[摘 要] 隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速、持續(xù)發(fā)展和城市的迅猛擴(kuò)張，水力、公路、鐵路等建設(shè)也在大規(guī)模推進(jìn)，每年上千萬(wàn)的農(nóng)村人口涌進(jìn)城市，使得農(nóng)村土地、人口結(jié)構(gòu)等發(fā)生了深刻的變化，農(nóng)村行政體制改革與城市化同步、協(xié)調(diào)發(fā)展成為了重要課題。本文就城市化中農(nóng)村行政體制改革策略進(jìn)行探究。

[關(guān)鍵詞] 城市化；農(nóng)村行政；體制改革

[中圖分類(lèi)號(hào)] D422.0 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7909（2017）20-25-2

1 農(nóng)村現(xiàn)狀

1.1 國(guó)土現(xiàn)狀

自改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的國(guó)土資源發(fā)生了巨大變化，可以歸納為3個(gè)時(shí)期。

1.1.1 傳統(tǒng)、穩(wěn)定開(kāi)發(fā)期。20世紀(jì)70年代末到80年代，中央以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，農(nóng)村實(shí)行了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，分地到戶(hù)。這一時(shí)期，經(jīng)濟(jì)恢復(fù)性增長(zhǎng)，城市建設(shè)只是進(jìn)行一些修修補(bǔ)補(bǔ)，多數(shù)農(nóng)業(yè)人口在自己的土地上精耕細(xì)作，農(nóng)業(yè)三大雜交種正處在試驗(yàn)推廣期，農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)主要靠勞力和化肥投入，只有少量農(nóng)業(yè)剩余勞力開(kāi)始向城市和工業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村國(guó)土面積相對(duì)穩(wěn)定，地下礦藏中只有煤得到了大規(guī)模開(kāi)發(fā)。

1.1.2 無(wú)序、過(guò)度開(kāi)發(fā)期。20世紀(jì)90年代，改革開(kāi)放初見(jiàn)成效，農(nóng)村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)積極性空前高漲，從國(guó)土資源開(kāi)發(fā)角度，國(guó)營(yíng)、集體和私營(yíng)、個(gè)體一起上，開(kāi)荒種地、圍湖種田、砍樹(shù)種地，加之三大雜交種的大面積推廣，農(nóng)民溫飽問(wèn)題已解決。但是，農(nóng)村中主要還是以農(nóng)作物稿稈和樹(shù)枝為燃料，成型煤、煤氣在農(nóng)村還沒(méi)有推廣，造成大片森林減少、水域面積萎縮、礦藏資源浪費(fèi)嚴(yán)重、水土大量流失以及草原沙化。這一時(shí)期城市化快速發(fā)展，農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力向城市、工業(yè)轉(zhuǎn)移。

1.1.3 有序、科學(xué)開(kāi)發(fā)期。1998年，全國(guó)性的大洪水，地球母親的懲戒，使人們意識(shí)到掠奪性開(kāi)發(fā)國(guó)土資源帶來(lái)的嚴(yán)重后果，國(guó)家相繼推出了退耕還林、封山育林、退田還湖、動(dòng)植物資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)許可證制度。在亞洲金融危機(jī)后，中國(guó)政府實(shí)施4萬(wàn)億基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)計(jì)劃，建設(shè)了大量的大型水利設(shè)施，如長(zhǎng)江三峽、金沙江向家壩瀾滄江洛扎渡、烏江梯級(jí)開(kāi)發(fā)等，再加上退田還湖成效顯著，大大增加了水域面積和淡水資源，大量的公路、高速公路、鐵路、高鐵和村村通工程大幅度增加了交通設(shè)施用地；城市的急速擴(kuò)容，車(chē)站、碼頭、機(jī)場(chǎng)建設(shè)，如火如荼的房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化開(kāi)發(fā)，大量增加了城市建設(shè)用地；退耕還林、封山育林政策的實(shí)施，“長(zhǎng)防”“三北防護(hù)林”工程及全國(guó)性植樹(shù)造林活動(dòng)的開(kāi)展，有效防止了森林面積的急速減持，森林面積穩(wěn)步、持續(xù)增加；除煤炭外，礦產(chǎn)資源以世界市場(chǎng)購(gòu)進(jìn)為主，國(guó)內(nèi)填平補(bǔ)齊為輔，實(shí)行有計(jì)劃的許可證制度。

1.2 土地現(xiàn)狀

中國(guó)整體土地狀況是以世界7%的耕地，養(yǎng)活了世界23%的人口。但是，并不意味著我國(guó)土地利用率高，單位土地產(chǎn)出高。只能說(shuō)明我國(guó)人口人均消費(fèi)低，最多還說(shuō)明我國(guó)人民消費(fèi)結(jié)構(gòu)合理，消費(fèi)效率高。

1.2.1 人多地少，土地資源緊張。2010年，全國(guó)總耕地1.424萬(wàn)hm2，而2016年全國(guó)總?cè)丝?3.8億人，人均耕地面積0.103 hm2。以四川省為例，國(guó)土面積4850.0萬(wàn)hm2，其中耕地面積為390.6萬(wàn)hm2，人均耕地面積只有0.048 hm2，僅是全國(guó)人均耕地面積的51.6%。

1.2.2 投入不足，土地產(chǎn)出較低。人多地少，又分地到戶(hù)，受勞動(dòng)力投入不足、農(nóng)資投入減少和環(huán)境條件的限制，加之農(nóng)村勞動(dòng)力以老人為主體，撒種就不管（俗稱(chēng)種懶莊稼），因而單位面積土地產(chǎn)量、產(chǎn)值偏低，與世界先進(jìn)水平仍有較大差距。

1.2.3 分配不公，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。人多地少，一方面大量勞動(dòng)力無(wú)地可種，另一方面是有地?zé)o人種。究其原因是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和人口變化后，地方未對(duì)土地進(jìn)行及時(shí)調(diào)整或調(diào)整不公。據(jù)調(diào)查，目前農(nóng)村中土地撂荒、休置率已達(dá)20%左右，農(nóng)村居民用房休置率在10%以上。

1.3 人口狀況

2016年，中國(guó)總?cè)丝?3.8億人，其中城市人口7.9億人，農(nóng)村人口5.9億人，城市化率已達(dá)57.4%。人口狀況呈現(xiàn)以下特點(diǎn)，一是城市人口超過(guò)農(nóng)村人口（2011年實(shí)現(xiàn)），中國(guó)人口城市、農(nóng)村的二元結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)反轉(zhuǎn)，再過(guò)10年左右，中國(guó)人口將由解放初期的城市人口占10.6%，翻轉(zhuǎn)為農(nóng)村人口占10.0%左右。二是人口空間分布不均，表現(xiàn)為東密西疏，東部人口密度高于中部，中部又高于西部，而且呈加劇之勢(shì)。三是人口老齡化，受人口平均壽命延長(zhǎng)和人口出生率降低雙重因素所致，這是中國(guó)文明進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志。只是“未富先老”，對(duì)社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。四是人口平均壽命延長(zhǎng)，由解放初期的不到50歲，提高到80歲左右，女性壽命高于男性，城市人口高于農(nóng)村，寒帶、亞熱帶人口高于熱帶人口。五是家庭人口減少，全國(guó)平均只有3.1人，呈現(xiàn)“231”結(jié)構(gòu)趨勢(shì)，即兩老人家庭、丁格家庭和單親家庭，一對(duì)夫婦一個(gè)孩子家庭，獨(dú)身和未婚家庭。六是人口科學(xué)文化素質(zhì)顯著提高，人口體質(zhì)下降。得益于高校擴(kuò)招、職業(yè)教育興起、特殊行業(yè)的職業(yè)認(rèn)證制度、企業(yè)崗位培訓(xùn)和網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)的迅速普及等利好因素作用，人口的科學(xué)文化素質(zhì)迅速、普遍、大幅度提高。但是，受城市化和“萬(wàn)般皆下品，唯有讀書(shū)高”影響，人口體質(zhì)嚴(yán)重下降，各種傳染疾病年齡提前，近視和嚴(yán)重近視青少年偏多。

2 城市化中農(nóng)村行政體制改革方略

幾十年的城市化，使我國(guó)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村人口和農(nóng)村基層組織發(fā)生了巨大變化。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，生產(chǎn)關(guān)系要適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展，就要改革農(nóng)村行政管理體制。其改革的目標(biāo)是責(zé)權(quán)利相結(jié)合、人與自然和諧、資源配置優(yōu)化、資源利用和效益最大化。

2.1 國(guó)土資源由行政化管理向企業(yè)化管理轉(zhuǎn)變

國(guó)土資源的“國(guó)家所有”性質(zhì)，決定了傳統(tǒng)的國(guó)土資源管理以行政化管理為主，企業(yè)化管理為輔。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)“大政府、小經(jīng)濟(jì)”的運(yùn)行模式，經(jīng)過(guò)多次大的行政體制改革和社會(huì)的發(fā)展，已逐漸轉(zhuǎn)向“小政府、大經(jīng)濟(jì)”的運(yùn)行模式，政府也由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，一些政府職能一是簡(jiǎn)政放權(quán)，二是交給社會(huì)、市場(chǎng)。

國(guó)土資源型央企，現(xiàn)有中石油、中石化、中海油、中鋁、中有色、中糧油和中糧儲(chǔ)等，但林、水、草、畜等鮮有國(guó)家隊(duì)。在國(guó)土資源中涉及全局性、戰(zhàn)略性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、瓶頸性的資源維護(hù)、建設(shè)、開(kāi)發(fā)、利用等需要企業(yè)化管理，央企的運(yùn)行就要體現(xiàn)和有效完成國(guó)家意志、國(guó)家戰(zhàn)略、國(guó)家級(jí)項(xiàng)目，如內(nèi)蒙草原沙化治理、黃河流域治理、“長(zhǎng)防”工程、“三北”防護(hù)林工程等，只靠行政管理效果有效，可用央企企業(yè)化來(lái)推動(dòng)實(shí)施。

中等規(guī)模、地方性的國(guó)土資源可以國(guó)家控股，實(shí)行股份制企業(yè)化管理。規(guī)模小、資源分散，開(kāi)發(fā)利用價(jià)值不高的國(guó)土資源可根據(jù)實(shí)際情況，采取集體承包、私人承包、個(gè)體經(jīng)營(yíng)等方式管理。

2.2 村、社撤并結(jié)合，增強(qiáng)基層組織效能

根據(jù)中國(guó)遙感中心監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，中國(guó)城鎮(zhèn)化用地、農(nóng)村居民用地和企業(yè)用地到2010年分別比20世紀(jì)80年代未增加1.76倍、1.1倍、2.38倍。幾十年間，農(nóng)村人口已向城市轉(zhuǎn)移7億人口。在人口轉(zhuǎn)移過(guò)程中，城郊農(nóng)村在城市化浪潮中首當(dāng)其沖，失地郊區(qū)自然而然地將鄉(xiāng)鎮(zhèn)改成街道、村改社區(qū)。同時(shí)，土地征用量大、面廣、人口轉(zhuǎn)移徹底的村、社該撤就撤、該并就并，以杜絕農(nóng)村基層組織名存實(shí)亡的現(xiàn)象，增強(qiáng)農(nóng)村基層組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力和管理效能。

2.3 農(nóng)村、農(nóng)業(yè)進(jìn)行企業(yè)化改革試點(diǎn)

對(duì)農(nóng)村人口流出多、耕地撂荒嚴(yán)重、荒山荒坡閑置的農(nóng)村，在不改變土地性質(zhì)和植被保護(hù)兩大原則下，宜農(nóng)則農(nóng)、宜果則果、宜牧則牧、宜魚(yú)則漁，允許向能人集中，允許企業(yè)化改造經(jīng)營(yíng)，允許租賃、承包，并同時(shí)享受原有的有關(guān)惠農(nóng)政策。

2.4 制定配套政策，提高國(guó)土資源利用率

為了杜絕土地撂荒、種懶莊稼等現(xiàn)象，國(guó)家應(yīng)制定土地利用的相關(guān)配套政策，并把土地利用和產(chǎn)出作為考核農(nóng)村基層組織和領(lǐng)導(dǎo)的重要指標(biāo)。首先，制定土地撂荒政策，根據(jù)不同地區(qū)農(nóng)事季節(jié)，對(duì)土地閑置一季或一年的，基層組織可強(qiáng)行收回，重新分配，量大的可公開(kāi)招標(biāo)實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)。其次，對(duì)懶莊稼土，其產(chǎn)值、產(chǎn)量不到同等土地1/2且超過(guò)兩季的，基層組織可強(qiáng)行收回，轉(zhuǎn)租、租賃、承包給能人、經(jīng)營(yíng)大戶(hù)，甚至招標(biāo)企業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

3 結(jié)語(yǔ)

隨著中國(guó)城市化的進(jìn)一步推進(jìn)，中央政府主政政治、外交、軍事事務(wù)以及經(jīng)濟(jì)、金融、科技、教育和社會(huì)事業(yè)的大政方針，任命城市管理者；地方政府主要進(jìn)行城市建設(shè)和城市管理；國(guó)土資源主要由央企管理、經(jīng)營(yíng)；農(nóng)村和土地主要由農(nóng)工商、農(nóng)牧商、農(nóng)林商、農(nóng)漁商等聯(lián)合體管理、經(jīng)營(yíng)。