在2016年3月全國“兩會”期間，針對“三塊地改革試點”彼此割裂、城鄉(xiāng)分離的狀況，我曾提出“推進三位一體城鄉(xiāng)互動的土改建議”（詳見《財經(jīng)》2016年第17期“土改須‘三位一體’‘城鄉(xiāng)互動’”）。最近，中央已批準把土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革擴大到現(xiàn)在的33個試點地區(qū)，但宅基地制度改革仍維持在原15個試點地區(qū)。

考慮到“三塊地”改革中，關鍵是縮小征地范圍，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地直接入市，以滿足城市建設和發(fā)展中對非公共利益的土地需求，而農(nóng)村集體建設用地中70%～80%是宅基地，如果宅基地流轉(zhuǎn)只限于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，少量的經(jīng)營性建設用地入市不足以構建起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。另一方面，限制農(nóng)地入市，城市的土地供給由政府獨家壟斷，使市場不能在土地資源配置中起決定性作用，也就不能緩解一線城市土地供不應求房價飛漲、而三四線城市住房閑置、空城鬼城頻生的局面。

所以，“三位一體、城鄉(xiāng)互動”的土改還有待于進一步深化。

一、應允許宅基地外部流轉(zhuǎn)

根據(jù)《憲法》，中國土地實行國家所有和集體所有兩種公有制，土地所有權本身不能買賣，但土地使用權可以依法有償有期出租出讓。國有建設用地，除了公益性用地，無論是工業(yè)用地還是商業(yè)用地和商品房用地，都是通過招拍掛進入一級市場的，為什么對農(nóng)村集體土地入市僅限于經(jīng)營性建設用地呢？

如果城市工業(yè)用地、商業(yè)用地和非保障性住宅用地使用權可以在二級市場上轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押，而農(nóng)村集體建設用地中的宅基地則不允許進入市場，何以構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，又何談同等入市、同權同價。這里顯然還是存在著對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權的歧視。

我認為，要做到城鄉(xiāng)土地同地同權同價，應該將城鄉(xiāng)土地都劃分為公益性用地和非公益性用地：在城市，除了劃撥的保障房用地，其他土地均可視為經(jīng)營性建設用地；在農(nóng)村，除了農(nóng)民自住房宅基地外，其他建設用地（包括農(nóng)民個體或集體興建的非自住房宅基地）均可視為經(jīng)營性建設用地，而只要符合規(guī)劃和用途管制，集體經(jīng)營性建設用地就可以用于商業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)。按照這種劃分，所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，就是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的經(jīng)營性建設用地市場，集體經(jīng)營性建設用地（包括非自住性宅基地）應該與國有經(jīng)營性建設用地同等入市、同權同價。

進一步說，國有建設用地使用權既可以通過招拍掛的方式出租出讓給所有中國公民，也可以出租出讓給外資企業(yè)；城市住宅既可以賣給城市居民，也可以賣給進城務工的農(nóng)民，還可以賣給來華工作和定居的外國人，這些住宅連同其國有宅基地使用權，均可以出租、抵押、繼承和轉(zhuǎn)讓，為什么農(nóng)村的住房連同其集體宅基地使用權就不能出租、抵押并轉(zhuǎn)讓給城市居民呢？以宅基地是集體財產(chǎn)，是集體經(jīng)濟組織成員的一種福利，“肥水不流外人田”的理由來限制其流轉(zhuǎn)顯然是站不住腳的。因為農(nóng)村宅基地所有權是集體的，但使用權是農(nóng)民個人的，作為《物權法》所保護的用益物權，農(nóng)民有權出租、抵押、繼承和轉(zhuǎn)讓，城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房或租用宅基地建房，是有償有期、共享共贏的，是農(nóng)民土地權益在經(jīng)濟上的實現(xiàn)，是農(nóng)民獲得唯一財產(chǎn)收入的渠道，不僅對集體土地所有權沒有任何侵害，反而有利于改善城鄉(xiāng)居民收入分配關系，促進城鄉(xiāng)融合，何樂而不為呢？

二、小產(chǎn)權房合法化順理成章

《憲法》第10條第2款規(guī)定，國家只有出于公共利益的需要才能征收或征用農(nóng)民的土地，而無論城市還是農(nóng)村的住宅建設用地，均屬于非公共利益用地，按照《憲法》本不該由政府征收為國有土地。從這點來看，農(nóng)民直接在集體建設用地上興建商品房并不違反《憲法》。

這類小產(chǎn)權房，或者是村民在自己的宅基地上將平房改建成樓房，從而提高了容積率而產(chǎn)生的，或者是村集體通過整合集體建設用地和宅基地，在保證村民居住條件不變甚至改善的情況下，在節(jié)省出來的集體土地上建設的。既然法律認可的集體建設用地是為了增加農(nóng)民（包括集體）的非農(nóng)業(yè)收入，為什么不允許農(nóng)民用于房地產(chǎn)開發(fā)獲得更高收入呢？既然國有土地使用權可以有償轉(zhuǎn)讓給私人乃至外資企業(yè)，同時也允許農(nóng)民住宅作為私有財產(chǎn)出售，為什么不允許農(nóng)村集體建設用地（包括宅基地）的使用權有償轉(zhuǎn)讓給集體以外的單位或個人，從而帶來更高的收入呢？

對于非法占用農(nóng)地建設的小產(chǎn)權房，也要區(qū)別對待。要從解決小產(chǎn)權房的整套方案公布之日起畫一條線：此前為歷史問題；此后為現(xiàn)實問題。對于歷史問題要一分為二：如果開工不久或規(guī)模不大，尚能以較低成本恢復成耕地的，就堅決拆除；如果規(guī)模很大并已投入使用多年，即使付出較高成本，也很難再恢復成耕地的，拆除這類小產(chǎn)權房不僅得不償失，而且會引發(fā)較大的社區(qū)矛盾，同時要考慮到，如此大規(guī)模和長時間的小產(chǎn)權房建設之所以成為事實，當?shù)卣欢ㄘ撚胁蛔鳛榈呢熑巍Ｋ?，通過對當?shù)卣⒎康禺a(chǎn)商、小產(chǎn)權房購買者以及農(nóng)村集體土地所有者進行一定的處罰，同樣可以將這類小產(chǎn)權房合法化。但是，對于現(xiàn)實問題，一定要嚴懲不貸。否則，政府將失去公信力，最嚴格的耕地保護制度就會流于形式。

在城中村和部分棚戶區(qū)改造過程中，這些農(nóng)民集體的土地沒有必要也不應該征收為國有，而應該按照十八屆三中全會的精神，在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和用途管制的前提下，與國有建設用地同等入市，同權同價，從而讓這些土地的所有者公平分享城鎮(zhèn)化成果。

近些年來，為了緩解城市建設用地的緊張狀況，國土部在一些省市推行了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點，基本做法是偏遠農(nóng)村將粗放使用或閑置的宅基地復墾為農(nóng)地，然后將其建設用地指標平移到相關的城市，由政府將城市周邊相應數(shù)量的農(nóng)地征收為國有城市建設用地。

這種做法一方面緩解了城市建設用地的供求矛盾，另一方面也使偏遠農(nóng)村的農(nóng)民在一定程度上分享了工業(yè)化和城市化的成果。但是，這種做法既不符合《憲法》有關公益性征地的原則（因為其中絕大部分被征土地并非用于公共利益的需要），也與十八屆三中全會建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的精神相悖。

建議改變以往城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的方式，按照中央城鄉(xiāng)建設用地市場一體化的構想，允許農(nóng)村集體建設用地指標在農(nóng)民（集體）之間流轉(zhuǎn)，具體說，就是允許偏遠地區(qū)的農(nóng)民（集體）在將其節(jié)省的建設用地（包括宅基地）復墾后得到的建設用地指標，轉(zhuǎn)讓給城市周邊的農(nóng)民（集體），后者可以直接將其相應的農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地，或自主開發(fā)利用，或通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場進行交易。

三、承包制改革應在原基礎上推進

最近，中共中央辦公廳和國務院辦公廳又印發(fā)了《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》）。根據(jù)《意見》要求和中央全面深化改革的精神要完善“三權分置”法律法規(guī)，充分維護承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項權能，就必須把農(nóng)地制度改革納入到“三位一體”改革試點中去，從而推進“四位一體”城鄉(xiāng)互動的全方位土地制度改革。

根據(jù)《意見》，農(nóng)村土地三權的內(nèi)涵和權能如下：

所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利。在完善“三權分置”辦法過程中，要充分維護集體對承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項權能，發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢和作用。

上述“三權分置”，順應了廣大農(nóng)民特別是大量進城務工農(nóng)民保留土地承包權、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權的意愿，以及繼續(xù)務農(nóng)的家庭以及下鄉(xiāng)的工商資本實現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的要求，從而有利于加快新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。

《意見》指出，在完善“三權分置”過程中，要充分維護承包農(nóng)戶的各項權能，完善“三權分置”法律法規(guī)，形成可推廣、復制的做法和經(jīng)驗，在此基礎上完善法律制度，加快農(nóng)村土地承包法等相關法律修訂完善，研究健全農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)、抵押貸款和承包權退出等方面的具體辦法。

現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》（下稱《承包法》）并沒有排除集體經(jīng)濟組織以外的成員直接獲得農(nóng)村集體土地的承包經(jīng)營權，也沒有排除農(nóng)村集體成員將承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)給集體之外的人員?！段餀喾ā返南嚓P條款也明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權屬于《物權法》保護的用益物權，而用益物權人有權對其所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權利，并規(guī)定農(nóng)村集體有權將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個人。

應該說上述這些法律條款都是堅守土改“三條底線”的。根據(jù)《意見》的要求和黨的十八屆三中全會全面深化改革的精神，無疑應該在現(xiàn)行《承包法》和《物權法》已經(jīng)賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權各項權能的基礎上，進一步加大改革的力度，賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權更加完整的用益物權能，并通過改革試點進一步完善相關法律，而不應該從原有合理的法律規(guī)定倒退。

首先，政府不能強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)或放棄承包權。如《承包法》第26條第2款所規(guī)定的：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地?！边@是因為，農(nóng)民工進城首選的是設區(qū)（地級）以上的大城市，而要求全家遷入城市的農(nóng)民無償放棄原有承包地，不利于人口向大中城市集中，與《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出的構建“兩橫三縱”和“集中均衡”的城市群戰(zhàn)略相悖。應該探索建立進城農(nóng)民承包地、宅基地有償退出機制，從而鼓勵農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口向大中城市集中?！冻邪ā分械倪@一條款正是需要總結農(nóng)地“三權分置”經(jīng)驗而加以修改的。

其次，政府也不能限制農(nóng)民土地承包權的流轉(zhuǎn)，而應按照《承包法》第33條所強調(diào)的，土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)應當遵循平等協(xié)商、自愿、有償?shù)脑瓌t，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)。隨著越來越多的農(nóng)民進城務工落戶和遷徙定居，傳統(tǒng)的村落有的興盛、有的衰亡，彼此之間的合并重組已經(jīng)不可避免。由此必然要求農(nóng)地承包權的流轉(zhuǎn)跨越原集體經(jīng)濟組織的界限，甚至不同村落的集體土地所有權也難免會發(fā)生相應的轉(zhuǎn)移和重組。農(nóng)地制度的安排應該順應這一城鄉(xiāng)關系變革和農(nóng)村傳統(tǒng)社會變革的歷史潮流，而不能成為阻礙這場變革的桎梏。

最后，我們既不能單純地指望由所謂“386199部隊”去推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，也不能期待那些半城市化的農(nóng)民工，特別是新生代農(nóng)民工再大批量回鄉(xiāng)務農(nóng)。中國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，不僅需要有農(nóng)業(yè)科學技術專業(yè)知識和立志從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代農(nóng)民，還需要大量的城市資本、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理人才下鄉(xiāng)，需要培育大量的農(nóng)業(yè)企業(yè)家和農(nóng)民企業(yè)家。為適應這一需要，農(nóng)地承包權的流轉(zhuǎn)也不能只限于農(nóng)村，還應面向城市工商資本。只有逐步建立和完善全國統(tǒng)一的農(nóng)地承包權和經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場，土地流轉(zhuǎn)費（即地租）才能降低到足以保證工商資本以及種田大戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)獲得合理利潤。也只有這樣，“18億畝”耕地紅線才不會出現(xiàn)大量的撂荒拋荒，糧食安全才能真正得到保障。

四、“三塊地”與“三權分置”試點可同步

為了盡快構建起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，讓農(nóng)地在更大范圍更大程度上流轉(zhuǎn)以實現(xiàn)農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營，從而在推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的同時加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。

除了前述“三塊地”要打通，形成“三位一體、城鄉(xiāng)互動”的態(tài)勢，建議在現(xiàn)有的33個縣市區(qū)土改試點中選擇若干封閉區(qū)域，全面放開土地價格，讓土地價格不僅調(diào)節(jié)城市建設用地在工業(yè)、商業(yè)、住宅之間的配置，而且調(diào)節(jié)農(nóng)村住宅用地在城鄉(xiāng)之間的配置；不僅調(diào)節(jié)農(nóng)地經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)，而且調(diào)節(jié)農(nóng)地承包權在自覺自愿前提下在村落之間和城鄉(xiāng)之間流轉(zhuǎn)，從而真正讓市場在土地資源配置中發(fā)揮決定性作用。

只有通過市場形成相對合理的土地比價，政府才能根據(jù)土地市場價格及時調(diào)節(jié)不同領域土地的供給：對土地供不應求導致地價房價過高的地區(qū)和行業(yè)，增加土地的供給，對土地供過于求乃至出現(xiàn)大量土地閑置、土地流拍、房地產(chǎn)庫存增加、空城鬼城頻現(xiàn)的地區(qū)和行業(yè)，減少土地的供給；為已經(jīng)進城落戶并愿意放棄農(nóng)地承包權和宅基地使用權的農(nóng)戶提供有償退出的機制，為繼續(xù)務農(nóng)的專業(yè)大戶擴大農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的空間，為擁有大量小產(chǎn)權房和閑置宅基地的農(nóng)戶拓寬財產(chǎn)收入的渠道。

總之，政府要在土地資源配置中更好地發(fā)揮作用，必須通過“四位一體”名副其實的市場化配置土地資源的改革試點，形成合理有效的土地價格參照系，才能為以后全面鋪開土地制度改革提供有價值的經(jīng)驗。

從現(xiàn)在起到2017年底33個縣市區(qū)土改試點結束，只剩下一年多的時間了，到2020年底全面深化改革的目標基本實現(xiàn)，適合新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的市場配置土地資源的制度基本形成，也還只有四年多的時間，這期間不僅要總結試點地區(qū)的成功經(jīng)驗和失敗教訓，更要花較多的時間修改和完善與之相關的法律、法規(guī)和政策。

所以，進一步解放思想，消除疑慮，加大改革力度，全面推進和深化上述“四位一體、城鄉(xiāng)互動”的土地制度改革已經(jīng)刻不容緩。