土地制度改革是全面深化改革的重要內(nèi)容。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的出臺(tái)標(biāo)志著中國(guó)土地市場(chǎng)化改革再次出發(fā)。2016年出臺(tái)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》宣告了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置改革正式拉開(kāi)序幕。中國(guó)政法大學(xué)商學(xué)院熊金武副教授對(duì)此有個(gè)人見(jiàn)解，本文轉(zhuǎn)載如下：

三權(quán)分置改革實(shí)現(xiàn)了在土地所有制實(shí)行公有制的前提下，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化代表的產(chǎn)權(quán)改革，確定地權(quán)，優(yōu)化土地資源配置，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。盡管改革方向已經(jīng)很明確，但是圍繞土地制度改革的爭(zhēng)論依然此起彼伏，成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。事實(shí)上很多爭(zhēng)論背后有深刻的對(duì)土地制度思想認(rèn)識(shí)上的差異。土地制度改革不僅需要合理的策略、步驟，而且需要在思想上破舊立新，沖破意識(shí)形態(tài)的迷霧，尋求中國(guó)土地制度改革的正確思想路徑。改革需要思想解放，需要思想的引領(lǐng)。深化土地制度改革首先需要在思想觀念上轉(zhuǎn)變，克服那些不符合實(shí)際的“習(xí)慣思維”和“主觀偏見(jiàn)”，以便消除不必要的誤解，構(gòu)建新的改革共識(shí)。

一、土地制度改革有利于社會(huì)穩(wěn)定

土地制度改革不一定會(huì)導(dǎo)致土地集中，反而有助于真正實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)分散。很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，土地兼并和集中常被作為社會(huì)穩(wěn)定的最大威脅和農(nóng)民貧苦的根源。不過(guò)，從歷史經(jīng)驗(yàn)上說(shuō)，這個(gè)觀念是值得商榷的。據(jù)此批評(píng)土地要素市場(chǎng)化配置更缺乏歷史依據(jù)。第一，勤勞致富后買(mǎi)田買(mǎi)地一直都得到人民尊重，非市場(chǎng)行為的土地兼并才是民怨所指。威脅社會(huì)穩(wěn)定的土地集中不是市場(chǎng)中的流轉(zhuǎn)，而是憑借暴力、權(quán)力等以非市場(chǎng)方式取得土地。第二，土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)并不一定導(dǎo)致土地集中。從商鞅變法“除井田，民得賣(mài)買(mǎi)”始，中國(guó)土地市場(chǎng)已經(jīng)有數(shù)千年歷史。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)土地市場(chǎng)化非常成熟，形成了“胎借-租佃-押租-典-抵押-活賣(mài)-絕賣(mài)”等層次分明且具有內(nèi)在邏輯的地權(quán)交易體系。多樣化的地權(quán)交易形式和多層次的地權(quán)交易體系使得土地要素具有較高的流動(dòng)性，有利于土地要素的優(yōu)化配置。第三，土地市場(chǎng)化有利于讓更多人共享土地收益。永佃制、典、活賣(mài)等中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)獨(dú)特的土地交易形式都超出了西方和其他文明的歷史經(jīng)驗(yàn)，造就了大量擁有所有權(quán)的自耕農(nóng)或擁有永佃權(quán)的農(nóng)民，構(gòu)成了大批傳統(tǒng)社會(huì)的富民群體和中產(chǎn)階級(jí)，實(shí)現(xiàn)了“有恒產(chǎn)者有恒心”，成為社會(huì)穩(wěn)定的基本因素。

二、當(dāng)代中國(guó)土地制度改革最終將形成公平與效率統(tǒng)一的全新要素配置均衡

中國(guó)土地制度改革與其他改革一樣需要權(quán)衡公平與效率。不過(guò)公平與效率不是矛盾的。根據(jù)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)第二定理，任何資源都能在完全競(jìng)爭(zhēng)條件下通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制達(dá)到帕累托最優(yōu)。如果社會(huì)資源的產(chǎn)權(quán)分配結(jié)構(gòu)是公平的，那么通過(guò)市場(chǎng)制度，就會(huì)達(dá)到公平與效率兼得的競(jìng)爭(zhēng)均衡。20世紀(jì)中葉中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的土地改革實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，也就是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的基本平均。改革開(kāi)放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制依然基本按照人口分包農(nóng)地，實(shí)現(xiàn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的平均。那么，當(dāng)前的土地制度改革的基點(diǎn)就是三權(quán)分置基礎(chǔ)上的“耕者有其田”。這種“耕者有其田”的土地制度就構(gòu)成了“起點(diǎn)公平”。當(dāng)代中國(guó)土地制度改革最終將形成公平與效率統(tǒng)一的全新要素配置均衡，是效率與公平兼得的更高意義的“耕者有其田”。

三、三權(quán)分置改革構(gòu)建了包括所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)在內(nèi)的土地產(chǎn)權(quán)體系

三權(quán)分置改革構(gòu)建了以所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)為主要內(nèi)容的土地產(chǎn)權(quán)體系，形成了產(chǎn)權(quán)多元化。第一，土地產(chǎn)權(quán)多元化是對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的尊重。在空間范圍上，國(guó)有、集體所有等多樣集體土地所有權(quán)為主體，尊重允許個(gè)人或家庭的土地產(chǎn)權(quán)。在權(quán)利上，保證居民有參與市場(chǎng)行為的權(quán)利，以及居民參與土地投資收益分配的權(quán)利。第二，不排除有邊界的政府干預(yù)。政府依然保持有一定土地發(fā)展權(quán)，同時(shí)在法治限制下積極參與有邊界的土地市場(chǎng)調(diào)控。第三，農(nóng)地制度改革與土地資本化。當(dāng)前資本下鄉(xiāng)受到約束，農(nóng)村土地的資本職能不能彰顯，導(dǎo)致農(nóng)地價(jià)格低估，限制了農(nóng)民資本性收入增長(zhǎng)。

四、土地要素市場(chǎng)化改革需要市場(chǎng)培育與市場(chǎng)設(shè)計(jì)

構(gòu)建基于家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地市場(chǎng)不是一蹴而就的，因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制具有局限性。這要求在市場(chǎng)培育、市場(chǎng)設(shè)計(jì)和土地再分配等方面具有應(yīng)對(duì)機(jī)制。

第一，土地要素市場(chǎng)培育和價(jià)格形成過(guò)程。土地要素市場(chǎng)發(fā)展有一個(gè)過(guò)程，土地價(jià)格發(fā)揮要素配置作用不是一蹴而就的。為了防止農(nóng)村土地價(jià)格低估損害農(nóng)民利益，也為了防止非經(jīng)濟(jì)因素沖擊土地要素市場(chǎng)發(fā)展，土地要素市場(chǎng)可以逐步構(gòu)建，漸進(jìn)放開(kāi)，構(gòu)建恰當(dāng)?shù)耐恋匾厥袌?chǎng)化策略機(jī)制。不過(guò)，鑒于市場(chǎng)細(xì)節(jié)的異質(zhì)性和市場(chǎng)環(huán)境的演變，相同市場(chǎng)機(jī)制在不同類型和不同時(shí)期的市場(chǎng)，都可能出現(xiàn)引致市場(chǎng)低效和市場(chǎng)失靈問(wèn)題，所以土地市場(chǎng)設(shè)計(jì)決不存在一勞永逸。

第二，土地再分配機(jī)制。一方面，土地具有必需品的性質(zhì)。土地要素作為社會(huì)基本生產(chǎn)要素，對(duì)于部分居民依然承擔(dān)社會(huì)保障功能。這在農(nóng)業(yè)社會(huì)最為明顯。這要求滿足一部分居民取得土地的基本權(quán)利。另一方面，由于區(qū)位優(yōu)勢(shì)因素，土地具有壟斷地租。這要求配套相應(yīng)的土地財(cái)稅制度，構(gòu)建土地增值收益的再分配機(jī)制，避免孫中山先生擔(dān)心的“將來(lái)大地主必為大資本家”問(wèn)題。

需要指出的是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正是在解決各種市場(chǎng)缺陷過(guò)程中才逐漸成熟起來(lái)的，并不是所有的市場(chǎng)缺陷都需要政府調(diào)控和干預(yù)。

三權(quán)分置改革引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等多種方式共同發(fā)展。三權(quán)分置改革堅(jiān)持社會(huì)主義土地公有制基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)細(xì)分和土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，構(gòu)建一種符合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)規(guī)律的多元土地產(chǎn)權(quán)的土地要素市場(chǎng)，優(yōu)化土地要素配置，讓更多的人共享土地權(quán)益。相對(duì)于人類歷史上既有的土地制度安排，這是基于社會(huì)主義初級(jí)階段國(guó)情，第一次實(shí)現(xiàn)了在土地公有制基礎(chǔ)上推動(dòng)土地市場(chǎng)化配置，是一種符合社會(huì)化大生產(chǎn)的土地制度安排創(chuàng)新。

鄧小平說(shuō)，改革是中國(guó)第二次革命，提出“膽子要大一些，敢于試驗(yàn)……殺出一條血路”。土地制度改革必然牽一發(fā)而動(dòng)全身。如果沒(méi)有足夠的改革勇氣，那么很難取得成功。土地制度改革探索就應(yīng)該解放思想，具有“闖”的精神，敢于創(chuàng)新和實(shí)踐，不斷探索三權(quán)分置改革，構(gòu)建符合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)規(guī)律和中國(guó)國(guó)情的土地制度。