[摘 要] 當(dāng)前農(nóng)村留守兒童的核心問題是健康問題，主要表現(xiàn)在生活缺乏照顧、親情缺乏關(guān)愛、心理疏導(dǎo)欠缺、安全保護(hù)不足，進(jìn)而引發(fā)許多社會問題。本文對解決留守兒童問題的方式進(jìn)行總結(jié)，并對此提出相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村留守兒童；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；家庭教育；寄宿制學(xué)校教育

[中圖分類號] B844 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1674-7909（2017）01-09-4

隨著法治中國進(jìn)程的持續(xù)深入，我國不僅在基本法律層面出現(xiàn)了大量的涉及兒童的立法，而且兩高解釋、行政法規(guī)和不為規(guī)章，包括地方立法均出臺了眾多保護(hù)未成年人的法律規(guī)范。但是，地方未成年人立法理論研究薄弱、立法空白多、缺乏針對性等缺點(diǎn)依然十分突出，“中國兒童權(quán)利保障的立法還不健全”[1]，為推動這一重要事業(yè)的發(fā)展，本文針對農(nóng)村留守兒童治理問題進(jìn)行深入而廣泛的立法性調(diào)研分析。

1 我省農(nóng)村留守兒童總體情況

《兒童權(quán)利公約》第一條規(guī)定：農(nóng)村地區(qū)留守兒童，是指年齡在18周歲以下，父母一方或雙方不在身邊，相對孤獨(dú)留守在農(nóng)村生活學(xué)習(xí)的未成年人，基于現(xiàn)實(shí)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，農(nóng)村地區(qū)留守兒童包括部分進(jìn)入縣城（含租房）、跟隨其他親屬生活學(xué)習(xí)的農(nóng)村留守兒童。根據(jù)《中國2010年第六次人口普查資料》樣本數(shù)據(jù)推算，全國有農(nóng)村留守兒童6 102.55萬，河南省農(nóng)村留守兒童占全國農(nóng)村留守兒童的10.73%，約654.8萬，數(shù)量居全國第二，其中義務(wù)教育階段留守兒童數(shù)量約300萬，主要分布在周口市、駐馬店市、商丘市、信陽市和南陽市。與2011年500.22萬的數(shù)量相比，河南省農(nóng)村留守兒童數(shù)量連年增長。

留守兒童的家庭類型可分為與父親留守、與母親留守、與親戚留守、與隔代長輩留守和單獨(dú)留守5種（這種分類依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)是留守兒童陪守人員類別，是結(jié)合當(dāng)前實(shí)際情況做出的與理論分析相配合的分類。事實(shí)上，本文隱含的一個問題就是農(nóng)村留守兒童和城市留守兒童的分類，在社會學(xué)上，農(nóng)村是城鎮(zhèn)化的一個具有特殊研究價值的場域）。由于社會發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定，當(dāng)前農(nóng)村留守兒童的基本生存和生活問題并不嚴(yán)重，核心問題是健康問題，既有身體、心理健康問題，也有學(xué)業(yè)和個體發(fā)展的健康問題。基于個體-家庭-社會的連動關(guān)系，上述問題會對整個社會的發(fā)展帶來影響，并將埋下更多不和諧的因素。

2 河南省農(nóng)村留守兒童存在的主要問題及原因

2.1 生活狀況

2.1.1 生活缺乏照顧。由于父母在生活中的角色缺位，留守兒童的生活基本由代理監(jiān)護(hù)人照顧，代理監(jiān)護(hù)人只關(guān)心孩子的基本溫飽問題，對于營養(yǎng)及膳食材料的搭配缺少考慮，低體重、發(fā)育遲緩等健康問題十分突出。

同時，代理監(jiān)護(hù)人由于情感及知識缺乏等各種原因，對孩子良好行為習(xí)慣的養(yǎng)成并不關(guān)注，而寄宿制學(xué)校多數(shù)衛(wèi)生條件和硬件設(shè)施相對教差，管理模式較為簡單，亦無法替代相關(guān)功能，所以，留守兒童生活行為習(xí)慣多數(shù)較差。

2.1.2 親情缺乏關(guān)愛。父母打工在外1年以上的留守兒童占總數(shù)的56%以上，每周與父母能聯(lián)系一次的孩子為24%，每月與父母能聯(lián)系一次的孩子為29%，14%的孩子每年能與父母聯(lián)系一次，2%的孩子從不聯(lián)系。留守兒童在生活、學(xué)習(xí)中遇到的各種情感問題，無人關(guān)心、無人溝通，導(dǎo)致情感認(rèn)知空洞而淡漠。駐馬店、周口二市婦聯(lián)工作者普遍反映一共同現(xiàn)象，即對留守兒童關(guān)愛過程中無法獲得孩子的感恩之情。

2.1.3 心理疏導(dǎo)欠缺。留守兒童由于缺少關(guān)愛和交流，往往沒有安全感，人際交往能力較差，抑郁自卑缺乏信心，成長過程中的各種生理和心理變化無法得到很好的引導(dǎo)和教導(dǎo)。我行我素、頂撞長輩、不服從學(xué)校管理、拉幫結(jié)派、厭學(xué)和逃學(xué)等情況嚴(yán)重，道德素質(zhì)養(yǎng)成遭遇障礙。

2.1.4 安全保護(hù)不足。由于缺乏受關(guān)注，農(nóng)村留守兒童發(fā)生安全事故或意外傷害明顯較多，主要集中為道路交通事故、溺水等一般性意外傷害類型。近幾年，各種不法侵害日漸增多，依次表現(xiàn)為：暴力侵害（家庭暴力、校園暴力、社會暴力等）、性侵害、網(wǎng)游影響和引誘拐賣等。

2.2 受教育狀況

2.2.1 “留守教育”專業(yè)化程度較低。農(nóng)村留守兒童基本上依靠寄宿制學(xué)校進(jìn)行義務(wù)教育。近幾年，隨著留守兒童問題的突出，各級政府、教育部門和社會其他力量對此予以關(guān)注，一方面舉辦了一定數(shù)量的留守兒童學(xué)校，另一方面在原有公辦學(xué)校系統(tǒng)內(nèi)擴(kuò)建增加了寄宿制學(xué)校。但是，仍未形成專業(yè)的“留守教育”模式或體系，特別是針對留守兒童品德情感教育匱乏的問題，教育內(nèi)容和方法專業(yè)化程度較低，仍是傳統(tǒng)的知識教育、考核教育為中心的運(yùn)作模式。

2.2.2 學(xué)習(xí)教育效果低下。當(dāng)前，學(xué)齡兒童和義務(wù)教育階段兒童教育體系中典型的問題是，兒童知識學(xué)習(xí)需要父母日常的關(guān)心、幫助和監(jiān)督，而代理監(jiān)護(hù)人多數(shù)基于文化水平不高等原因不能提供。因此，留守兒童學(xué)習(xí)行為和學(xué)習(xí)成績?nèi)菀壮霈F(xiàn)不穩(wěn)定。

2.2.3 家庭教育缺失。完整的教育體系應(yīng)是家庭教育、學(xué)校教育、社會教育相互結(jié)合、優(yōu)勢互補(bǔ)的一體化教育。特別是家庭教育更承擔(dān)著兒童為人處事、行為習(xí)慣、親情友愛教育和道德傳承的重大責(zé)任。但是，基于義務(wù)教育理念的限制、監(jiān)護(hù)人或代理監(jiān)護(hù)人文化層次較低的現(xiàn)狀，留守兒童的教育過程中始終欠缺家庭教育，并對學(xué)校教育和社會教育功能的發(fā)揮產(chǎn)生了制約。

2.2.4 輟學(xué)率居高不下。由于九年義務(wù)教育的普及和家長樸素的認(rèn)知，學(xué)前和義務(wù)教育階段留守兒童基本都能入學(xué)，獲得一定的知識學(xué)習(xí)機(jī)會，但是輟學(xué)率卻保持讓人擔(dān)憂的高位狀態(tài)。最新的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全省留守兒童中，在小學(xué)階段輟學(xué)的有3.04萬人，占7%；初中輟學(xué)的人數(shù)達(dá)到18萬人，占41%；高中階段的輟學(xué)人數(shù)達(dá)到23萬人，占52%。

2.3 涉法狀況

據(jù)歷年來河南省公開的各種工作報告和總結(jié)發(fā)現(xiàn)，一是未成年人違法犯罪數(shù)量總體逐年下降。2012-2014年，全省查處治安違法未成年人45 980人，其中2012年19 104人，2013年16 048人，2014年10 828人。各級法院判處未成年罪犯數(shù)8 876人，其中2012年3 099人，2013年3 002人，2014年2 775人。

二是未成年人犯罪低齡化趨勢明顯增長。不滿16周歲的未成年犯數(shù)量占當(dāng)年判處未成年罪犯總數(shù)的比例，2009-2011年基本穩(wěn)定在12.5%，而在2014年遭遇拐點(diǎn)，該比例上升到了19.82%。

三是未成年人暴力型和財產(chǎn)型違法犯罪行為突出。治安違法行為中毆打他人的人數(shù)歷年居首，2012年為2 256人，2013年為1 600人，比例較高。2012-2014年，搶劫和盜竊財產(chǎn)犯罪，都占到全部犯罪比例的50%左右，性犯罪基本穩(wěn)定在7%左右。

同時，在已經(jīng)構(gòu)成的犯罪中，未成年人共同犯罪現(xiàn)象比較突出，據(jù)河南省高級人民法院調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，約84.2%的未成年犯屬于共同犯罪；而且未成年犯文化程度普遍偏低，初中以下學(xué)歷達(dá)到70%以上。未成年犯的家庭多數(shù)條件較差，普遍存在父母外出務(wù)工情形，親情缺失、感情冷漠、心理自閉，農(nóng)村留守兒童在其中占據(jù)著較大的比例。

2.4 原因分析

2.4.1 城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)一體化的矛盾突出。“在社會轉(zhuǎn)型和制度轉(zhuǎn)軌的過程中，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程異常迅猛，受農(nóng)村貧困及城市利益的驅(qū)動，涌現(xiàn)了民工潮及農(nóng)民外出經(jīng)商、打工等普遍的社會現(xiàn)象?！盵2]而同時，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化層次較低，不能形成有效的收入提升和就業(yè)保障，這是導(dǎo)致父母外出打工，形成留守兒童的主要原因。

2.4.2 公共服務(wù)體系建設(shè)與社會實(shí)際需求不協(xié)調(diào)。一方面，農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)水平較低，導(dǎo)致大量人群流向城市；另一方面，城市公共服務(wù)體系建設(shè)數(shù)量不夠充足，無法滿足當(dāng)?shù)睾土鲃尤丝邶嫶蟮男枨?。流入地兒童遭遇歧視，對該群體服務(wù)不到位；流出地留守兒童管理粗放，不能滿足需求。

2.4.3 教育資源配置和教育運(yùn)行結(jié)構(gòu)不均衡。城鄉(xiāng)教育資源配置在硬件設(shè)施、師資力量、文化氛圍等方面存在嚴(yán)重的不均衡，“關(guān)注起點(diǎn)”導(dǎo)致城市教育資源供給不足和農(nóng)村教育空心化現(xiàn)象共存。同時，教育體系的運(yùn)行結(jié)構(gòu)并未脫離傳統(tǒng)的知識傳遞為中心的限制，學(xué)校教育功能發(fā)揮不完善，家庭教育和社會教育基本缺位。

2.4.4 社會環(huán)境存在消極因素。信息時代，網(wǎng)絡(luò)暴力、色情、賭博等不良現(xiàn)象治理難度較大。同時，新知識無用論、拜金主義和娛樂花邊新聞等觀念、信息廣為傳播，留守兒童監(jiān)管缺失，而且心理多數(shù)處于失助狀態(tài)，極易受到上述現(xiàn)象的影響和侵?jǐn)_，并拉幫結(jié)派進(jìn)行模仿。

3 河南省農(nóng)村留守兒童工作開展情況

3.1 總體情況

3.1.1 黨委政府高度重視。省委、省政府和各級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視，在不同層面都作出指示，留守兒童工作已納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃和《河南省兒童發(fā)展規(guī)劃（2011-2020）》。

3.1.2 工作框架已經(jīng)建立。一是工作機(jī)制基本形成。21世紀(jì)伊始，黨和政府一直都在探索留守兒童關(guān)愛工作機(jī)制的建設(shè)。早在2006年省婦聯(lián)與教育廳等已經(jīng)開始實(shí)施“留守兒童關(guān)愛工程”，省委組織部牽頭召開工作推進(jìn)會，2011年成立省農(nóng)村留守流動兒童專題工作組。隨后，以2013年1月教育部、全國婦聯(lián)、中央綜治委、團(tuán)中央、關(guān)心下一代委員會五部門發(fā)出義務(wù)教育階段農(nóng)村留守兒童關(guān)愛和教育工作意見的通知為契機(jī)，省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)各個部門持續(xù)努力，并于2015年3月，河南省專門成立了河南省關(guān)愛農(nóng)村“三留守”工作聯(lián)席會，制定和通過“協(xié)調(diào)成員單位工作職責(zé)、年度工作安排”等一系列規(guī)范性文件，各地市、縣、鄉(xiāng)也以此為依據(jù)紛紛建立各層級的工作機(jī)制，形成了“黨政領(lǐng)導(dǎo)、群團(tuán)協(xié)同、社會參與、齊抓共管”的留守兒童聯(lián)席工作機(jī)制。

二是工作主體基本明確。各級婦聯(lián)成為留守兒童關(guān)愛工作的責(zé)任主體，團(tuán)組織、教育部門、民政、財政等部門是協(xié)同工作主體。同時，各類民間志愿社會團(tuán)體以及學(xué)校教師、社會家庭教育專家、法律工作者、高等院校師生、醫(yī)生、心理咨詢師、社工和愛心人士等民間力量也在政府引導(dǎo)下參與留守兒童關(guān)愛工作，多層次工作主體力量形成。

三是工作組織體系初步形成。通過多年來的工作實(shí)施和經(jīng)驗(yàn)積累，事實(shí)上，留守兒童關(guān)愛工作已經(jīng)形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)-婦聯(lián)主導(dǎo)-政府職能部門協(xié)同-社會力量廣泛參與的綜合化、立體化工作組織體系。

3.1.3 舉措初見成效。一是留守兒童工作列入黨政工作要點(diǎn)。各層級負(fù)責(zé)部門采取了制度建設(shè)、人員配備、行動落實(shí)等一系列具體舉措推進(jìn)關(guān)愛留守兒童工作落到實(shí)地。鄭州、漯河、濮陽、駐馬店和周口等市已經(jīng)直接將三留守工作納入政府民生工程和基層黨建考核目標(biāo)，許多市縣也都配備了留守兒童工作專項(xiàng)資金，通許縣還設(shè)立專門工作場所和配備了專職工作人員。政府為留守兒童購買各類服務(wù)的工作機(jī)制初步形成。

二是留守兒童教育體系有所創(chuàng)新。城鄉(xiāng)二元的戶籍制度制約消失，城市義務(wù)教育禁止區(qū)分招生政策出臺并持續(xù)推進(jìn)落實(shí)。依托學(xué)校構(gòu)建的留守兒童檔案體系基本形成。義務(wù)教育階段寄宿制學(xué)校已建有7 940所，基本已經(jīng)涵蓋鎮(zhèn)區(qū)級的義務(wù)教育初中階段，小學(xué)階段正努力推進(jìn)。民間力量參與寄宿制學(xué)校建設(shè)力量創(chuàng)新因子逐漸增強(qiáng)，淮陽縣馮塘鄉(xiāng)留守兒童學(xué)校，從1999年1個兒童宮幼兒園發(fā)展到現(xiàn)在，成為擁有小學(xué)、幼兒園2個層次擁有1 115人的留守兒童學(xué)校，吸引周邊70多個村落兒童入學(xué)；駐馬店市雅培教育咨詢有限公司以城市專業(yè)力量支持農(nóng)村留守兒童學(xué)前教育，并以學(xué)前教育為基礎(chǔ)拓展家庭教育能力提升的模式取得一定的成效。

三是關(guān)愛留守兒童陣地建設(shè)不斷擴(kuò)張。近年來，“留守兒童之家、親情家園”“鄉(xiāng)村少年宮”等資金投入和建設(shè)數(shù)量大幅增加，如2007年以來，鄭州市累計投入3 866萬元，建成兒童之家397所；周口市現(xiàn)已建成留守兒童之家示范點(diǎn)767個。

四是“讓父母留在身邊”創(chuàng)業(yè)工程成就顯著。各地巧媳婦工程將生產(chǎn)車間搬回家，鼓勵本地就業(yè)，大大降低了留守兒童數(shù)量。西平縣以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，建設(shè)服裝、皮鞋手袋加工廠100多家，容納留守婦女就業(yè)1萬多人。駐馬店婦聯(lián)還建立3個“巾幗家政就業(yè)培訓(xùn)基地”，扶持創(chuàng)辦6個家政服務(wù)公司，培訓(xùn)1萬多下崗失業(yè)和農(nóng)村待業(yè)婦女。商水縣已發(fā)展“巧媳婦”工程項(xiàng)目496個，從業(yè)人員6萬多人，培訓(xùn)農(nóng)村婦女18萬人次，創(chuàng)業(yè)貸款幫助2.6萬婦女實(shí)現(xiàn)本地就業(yè)。

五是社會宣傳教育活動廣泛開展，公益幫扶事業(yè)不斷壯大。截至目前，河南省建立國家、省、市三級農(nóng)村留守流動兒童示范家長學(xué)校500所。省婦聯(lián)組織編寫和發(fā)放各類家庭教育書籍約5萬冊。中央和省市媒體形成發(fā)展了專題報告、文藝晚會、特別報道、微電影等多種形式的宣傳載體。建構(gòu)形成了婦聯(lián)群團(tuán)組織、黨政機(jī)關(guān)及其工作人員、慈善或公益機(jī)構(gòu)、企業(yè)家協(xié)會等民間團(tuán)體、其他零散社會愛心人士，多類別主體參與的志愿捐助幫扶網(wǎng)絡(luò)，地市通過“節(jié)日送暖”“春蕾計劃”“結(jié)對幫扶”等不同明目下的活動年累計幫扶款項(xiàng)物資均能達(dá)到數(shù)百萬以上，受益家庭兒童近十萬。同時，教育、法律、心理、衛(wèi)生等專業(yè)志愿服務(wù)體系建設(shè)也獲得極大發(fā)展。

3.2 存在的問題

3.2.1 工作深度和力度不夠。農(nóng)村留守兒童是一個龐大的社會群體，關(guān)愛工作同樣是一項(xiàng)社會系統(tǒng)工程，作為牽頭負(fù)責(zé)的婦聯(lián)組織自身只是一個群團(tuán)組織，缺乏權(quán)力機(jī)關(guān)的資源整合能力，工作機(jī)構(gòu)和工作人員的數(shù)量、號召力和行動力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)不足，人數(shù)有限特別是高素質(zhì)專業(yè)人員匱乏，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層不過二三個人、少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一個人，并且負(fù)責(zé)工作還不止留守兒童工作一項(xiàng)，人員力量不能承受工作之重。同時，多部門聯(lián)動還存在各自為政、形不成合力，造成資源的浪費(fèi)。

3.2.2 工作內(nèi)容和方法單一。當(dāng)前，整個留守兒童工作在工作內(nèi)容和工作方法上總體體現(xiàn)出外在的物質(zhì)幫扶為主，精神幫扶由于工作力量等現(xiàn)實(shí)因素的限制多數(shù)處于形式化的狀態(tài)，物質(zhì)幫扶不能形成一種常態(tài)化、科學(xué)化的工作機(jī)制，有時甚至成為表明政府關(guān)注人權(quán)、關(guān)注民生的宣傳性質(zhì)的運(yùn)動或活動。

本地就業(yè)工程一方面存在原有產(chǎn)業(yè)資源的限制，另一方面投資大見效慢。并且就該項(xiàng)工作的實(shí)施情況而言，幫助的區(qū)域性、受助人數(shù)均極其有限，不能形成主體性支撐力量。

3.2.3 受益群體數(shù)量有限。關(guān)愛留守兒童工作盡管在社會上已經(jīng)獲得普遍的認(rèn)可，但是就河南省全部農(nóng)村留守兒童數(shù)量而言，真正能夠獲得實(shí)質(zhì)性幫扶關(guān)愛的比例相對較低，受益群體有限；并且，上述幫扶和關(guān)愛還基于宣傳和幫扶便利、不同部門工作開展?fàn)顩r的需要往往將資源集中于少數(shù)的幫扶點(diǎn)和少數(shù)的群體。

3.2.4 社會參與力量有限和途徑不暢。關(guān)愛幫扶留守兒童工作基于公益化的無償性特點(diǎn)，有效供給的總量和持續(xù)性往往不足。同時，由于缺乏科學(xué)合理的引導(dǎo)制度和監(jiān)督制度，出于對資金用途、投資環(huán)境、政策和社會支持不足等因素的擔(dān)憂，社會資本力量參與度相對較低，參與的途徑狹窄，局限于無償捐助、專業(yè)服務(wù)和投資辦校等少數(shù)路向。

3.3 原因分析

3.3.1 工作理念定位存在偏差。現(xiàn)有的留守兒童工作體系在理念上缺乏對國家社會發(fā)展規(guī)律和經(jīng)濟(jì)、文化因素的考量，在如下3個方面存在工作理念定位的偏差：第一，忽視留守兒童工作必須堅持國家責(zé)任和政府主導(dǎo)，社會參與作為基礎(chǔ)力量需要政府引導(dǎo)；第二，留守兒童工作必須強(qiáng)調(diào)外部幫扶的他助向自我?guī)头觥⒆晕野l(fā)展的方向發(fā)展；第三，留守兒童工作中精神或教育的幫扶的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于物質(zhì)的幫扶。

3.3.2 工作主體設(shè)定合理性不足?，F(xiàn)有的聯(lián)席工作機(jī)制中，婦聯(lián)組織作為牽頭的責(zé)任主體，存在客觀先天不足，作為群團(tuán)組織，法律沒有賦予其任何的執(zhí)法性權(quán)力職責(zé)，留守兒童問題是一個事關(guān)社會穩(wěn)定和未來發(fā)展的問題，其無法充分調(diào)動各種社會資源形成切實(shí)有效的長期機(jī)制。

3.3.3 工作重點(diǎn)不能對癥下藥。當(dāng)前，婦聯(lián)、共青團(tuán)、教育等部門形成的留守兒童關(guān)愛聯(lián)動機(jī)制，存在外力救助的“運(yùn)動化、形式化、偶發(fā)性、低效性”特點(diǎn)，并且工作的力量有限，沒有形成科學(xué)穩(wěn)定的長效和專門工作機(jī)制。因此，其工作的著力點(diǎn)沒有針對留守兒童問題的病癥所在，即親情缺失、心理障礙、行為失范等關(guān)愛教育等核心要素。

4 河南省農(nóng)村留守兒童工作建議

4.1 基本思路

解決農(nóng)村留守兒童問題的根本路徑在于發(fā)展。農(nóng)村留守兒童問題既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，也是社會穩(wěn)定問題；既是公共服務(wù)體系均等化問題，也是國民教育的合理化問題；既事關(guān)當(dāng)前，更事關(guān)未來。因此，留守兒童問題解決的根本之路在于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)一體化、人口流動化、公共服務(wù)體系完善化和教育社會資源的均等化等現(xiàn)代化要素的全面實(shí)現(xiàn)。

解決農(nóng)村留守兒童問題還必須注重依法治理和綜合治理相結(jié)合。農(nóng)村留守兒童問題的依法治理一方面是進(jìn)行新的立法規(guī)范治理的主體、治理的責(zé)任、治理的策略，另一方面是對現(xiàn)有法律制度如監(jiān)護(hù)人法律責(zé)任、義務(wù)教育學(xué)校家庭社會責(zé)任的落實(shí)。但是，這種依法治理不能簡單化，既要依托現(xiàn)有有效資源合理制定規(guī)范，又要考慮農(nóng)民工現(xiàn)實(shí)生活對外出打工的基本需求和學(xué)校能力的有限性，與綜合治理相結(jié)合。

4.2 現(xiàn)階段的具體策略

“社會治理是多元管理主體，而不是將社會簡單分為管理者和被管理者，所有社會的參與者都應(yīng)當(dāng)是管理者?！盵3]留守兒童治理問題的解決必然是以政府領(lǐng)導(dǎo)下多元主體參與制度體系建設(shè)為立法建設(shè)的基本目標(biāo)。

4.2.1 構(gòu)建政府統(tǒng)籌主導(dǎo)的責(zé)任制度體系。農(nóng)村留守兒童問題的解決必須將政府責(zé)任的擔(dān)當(dāng)放在工作的首位。政府應(yīng)當(dāng)在該項(xiàng)工作中發(fā)揮主導(dǎo)性的作用，組建或委托擁有行政權(quán)力的部門統(tǒng)籌全部工作，改變?nèi)簣F(tuán)組織牽頭聯(lián)席協(xié)調(diào)力量弱化的狀況，從政策制定、制度建設(shè)、機(jī)制完善到具體實(shí)施，以科學(xué)政績觀調(diào)動政府力量對資源配置合理優(yōu)化，而且社會力量的參與同樣也要納入政府統(tǒng)一規(guī)劃的路徑當(dāng)中，以避免低層次和重復(fù)建設(shè)的資源浪費(fèi)。

具體而言，政府責(zé)任發(fā)揮的工作重點(diǎn)應(yīng)以教育結(jié)構(gòu)完善和公平化、城鄉(xiāng)社會保障和公共服務(wù)體系均等化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化以及務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)工程為基本要素。

4.2.2 培育寄宿制學(xué)校教育為主體的關(guān)愛制度體系。當(dāng)前，河南省農(nóng)村留守兒童問題主要的不是生存和生活問題，而是教育的問題。農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)具有非現(xiàn)實(shí)性，純粹的外部物質(zhì)幫扶則相對治標(biāo)不治本，而學(xué)校事實(shí)上是農(nóng)村留守兒童能夠長期、穩(wěn)定獲得上述資源支持的唯一的、現(xiàn)實(shí)的、合理的場所。構(gòu)建寄宿制學(xué)校教育為主體的關(guān)愛體系是現(xiàn)實(shí)而可行的基本方向。具體而言：

依托現(xiàn)有學(xué)校資源，引進(jìn)心理教師等人才和設(shè)計政策激勵，拓展學(xué)校教育除知識傳授外的其他功能，彌補(bǔ)道德教育、家庭教育功能的缺失；結(jié)合現(xiàn)有教育發(fā)展實(shí)際，正視村級小學(xué)空心化現(xiàn)狀，以現(xiàn)有義務(wù)教育體系為主，多部門聯(lián)動擴(kuò)大寄宿制學(xué)校的范圍；嘗試將義務(wù)教育向?qū)W前教育和高中教育階段擴(kuò)展，注重分類治理，強(qiáng)化低齡兒童教育的基礎(chǔ)和降低初高中階段失學(xué)輟學(xué)率；同時，進(jìn)一步加大城市中學(xué)以下教育資金的投入，提升整體容納力。

4.2.3 科學(xué)合理拓展社會參與制度體系。創(chuàng)新民間資本參與寄宿制學(xué)校教育的模式和方法，以民間資本投資硬件為基礎(chǔ)，與財政支持公辦教師相結(jié)合，形成義務(wù)免費(fèi)教育和寄宿制財政補(bǔ)貼、合理學(xué)費(fèi)繳納3種經(jīng)費(fèi)來源，將社會先進(jìn)教育服務(wù)理念和公共資源支持融合一體，探索建立政府購買社會服務(wù)的有效工作機(jī)制。

4.2.4 創(chuàng)新宣傳引導(dǎo)和專業(yè)隊伍建設(shè)制度體系。全方位宣傳引導(dǎo)農(nóng)村留守兒童問題的工作理念，利用多種力量推進(jìn)家庭教育理念和知識的普及推廣，提升農(nóng)村留守兒童家庭和全社會的教育認(rèn)知觀，形成正確的工作態(tài)度。

農(nóng)村留守兒童工作是綜合性、系統(tǒng)性工作，需要形成強(qiáng)大的人才支撐團(tuán)隊。應(yīng)動員國家、省、市、縣鄉(xiāng)多層級力量，以學(xué)校為主體，以社會民間組織等其他力量為補(bǔ)充，培養(yǎng)和發(fā)展出專職與兼職相協(xié)調(diào)，本職工作與志愿服務(wù)相結(jié)合，擁有良好知識結(jié)構(gòu)和工作穩(wěn)定性結(jié)構(gòu)的工作團(tuán)隊。

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