國家對高等教育的重視程度提高，教育體制改革的不斷深入促使高等院校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，高校辦學(xué)自主權(quán)增強(qiáng)。然而，我國高校內(nèi)部控制制度建設(shè)起步相對較晚，在實際工作中內(nèi)部控制制度的不健全也與多元化發(fā)展的高校教育事業(yè)不一致。高校內(nèi)部控制建設(shè)的問題限制了高校管理工作的有效進(jìn)行，同時造成高校經(jīng)濟(jì)案件多發(fā)的態(tài)勢。目前，社會各界對于高校內(nèi)部控制不足的問題，給予了極大的關(guān)注。為了改善高校內(nèi)部控制的現(xiàn)狀，提高高校管理工作水平，本文通過對內(nèi)部控制理論的深入理解，以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的要求為依據(jù)，結(jié)合高校實際特點，從高校內(nèi)部控制制度的問題出發(fā)，有針對性的提出一些健全和完善學(xué)校內(nèi)部控制制度的對策和建議，在完善學(xué)校內(nèi)部控制制度建設(shè)的實踐上做出探索。

我國的內(nèi)部控制研究起步相對較晚，與西方發(fā)達(dá)國家相比總體上相對滯后，但是在改革開放以后，隨著經(jīng)濟(jì)的騰飛，我國內(nèi)部控制研究也取得了相當(dāng)大的成果。同時，我們發(fā)現(xiàn)在很長一段時間的內(nèi)部控制問題研究方面，針對企業(yè)、金融業(yè)等盈利性組織的研究較多，而對于行政事業(yè)單位尤其是高校的內(nèi)部控制研究非常少，基本處于起步階段。在國家推進(jìn)行政事業(yè)單位改革后，學(xué)術(shù)界將研究目光轉(zhuǎn)向行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究，進(jìn)而高校內(nèi)部控制問題開始引起重視。

一、內(nèi)部控制

（一）內(nèi)部控制的定義

關(guān)于內(nèi)部控制，在我國主要可以參照《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》中對內(nèi)部控制的定義：“內(nèi)部控制是由企業(yè)的董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實施的、旨在實現(xiàn)控制目標(biāo)的過程。內(nèi)部控制的目標(biāo)是合理保證企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財務(wù)報告及相關(guān)信息真實完整，提高經(jīng)營效率和效果，促進(jìn)企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略?！倍凇缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部通知規(guī)范（試行）》中也指出：“單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控。因此，結(jié)合高校自身特點，我們可以對高校內(nèi)部控制做出基本的定義，高校內(nèi)部控制即高校領(lǐng)導(dǎo)層和全體教職員工為了實現(xiàn)控制目標(biāo)，在日常教學(xué)及管理活動中制定一系列科學(xué)、合理、有效的控制制度、風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)工作流程和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)管措施，以達(dá)到對高?？赡艹霈F(xiàn)的風(fēng)險進(jìn)行事前防范，事中控制和事后監(jiān)督。

（二）COSO框架下的內(nèi)部控制

1992年9月，由COSO委員會發(fā)布的《內(nèi)部控制——整合框架》報告明確闡述了內(nèi)部控制的定義，即：內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會、經(jīng)理層及其他員工共同實施的，為經(jīng)營的效率效果、財務(wù)報告的可靠性、相關(guān)法規(guī)的遵循性等目標(biāo)的實現(xiàn)而提供合理保證的過程。首先，報告清楚地指出內(nèi)部控制是一個連續(xù)的、完整的過程，需要與企業(yè)日常經(jīng)營管理活動同時進(jìn)行。其次，內(nèi)部控制不僅僅只是企業(yè)管理層的責(zé)任，它同樣是全體員工共同的職責(zé)，需要企業(yè)管理層和全體員工協(xié)同合作才能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。最后，內(nèi)部控制只是對企業(yè)經(jīng)營管理中可能出現(xiàn)的問題提供一個合理保證，并不能保證絕對的有效性。COSO框架中規(guī)定，內(nèi)部控制由五個基本要素組成，它們分別是：控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通及自我評估和內(nèi)部監(jiān)督。

二、高校內(nèi)部控制的相關(guān)制度規(guī)范

相比于企業(yè)內(nèi)部控制制度及規(guī)范發(fā)展的成熟性，我國高校內(nèi)部控制的發(fā)展起步較晚，最初并無較為系統(tǒng)的制度對高校內(nèi)部控制進(jìn)行規(guī)范。然而，隨著高校規(guī)模不斷擴(kuò)大，高校內(nèi)部控制逐漸提上議題，國家也先后出臺相關(guān)制度文件對其進(jìn)行規(guī)范，例如：1997年出臺的《高等學(xué)校財務(wù)制度》并于2012年重新修訂、2004年《教育部財政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)直屬高校資金安全管理的若干意見》等，有一些文件已經(jīng)涉及到高校內(nèi)部控制的某個方面或部分，但無論是目標(biāo)還是內(nèi)容，都缺乏全面性和系統(tǒng)性。而2012年出臺的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》就是在這種對建立專門的內(nèi)部控制制度解決行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題的需求下應(yīng)運而生。它將高校目前面臨的內(nèi)部控制問題進(jìn)行整合，成為高校內(nèi)部控制制度綱領(lǐng)性文件。

三、高校內(nèi)部控制的問題

目前，高校內(nèi)部控制體系基本借鑒COSO框架五要素，從控制環(huán)境，風(fēng)險管理，控制活動，信息溝通與交流，評價與監(jiān)督這五個方面結(jié)合高校自身辦學(xué)特點，形成五位一體的相學(xué)完整的內(nèi)部控制體系，但仍有不足。

從內(nèi)部控制環(huán)境上看，高校的內(nèi)部控制環(huán)境存在內(nèi)控意識薄弱，組織運營結(jié)構(gòu)不完善等問題，高校盡管已經(jīng)制定了與《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求相關(guān)的內(nèi)部控制手冊，但有相當(dāng)多的人并不重視內(nèi)部控制，對內(nèi)部控制的積極性和參與度并不高。

從風(fēng)險評估方面看，高校的教職員工普遍缺乏風(fēng)險意識，在執(zhí)行風(fēng)險管理措施時不到位。同時，高校沒有建立常態(tài)化的風(fēng)險評估小組或分析團(tuán)隊，在學(xué)校內(nèi)部控制手冊中雖然在各項業(yè)務(wù)中列出風(fēng)險清單，但是形成的機(jī)制過于僵化，無法根據(jù)外部環(huán)境或內(nèi)部形勢可能產(chǎn)生的變化做出相應(yīng)的調(diào)整。

從控制活動方面，本文主要從預(yù)算業(yè)務(wù)和收支業(yè)務(wù)兩方面入手，高校預(yù)算編制方面存在預(yù)算編制方法單一，編制依據(jù)不充分和預(yù)算編制內(nèi)容不完整的問題；在預(yù)算執(zhí)行過程中主要表現(xiàn)在超預(yù)算情況較為常見，預(yù)算調(diào)整管理不當(dāng)；在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中存在預(yù)算評價和監(jiān)督的缺失。高校在收支業(yè)務(wù)方面的主要問題集中在科研和課題經(jīng)費支出不規(guī)范，科研橫向項目控制不足兩個方面。

從信息與溝通方面，主要表現(xiàn)在公開的信息內(nèi)容陳舊，各級管理單位信息溝通存在障礙。

從內(nèi)部控制評價與監(jiān)督方面，主要表現(xiàn)在內(nèi)部審計力度不夠，出具審計報告后整改和追究力度有待加強(qiáng)。

四、高校內(nèi)部控制的優(yōu)化措施

（一）優(yōu)化內(nèi)部控制壞境

內(nèi)部控制理論強(qiáng)調(diào)了“人”在內(nèi)部控制整個環(huán)節(jié)的重要性，而其中管理層的內(nèi)部控制意識的強(qiáng)弱對內(nèi)部控制的實施產(chǎn)生了極大的影響。首先，高校應(yīng)該把提高學(xué)校管理層的內(nèi)部控制意識放在優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境的首位；其次，根據(jù)COSO框架中關(guān)于道德與誠信的原則設(shè)計，把培養(yǎng)教職工的內(nèi)部控制意識納入長期的，常規(guī)的培訓(xùn)活動和考核指標(biāo)。

（二）完善內(nèi)部風(fēng)險評估制度

無論實施任何制度，都是人去執(zhí)行，因此，高校在強(qiáng)化風(fēng)險管理中根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的要求首先必須強(qiáng)化學(xué)校全體人員的風(fēng)險管理意識，尤其是領(lǐng)導(dǎo)層的風(fēng)險意識，在學(xué)校里形成人人重視風(fēng)險，事事管控風(fēng)險的管理格局。其次，根據(jù)學(xué)校內(nèi)部控制手冊成立非常態(tài)風(fēng)險管理委員會，在風(fēng)險管理委員會下建立常態(tài)化的風(fēng)險評估小組或分析團(tuán)隊。

（三）健全業(yè)務(wù)層面的控制活動——以預(yù)算和收支為例

1.預(yù)算業(yè)務(wù)：

（1）從預(yù)算編制角度，首先，高校在進(jìn)行預(yù)算編制活動中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對各部門預(yù)算編制規(guī)范，明確各類業(yè)務(wù)進(jìn)行預(yù)算測定時的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。其次，根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》把實施全面預(yù)算管理落到實處，從預(yù)算編制的角度細(xì)化和完善預(yù)算編制內(nèi)容對提高預(yù)算業(yè)務(wù)的準(zhǔn)確性提供保障。

（2）從預(yù)算執(zhí)行角度，高校在執(zhí)行預(yù)算方案時，應(yīng)該嚴(yán)格依照預(yù)算方案審批和執(zhí)行，盡量避免超預(yù)算現(xiàn)象和頻繁的預(yù)算調(diào)整業(yè)務(wù)。

（3）從預(yù)算評價與監(jiān)督角度，高校通過將預(yù)算評價體系落到實處，對各項預(yù)算業(yè)務(wù)實施考核制度，同時進(jìn)行相應(yīng)的獎勵和懲罰，并在年度結(jié)束的時候，對預(yù)算情況進(jìn)行綜合評價。

2.收支業(yè)務(wù)：

（1）完善科研經(jīng)費支出的相關(guān)制度，高校應(yīng)參照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中對支出管理的相關(guān)規(guī)定，對科研經(jīng)費支出業(yè)務(wù)中的各項明細(xì)科目進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化界定，根據(jù)不同的科研項目，對各項業(yè)務(wù)經(jīng)費支出占整個科研經(jīng)費支出比例做出具體規(guī)定。

（2）加強(qiáng)科研橫向項目的控制，高校在科研橫向項目方面應(yīng)實施精細(xì)化管控，力求對項目實施過程中涉及的各項業(yè)務(wù)活動的標(biāo)準(zhǔn)作出明確的說明，提高相關(guān)人員對科研橫向項目的認(rèn)識，加強(qiáng)項目進(jìn)程中對每個環(huán)節(jié)的控制，為優(yōu)化科研經(jīng)費支出奠定基礎(chǔ)。

（四）完善信息交流與溝通機(jī)制

1.加強(qiáng)內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng)建設(shè)。高校在管理信息系統(tǒng)的建設(shè)方面應(yīng)借助先進(jìn)的信息技術(shù)，通過對校內(nèi)管理信息系統(tǒng)的完善，將內(nèi)部控制系統(tǒng)涉及的各方面流程嵌入校園日常管理信息系統(tǒng)中。

2.配備專業(yè)信息技術(shù)人才，做好校園信息平臺的優(yōu)化和更新。高校應(yīng)對專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行常態(tài)化的考評，對于能力欠缺的人員予以崗位調(diào)離，以保證信息技術(shù)隊伍的專業(yè)和效率。同時也可以通過與信息技術(shù)企業(yè)合作共建，完成校園信息平臺的優(yōu)化和更新。

（五）加強(qiáng)內(nèi)部控制的評價和監(jiān)督

1.完善內(nèi)部控制評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，高校應(yīng)當(dāng)完善目前的內(nèi)部控制評價制度，從內(nèi)部控制控制環(huán)境，風(fēng)險管理，控制活動，信息交流與溝通和評價監(jiān)督五個方面對內(nèi)部控制評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)的設(shè)計，力求評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)簡單有效。

2.強(qiáng)化內(nèi)部審計力度，高校在進(jìn)行內(nèi)部審計時，除了按照風(fēng)險清單上對可能風(fēng)險點進(jìn)行強(qiáng)化審計的同時，要對審計對象進(jìn)行全面審計，不能將審計重點僅放在財務(wù)指標(biāo)或資金收支等業(yè)務(wù)上，通過全面，細(xì)致，有效的內(nèi)部審計工作，保證內(nèi)部控制體系的有效運行。（作者單位為江西財經(jīng)職業(yè)學(xué)院）