[摘 要] 依法行政是實(shí)施農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的必然選擇。近年來(lái)，河南省駐馬店市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法體系建設(shè)有了長(zhǎng)足發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了糧食生產(chǎn)六連增。但是，深感體制機(jī)制對(duì)目標(biāo)責(zé)任的支撐乏力，責(zé)任與使命對(duì)接錯(cuò)位，擔(dān)當(dāng)與服務(wù)銜接失衡。因此，為尋求機(jī)制體制與主體責(zé)任的平衡，創(chuàng)新性地開(kāi)展依法行政工作，更好地適應(yīng)新型農(nóng)業(yè)發(fā)展需求，對(duì)行政執(zhí)法的體制、機(jī)制改革設(shè)置了7項(xiàng)動(dòng)態(tài)方案，以供業(yè)內(nèi)借鑒。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)業(yè)；行政執(zhí)法；體制；機(jī)制；創(chuàng)新

[中圖分類(lèi)號(hào)] F326.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7909（2017）09-12-3

河南省駐馬店市于2010年組建了駐馬店市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊(duì)，并確立為市域農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的主體地位，承擔(dān)為區(qū)域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航的責(zé)任。

駐馬店市轄9個(gè)縣3個(gè)區(qū)191個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)?？?cè)丝?96萬(wàn)，全年糧食作物面積108.21萬(wàn)hm2，總產(chǎn)量65億kg，占全國(guó)1/28；年產(chǎn)值1 807億元，占市域經(jīng)濟(jì)總量約70%；年用種量17萬(wàn)t，化肥150萬(wàn)t，農(nóng)藥3萬(wàn)t，農(nóng)產(chǎn)品26億t。由此可知，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法任務(wù)艱巨、責(zé)任重大、使命光榮。6 年的執(zhí)法實(shí)踐雖然實(shí)現(xiàn)了糧食生產(chǎn)的六連增，但是深感體制機(jī)制對(duì)目標(biāo)責(zé)任的支撐乏力，責(zé)任與使命對(duì)接錯(cuò)位，擔(dān)當(dāng)與服務(wù)銜接失衡。因此，為尋求機(jī)制體制與主體責(zé)任的平衡，創(chuàng)新性地開(kāi)展依法行政工作，筆者依據(jù)自身行政執(zhí)法實(shí)踐結(jié)合調(diào)研成果撰文予以交流。

1 行政現(xiàn)狀

1.1 體制現(xiàn)狀

1.1.1 人員結(jié)構(gòu)。駐馬店市農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法支隊(duì)屬事業(yè)法人單位，隸屬市農(nóng)業(yè)局主管，核定編制15人，實(shí)有人數(shù)15人。第一學(xué)歷為涉農(nóng)專(zhuān)業(yè)12人，財(cái)會(huì)專(zhuān)業(yè)3人；具有本科學(xué)歷8人，大專(zhuān)學(xué)歷6人，中專(zhuān)學(xué)歷2人；專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員中具有高級(jí)職稱(chēng)5人，中級(jí)職稱(chēng)有7人，初級(jí)3人；具有執(zhí)法資質(zhì)人員15人。人員流主要來(lái)自市農(nóng)業(yè)局二級(jí)站。

1.1.2 硬件設(shè)施?，F(xiàn)有辦公面積200 m2，公務(wù)用車(chē)1臺(tái)，計(jì)算機(jī)12臺(tái)。

1.1.3 履職績(jī)效。年均受理案件225期，立案225期，辦結(jié)225期，挽回?fù)p失150萬(wàn)元。

1.2 機(jī)制現(xiàn)狀

1.2.1 制度建設(shè)。制度是把“雙刃劍”，具有約束和激勵(lì)兩重效應(yīng)。駐馬店市農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法支隊(duì)6 年來(lái)相繼出臺(tái)了31項(xiàng)體制內(nèi)規(guī)，分別是：行政執(zhí)法年度任務(wù)目標(biāo)制度，案件舉報(bào)受理制度，駐馬店市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法明察暗訪制度，市場(chǎng)巡查制度，大案要案集體討論會(huì)議制度，聯(lián)合執(zhí)法制度，行政執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度，行政處罰自由裁量合法性審核制度，行政自由裁量權(quán)公開(kāi)制度，行政執(zhí)法未果事項(xiàng)報(bào)告制度，重大行政處罰案件備案制度，協(xié)助調(diào)查制度，回訪制度，突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，罰沒(méi)農(nóng)資倉(cāng)庫(kù)管理制度，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員管理制度，十不準(zhǔn)準(zhǔn)則，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法十不準(zhǔn)，責(zé)任追究制度，行政執(zhí)法重點(diǎn)人員培訓(xùn)制度，執(zhí)法文書(shū)使用管理制度，處罰文書(shū)立卷歸檔制度，政務(wù)公開(kāi)制度，保密工作制度，印章管理制度，財(cái)務(wù)管理制度，考勤制度，檔案管理制度，值班制度，公務(wù)接待制度，車(chē)輛管理制度。

1.2.2 監(jiān)管形式。按照屬地管理的規(guī)定，以京廣鐵路為坐標(biāo)將轄區(qū)劃分為鐵東和鐵西執(zhí)法區(qū)實(shí)行模塊管理，定崗位、定責(zé)任、定追索。

1.2.3 受案渠道。除受理農(nóng)資糾紛投訴途徑外，開(kāi)辟了明察暗訪、市場(chǎng)巡查、建立舉報(bào)熱線、設(shè)置舉報(bào)箱、公務(wù)接待、節(jié)假日值班和定期舉辦宣法咨詢(xún)等形式滿(mǎn)足社會(huì)需求。

2 存在問(wèn)題

2.1 體系設(shè)置缺位

市轄三區(qū)中僅有驛城區(qū)設(shè)置了農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，另兩區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村委沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)管組織，執(zhí)法體系“線段、網(wǎng)破、群散”的局面長(zhǎng)期存在。中末端缺位導(dǎo)致監(jiān)管覆蓋出現(xiàn)空白，關(guān)鍵區(qū)域致盲。

其中，區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村級(jí)監(jiān)管組織缺位的主因是沒(méi)有依法（種子法50條）組建相應(yīng)的監(jiān)管組織。自2000年以來(lái)，由于國(guó)內(nèi)產(chǎn)能過(guò)剩，買(mǎi)方市場(chǎng)逐漸形成，在去庫(kù)存的壓力下，固有的銷(xiāo)售模式被打破，農(nóng)資市場(chǎng)也不例外。如種子市場(chǎng)經(jīng)銷(xiāo)商在堅(jiān)守陣地戰(zhàn)的同時(shí)更多地選擇直銷(xiāo)方式完成交易（面對(duì)面簽約會(huì)、送貨上門(mén)、游擊推銷(xiāo)），正是由于交易的不確定性、隱蔽性、致盲性，埋下了質(zhì)量隱患，給監(jiān)管工作增加了難度。

2.2 年齡結(jié)構(gòu)老化

成員中50歲以上占18%，40～50歲占52%，30～40歲占30%，人員老化現(xiàn)象突出。原因在于因團(tuán)隊(duì)組建倉(cāng)促導(dǎo)致預(yù)案論證不嚴(yán)謹(jǐn)而造成人員結(jié)構(gòu)失衡。由于年齡偏大派生出進(jìn)取精神低下，次生了對(duì)自動(dòng)化辦公環(huán)境不適應(yīng)、知識(shí)更新的主動(dòng)性弱化等問(wèn)題，進(jìn)而產(chǎn)生了工作效能偏低下的狀況。

2.3 職務(wù)學(xué)歷層次低且占比大

專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員中，農(nóng)業(yè)研究員職位空缺，高級(jí)農(nóng)藝師占33%，農(nóng)藝師46%，技術(shù)員21%；本科及以上學(xué)歷占56%，大專(zhuān)學(xué)歷占33%，中專(zhuān)及以下占11%。由此可以看出中級(jí)職務(wù)一以下占比較高。由于研究員職務(wù)空缺和中級(jí)以下職務(wù)權(quán)重大的狀況存在，導(dǎo)致了執(zhí)業(yè)資格、執(zhí)業(yè)資質(zhì)和職業(yè)績(jī)效未能充分發(fā)揮。

2.4 軟硬條件不足

執(zhí)法實(shí)踐證明現(xiàn)有軟硬條件存在嚴(yán)重不足。其一，軟件上存在著執(zhí)法資質(zhì)缺位，印證手段乏力，印證工具欠缺、辦案經(jīng)費(fèi)不足等問(wèn)題。即沒(méi)有持證扦樣、檢驗(yàn)、田檢的人員，沒(méi)有配置錄音和影像設(shè)備。其二，在硬件上缺少質(zhì)量檢驗(yàn)室、品種真實(shí)性田間種植鑒定基地、行政公務(wù)服務(wù)廳、扣押品儲(chǔ)存庫(kù)和案卷檔案室等功能設(shè)施，巡查交通工具不足等。

因不具備相應(yīng)資質(zhì)的“三員”開(kāi)展相應(yīng)工作的執(zhí)業(yè)行為就不規(guī)范；而且植物和作物是農(nóng)資產(chǎn)品被生化反應(yīng)后的載體，其具有典型的季節(jié)性，而申訴案件往往又具有滯后性，對(duì)提起的申訴案件缺少印證手段的后果只能是給仲裁機(jī)關(guān)增加難度。站在“欲予則立”的角度上去考量，增加印證措施是必要的。其功能是對(duì)證據(jù)的佐證和補(bǔ)充，某種程度上起到杜絕“疑正從無(wú)”案情發(fā)生的作用，對(duì)形成“鐵案”大有益處。農(nóng)資產(chǎn)品分別具有氧分解性、生命時(shí)效性，故暫扣商品只有存放在恒溫恒濕庫(kù)中才能延緩質(zhì)變；案卷的保存中防止“霉變、蟲(chóng)蛀、鼠害、火災(zāi)”等事故發(fā)生至關(guān)重要，故增設(shè)“兩庫(kù)”十分必要。品種真實(shí)性鑒定有多種方法，而田間種植鑒定法是業(yè)內(nèi)公認(rèn)的有效方法，為實(shí)現(xiàn)這一愿景，開(kāi)辟田間種植鑒定基地是一道繞不過(guò)的坎。

3 創(chuàng)新方向

3.1 體制創(chuàng)新

3.1.1 強(qiáng)化農(nóng)業(yè)執(zhí)法實(shí)體。目前我國(guó)出臺(tái)的涉農(nóng)法規(guī)主要有《中華人民共和國(guó)種子管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)農(nóng)藥管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》《農(nóng)業(yè)部肥料登記管理辦法》《中華人民共和國(guó)水污染防止法》和《中華人民共和國(guó)農(nóng)技推廣法》等。然而，駐馬店市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法責(zé)任目標(biāo)僅限于種子、化肥、農(nóng)藥范疇。在依法行政中存在著權(quán)責(zé)模糊、履職乏力、法不責(zé)眾的問(wèn)題。把農(nóng)產(chǎn)品、漁業(yè)、農(nóng)技推廣、水污染等執(zhí)法資源整合成立駐馬店市農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法支隊(duì)，是全面履職強(qiáng)化區(qū)域治理的必然選擇。

3.1.2 成立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村級(jí)執(zhí)法組織。實(shí)現(xiàn)三級(jí)監(jiān)管全覆蓋，根據(jù)屬地管理（豫農(nóng)種字{2016}16號(hào)）的規(guī)定，由所在地縣以上農(nóng)業(yè)行政部門(mén)組織授權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技推廣站和村委會(huì)為依托分別成立農(nóng)業(yè)執(zhí)法小隊(duì)、農(nóng)業(yè)執(zhí)法組，執(zhí)行宣法、巡查、報(bào)告制度。協(xié)助縣以上執(zhí)法組織完成區(qū)域內(nèi)的監(jiān)管工作。

3.1.3 建立檢驗(yàn)中心。一是由駐馬店市農(nóng)業(yè)局牽頭，以農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)中心為依托，把駐馬店市種子質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)站、土壤肥料檢測(cè)室、農(nóng)藥檢測(cè)室合并成立駐馬店市農(nóng)業(yè)綜合檢驗(yàn)中心，強(qiáng)化認(rèn)證手段，依法行使認(rèn)證權(quán)利，提升整體執(zhí)法效能；二是增設(shè)品種和轉(zhuǎn)基因植物真實(shí)性鑒定示范基地[1]，通過(guò)這一渠道可以直觀準(zhǔn)確地判定原品種的典型特征特性，相比于DNA鑒定法、染色法更具優(yōu)越性。

3.2 機(jī)制創(chuàng)新

3.2.1 完善制度。在宏觀經(jīng)濟(jì)新常態(tài)形勢(shì)下，農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)資產(chǎn)品生產(chǎn)流通領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)管理方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，克服監(jiān)管機(jī)制“僵化、脫節(jié)、疲軟”的狀況勢(shì)在必行。首先，對(duì)現(xiàn)有的31項(xiàng)制度進(jìn)行全面的審識(shí)、解剖和整容，完成刪除、修改、充實(shí)、完善的美化修訂工作；其次，設(shè)置農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，建立誠(chéng)信和獎(jiǎng)懲制度等。通過(guò)這些措施實(shí)現(xiàn)相通相容、公開(kāi)透明、與時(shí)俱進(jìn)的制度設(shè)想，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

3.2.2 強(qiáng)化資源配置。一是擴(kuò)充編制，嚴(yán)格執(zhí)行逢進(jìn)必考的人事制度，通過(guò)“三增”（即增額度、增專(zhuān)業(yè)人才、增應(yīng)屆本科以上生）[2]，以此調(diào)控業(yè)已存在的人員結(jié)構(gòu)失衡狀況，提升依法行政行為的精準(zhǔn)性、高效性和活躍性；二是增加包干經(jīng)費(fèi)額度，設(shè)置農(nóng)產(chǎn)品、種子、農(nóng)藥、肥料、水污染和植物檢疫單列專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，保障相關(guān)認(rèn)證業(yè)務(wù)的正常運(yùn)行；三是添置儀器設(shè)備，區(qū)域執(zhí)法存在著點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣的現(xiàn)狀，同時(shí)實(shí)現(xiàn)巡查制度的常態(tài)化，只有通過(guò)新增公務(wù)用車(chē)臺(tái)數(shù)才能提供有效保障，添置DNA檢測(cè)儀器、音像設(shè)備一套。

3.2.3 加強(qiáng)培訓(xùn)，重視交流。執(zhí)法是學(xué)法、懂法的延伸，專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)理論知識(shí)是打開(kāi)“科學(xué)執(zhí)法”鎖具的密碼鑰匙，研討交流則是糾偏扶正、借鑒警示的有效平臺(tái)。故要把普法講座、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育、專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)理論輪訓(xùn)和典型案例剖析研討上升到制度化、常態(tài)化的高度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“優(yōu)結(jié)構(gòu)、提素質(zhì)、增效率、助三農(nóng)”的目標(biāo)。

3.2.4 監(jiān)管網(wǎng)格化。將跌東、鐵西區(qū)按行政區(qū)劃、種業(yè)市場(chǎng)、種業(yè)商戶(hù)集中區(qū)劃分為三級(jí)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管區(qū)，按責(zé)任目標(biāo)層層分解、量化到位（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村、市場(chǎng)），監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員構(gòu)成分別由本級(jí)、上級(jí)和下級(jí)或者本級(jí)、市場(chǎng)管委會(huì)、種業(yè)協(xié)會(huì)人員組成。對(duì)吸納的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、市管會(huì)、種業(yè)協(xié)會(huì)人員實(shí)行定期考核、審核、聘任制，由縣級(jí)以上執(zhí)法機(jī)構(gòu)頒發(fā)聘任證書(shū)（聘任管理辦法由授權(quán)者制定），管理方式施行“定崗、定責(zé)、定獎(jiǎng)懲”。確保區(qū)域監(jiān)管“無(wú)縫對(duì)接、全域無(wú)盲、有案必辦、有訴必糾”，實(shí)現(xiàn)責(zé)任目標(biāo)的“足額度、高質(zhì)量、高效率”完成，讓政府放心，服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意。

參考文獻(xiàn)

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