技巧適用的空間：“法律”是合憲性審查的最主要對象，將“法律”設(shè)置在“主動(dòng)型”合憲性審查的范圍之內(nèi)，與現(xiàn)行體制并不沖突。此外，《立法法》第100條、101條應(yīng)當(dāng)增設(shè)審查機(jī)關(guān)的“受理”程序。

(三)未盡事宜可以由全國人大常委會(huì)以“決議”的名義予以規(guī)定

《立法法》經(jīng)過2015年的修訂,不宜再進(jìn)行大范圍的變動(dòng)。合憲性審查的實(shí)體問題盡量在《立法法》這一法律層面解決，程序的細(xì)化則應(yīng)由全國人大常委會(huì)以“決議”的形式進(jìn)行補(bǔ)充，以進(jìn)一步解決合憲性審查的制度問題。

《立法法》的規(guī)定是全國人大常委會(huì)作出有關(guān)決議的法律基礎(chǔ)。全國人大常委會(huì)可以就以下幾個(gè)問題廣泛征求意見，經(jīng)過充分討論后形成決議：

1.關(guān)于專司合憲性審查工作的機(jī)構(gòu)設(shè)立、成員組成以及工作制度問題

“憲法與法律委員會(huì)”作為專司合憲性審查工作的委員會(huì)，具體成員應(yīng)分為專職委員和兼職委員，成員總數(shù)應(yīng)當(dāng)保持單數(shù)。專職委員應(yīng)當(dāng)吸引憲法學(xué)領(lǐng)域的專家學(xué)者，兼職委員可以吸納即將成立的“中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組”成員、最高人民法院院長或者副院長、最高人民檢察院檢察長或者副檢察長等人，由此來保障這一委員會(huì)的專業(yè)性與權(quán)威性。在最終判定是否違憲時(shí)，宜采用會(huì)議形式，依據(jù)“多數(shù)票決制”確定最終結(jié)果。這一專門委員會(huì)可以下設(shè)一個(gè)具體辦事機(jī)構(gòu)處理日常工作。

2.關(guān)于受理合憲性審查申請的形式要件和實(shí)質(zhì)要件問題

審查機(jī)關(guān)只受理符合要求的申請。有權(quán)主體提出審查要求時(shí)，除了“書面”這一簡單的形式要件外，書面材料中應(yīng)當(dāng)包含哪些內(nèi)容也應(yīng)做出規(guī)定。如果申請主體認(rèn)為某項(xiàng)規(guī)范性法律文件存在違憲情形，應(yīng)當(dāng)闡明理由。另外，對于司法機(jī)關(guān)在具體案件中發(fā)現(xiàn)的可能違憲的情形，而這一情形又與案件當(dāng)事人的利益息息相關(guān)，司法機(jī)關(guān)在提出審查要求時(shí)，可以附帶提出當(dāng)事人的審查建議。對合憲性審查的建議，審查機(jī)關(guān)可以酌情處理。但對于社會(huì)影響較大，或者法學(xué)學(xué)者多人聯(lián)名提出的一些合憲性審查建議，應(yīng)當(dāng)采納并啟動(dòng)審查。

3.關(guān)于是否需要對違憲主體追責(zé)，如何追責(zé)的問題

為加強(qiáng)憲法實(shí)施，對違憲行為必須予以追責(zé)，否則，憲法的權(quán)威無法保障。實(shí)際情況的不同會(huì)導(dǎo)致違憲責(zé)任的不同，但責(zé)任必須提前規(guī)定。這樣，行為的預(yù)期性更為明顯，規(guī)范性法律文件的制定機(jī)關(guān)也會(huì)在立法時(shí)以更加謹(jǐn)慎的態(tài)度對待合憲問題。

4.關(guān)于合憲性審查的結(jié)果是否公開的問題

對于公開的情形可以采取列舉式的規(guī)定，例如，對于民眾普遍關(guān)注的合憲性審查結(jié)果應(yīng)當(dāng)公開。

5.對“可能違憲的行為”的審查

在審查建議或者要求提出后，如何進(jìn)行行為的審查？這些問題可以由全國人大常委會(huì)以決議的形式形成具體的制度。

在形式上，針對以上幾個(gè)問題，全國人大常委會(huì)可以就某一問題形成專門決議，也可以就幾個(gè)問題一并形成決議?！皼Q議”向社會(huì)公開，以確保合憲性審查在實(shí)踐中的具體推進(jìn)。

總而言之，合憲性審查制度的完善應(yīng)當(dāng)遵循“憲法至上”的基本原理，并以《憲法》本身作為合憲性審查工作開展的最高依據(jù)。《立法法》針對“規(guī)范性法律文件”這一合憲性審查的主要對象進(jìn)行了規(guī)定，但是其不完善的地方亟待進(jìn)行相應(yīng)修改補(bǔ)充。合憲性審查工作中的具體事宜可以由全國人大常委會(huì)以“決議”的形式予以規(guī)定。由此，自上而下構(gòu)建起我國合憲性審查工作的制度體系，才能更有效地保障憲法的實(shí)施和維護(hù)憲法權(quán)威。