游文亭

（1.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)，太谷030801；2.對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，北京100029）

提升農(nóng)村宗教事務(wù)管理水平的法經(jīng)濟(jì)學(xué)研究

游文亭1，2

（1.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)，太谷030801；2.對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，北京100029）

農(nóng)村宗教事務(wù)管理日益成為我國(guó)宗教工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)高效的農(nóng)村宗教事務(wù)管理，有效途徑是依靠法治，并不斷提升法治化管理水平。目前我國(guó)宗教事務(wù)管理法治化體系已經(jīng)形成，而要實(shí)現(xiàn)管理水平的提升，就要加強(qiáng)具有針對(duì)性和可操作性的地方立法。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，完善的地方立法不僅要結(jié)合農(nóng)村宗教的實(shí)際情況，更要把握好政府對(duì)宗教事務(wù)干預(yù)的“度”，否則可能適得其反，被宗教極端分子所利用，成為社會(huì)不穩(wěn)定因素。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，地方政府應(yīng)當(dāng)以降低守法成本、提高守法收益為目標(biāo)，盡可能地向理想化的法律實(shí)施效果靠攏。農(nóng)村宗教事務(wù)管理法治化水平的提升空間很大，通過(guò)地方立法管理農(nóng)村宗教事務(wù)的成績(jī)也將十分顯著。

農(nóng)村宗教事務(wù)；法治化管理；法經(jīng)濟(jì)學(xué)

法治化管理是我國(guó)宗教事務(wù)管理①的努力方向，不斷提高法治化的管理水平，是依法管理宗教事務(wù)的重要途徑。在依法治國(guó)大背景下，宗教事務(wù)的管理由政策措施為主轉(zhuǎn)向法律法規(guī)為主，主要表現(xiàn)為宗教界人士與信教群眾法律素質(zhì)的提高。社會(huì)發(fā)展必然出現(xiàn)新問(wèn)題，宗教工作亦不例外，法治化管理也不斷面臨新的挑戰(zhàn)，于是，如何提高法治化管理水平成為目前我國(guó)宗教事務(wù)管理工作的主要問(wèn)題。

一、我國(guó)宗教事務(wù)管理法治化現(xiàn)狀

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)加快了“依法治國(guó)”的步伐，對(duì)宗教事務(wù)的管理也逐漸進(jìn)入法治化軌道。按照黨中央要求，對(duì)宗教事務(wù)實(shí)施法治化管理，這不僅是我國(guó)治國(guó)方略的要求，也是馬克思主義宗教觀的體現(xiàn)。在2015年舉行的中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記用“八個(gè)必須”概括當(dāng)前統(tǒng)戰(zhàn)工作的重點(diǎn)內(nèi)容［1］；對(duì)于宗教工作，中央要求“必須提高宗教工作法治化水平”，這也為當(dāng)下宗教事務(wù)管理指明了方向。

（一）我國(guó)宗教事務(wù)管理法治化進(jìn)程

十一屆三中全會(huì)后，黨中央要求落實(shí)宗教政策，自此我國(guó)宗教事務(wù)管理法治化大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。

（1）第一階段（1978-1990年）：恢復(fù)階段。1982年頒布的《關(guān)于我國(guó)社會(huì)主義時(shí)期宗教問(wèn)題的基本觀點(diǎn)和基本政策》成為這一階段的主要標(biāo)志，自此宗教部門恢復(fù)管理，宗教工作恢復(fù)正常，開(kāi)始重新貫徹落實(shí)公民宗教信仰自由的政策。

（2）第二階段（1991-2000年）：轉(zhuǎn)型階段。上世紀(jì)90年代開(kāi)始，黨中央國(guó)務(wù)院相繼頒發(fā)了《中華人民共和國(guó)境內(nèi)外國(guó)人宗教活動(dòng)管理規(guī)定》《宗教活動(dòng)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》及三個(gè)配套規(guī)章。伴隨著依法治國(guó)的推進(jìn)，宗教工作逐步從政策管理向法治化管理方向邁進(jìn)，政策措施與法律法規(guī)并行。

（3）第三階段（2001年-）：發(fā)展階段。進(jìn)入21世紀(jì)后，黨中央加快了依法治國(guó)的腳步，宗教工作也隨之加大了法治化管理的力度。2004年頒布的《宗教事務(wù)條例》②將黨中央的宗教政策轉(zhuǎn)化為行政法規(guī)并加以實(shí)施，為我國(guó)宗教事務(wù)管理工作提供了較為全面的法律依據(jù)，同時(shí)標(biāo)志著我國(guó)宗教工作正式進(jìn)入了法治化管理階段。隨后國(guó)務(wù)院頒布了一系列宗教規(guī)章以保障該法規(guī)的實(shí)施，由此我國(guó)宗教事務(wù)管理法治化的法律框架正式形成。

（二）我國(guó)宗教事務(wù)管理現(xiàn)狀

我國(guó)始終堅(jiān)持尊重和保護(hù)公民宗教信仰自由，并通過(guò)法律法規(guī)予以保障。截至2016年6月，從中央到地方各級(jí)關(guān)于宗教的相關(guān)法律法規(guī)共715部，其中國(guó)務(wù)院于2004年頒布的《宗教事務(wù)條例》為最高級(jí)別宗教專項(xiàng)法規(guī)。此外，我國(guó)《憲法》《民族區(qū)域自治法》《刑法》及香港、澳門特區(qū)基本法等18部法律中均對(duì)宗教事務(wù)實(shí)施不同程度的管理與保護(hù)。

長(zhǎng)期以來(lái)，在政策指導(dǎo)的影響下，宗教事務(wù)管理往往帶有較強(qiáng)的主觀性，政策與法律的邊界不清，管理人員也難以執(zhí)法。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著我國(guó)法治化整體水平的提高，宗教工作的立法及執(zhí)法狀況得到了改善，尤其是2004年后，在有法可依的情況下，宗教事務(wù)管理工作的法治化水平有所提升。中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際發(fā)展研究院2014年《中國(guó)宗教事務(wù)法治化研究》報(bào)告顯示，更多的宗教人士將法律法規(guī)當(dāng)作是排在第一位的管理依據(jù)（見(jiàn)圖1）。

圖1 宗教人士認(rèn)為宗教事務(wù)管理依據(jù)最重要因素（2012年數(shù)據(jù)）

將調(diào)查中排在前三位的認(rèn)定為是影響宗教管理的主要因素，則政策措施與法律法規(guī)基本持平（見(jiàn)圖2），因此目前對(duì)宗教事務(wù)管理呈現(xiàn)政策措施與法律法規(guī)并重的局面。

由圖1和圖2可知，盡管法治化進(jìn)程已經(jīng)使法律法規(guī)成為人們心目中最重要的管理依據(jù)，但政策措施在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)仍發(fā)揮著重要作用?？梢钥隙ǖ氖?，法律法規(guī)的地位在逐漸上升，并且沒(méi)有必要對(duì)政策措施和宗教教義的管理功能加以否定。

圖2 宗教人士認(rèn)為宗教事務(wù)管理中的主要因素（2012年數(shù)據(jù)）

二、農(nóng)村宗教事務(wù)管理的法治化

十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)要提高我國(guó)宗教事務(wù)管理法治化水平。目前我國(guó)宗教工作法治化水平已經(jīng)有了一定的基礎(chǔ)，最主要的挑戰(zhàn)是如何提升管理水平，特別是提升法治化水平較低的農(nóng)村地區(qū)管理水平。

（一）農(nóng)村宗教盛行使提升農(nóng)村宗教事務(wù)管理法治化水平成為宗教工作重點(diǎn)

我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的“宗教熱”與城鎮(zhèn)地區(qū)相比更具研究的代表性，而其本身法治化程度較低，因此提高農(nóng)村宗教工作的法治化水平是我國(guó)宗教工作的重要問(wèn)題。中國(guó)人民大學(xué)阮榮平教授在一些學(xué)者調(diào)查走訪的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)部分地區(qū)農(nóng)民宗教信仰進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)查，提出“宗教社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)假說(shuō)”：人們信教主要取決于其面臨的風(fēng)險(xiǎn)大小及風(fēng)險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)本人對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)的能力［2］。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)民面臨的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)大，相較城市市民而言，其應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力較低，由此可以合理解釋農(nóng)村“宗教熱”現(xiàn)象。

當(dāng)然，宗教信仰選擇都受到外界因素的影響，這些因素同時(shí)使農(nóng)村地區(qū)的宗教信仰表現(xiàn)出更加濃厚的功利色彩，具體包括：政治因素、經(jīng)濟(jì)因素、文化因素、社會(huì)因素、宗教自身因素。正是農(nóng)民信眾更為濃厚的功利性使宗教在農(nóng)村地區(qū)更為盛行，無(wú)論是外部客觀因素，還是自身主觀因素，都離不開(kāi)更深層次的社會(huì)背景。我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)的大轉(zhuǎn)型深刻影響了農(nóng)村傳統(tǒng)的價(jià)值觀，部分農(nóng)民重構(gòu)新價(jià)值觀時(shí)選擇了信仰的支撐。由于農(nóng)民往往難以辯認(rèn)和判斷，容易給一些魚(yú)目混珠的“邪教”組織以滋生的機(jī)會(huì)，所以，宗教事務(wù)管理的法律屬性變得更為重要。

（二）農(nóng)村宗教事務(wù)管理法治化所面臨的困境

“文化大革命”后執(zhí)行宗教信仰自由政策曾使基層管理者有所不適，產(chǎn)生了四種帶有弊病的管理模式：放任與無(wú)序、壓制與沖突、偏見(jiàn)與歧視、世俗化與工具化［3］，既阻礙了中央宗教政策的貫徹落實(shí)，又加重了宗教事務(wù)管理的矛盾。多年來(lái)，隨著法治化進(jìn)程向前推進(jìn)，農(nóng)村地區(qū)宗教事務(wù)管理在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上取得了一定的進(jìn)步，但高成本低成效、宗教立法長(zhǎng)期缺失、管理依據(jù)嚴(yán)重滯后等問(wèn)題依然存在，對(duì)我國(guó)宗教工作的法治化管理水平提升提出了更高的要求。目前，要想提升農(nóng)村宗教事務(wù)管理法治化水平，仍面臨著一些困難。

1.農(nóng)村宗教資源短缺增加法治化管理的經(jīng)濟(jì)成本

根據(jù)中國(guó)人民大學(xué)對(duì)農(nóng)村宗教的跟蹤調(diào)查，發(fā)現(xiàn)目前農(nóng)村宗教資源十分短缺。首先，活動(dòng)場(chǎng)所少。以河北省為例，極少數(shù)的農(nóng)村擁有佛教、道教、天主教、基督教、伊斯蘭教等五種教會(huì)，多數(shù)只有三種左右；包括家庭活動(dòng)點(diǎn)在內(nèi)，有的縣僅有12個(gè)宗教活動(dòng)場(chǎng)所，且零星分散在各地［4］；大部分的宗教場(chǎng)所都是象征性的符號(hào)。對(duì)于這樣分散的宗教場(chǎng)所，很難進(jìn)行統(tǒng)一化的管理。

其次，神職人員缺。很多縣的宗教沒(méi)有專職的神職人員，佛教由居士負(fù)責(zé)平時(shí)的宗教活動(dòng)；伊斯蘭教的阿訇和天主教的神父也常常一人管理多個(gè)地方的活動(dòng)。多數(shù)的神職人員是當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民。教務(wù)的管理工作收入每月不足千元，社會(huì)保障不健全，很難吸引到高素質(zhì)的管理人才，這也為宗教管理法治化的具體實(shí)施增加了難度。

再次，經(jīng)濟(jì)條件差。農(nóng)村地區(qū)市場(chǎng)規(guī)模小，經(jīng)濟(jì)水平低，貧困始終是鄉(xiāng)村教會(huì)的首要難題。走訪中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村寺廟大多比較破舊，常因年久失修而無(wú)法繼續(xù)開(kāi)展宗教活動(dòng)，單依靠信眾的布施很難維持長(zhǎng)期的宗教活動(dòng)。在現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，農(nóng)村宗教對(duì)于現(xiàn)代化的需求也不容忽視，這是法治化管理宗教事務(wù)的前提條件。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，加上分散的宗教活動(dòng)場(chǎng)所，為政府統(tǒng)一管理宗教事務(wù)增加了難度。

2.農(nóng)村地區(qū)相對(duì)落后的法治化建設(shè)減緩宗教事務(wù)管理法治化的進(jìn)程

城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的二元化導(dǎo)致法治建設(shè)的二元化，農(nóng)村法治化建設(shè)一直是我國(guó)法治化建設(shè)的難點(diǎn)。農(nóng)村市場(chǎng)規(guī)模小，經(jīng)濟(jì)水平落后，法治化建設(shè)也是一個(gè)困難的過(guò)程。在這樣的大背景下農(nóng)村宗教事務(wù)管理的法治化建設(shè)更顯艱難。

農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民法律意識(shí)淡薄。許多農(nóng)民、尤其是農(nóng)民宗教信徒不相信法，不懂得用法律維護(hù)自己的權(quán)利。他們認(rèn)為人情比法律更好辦事。樂(lè)觀的是，近七成的農(nóng)民對(duì)法律抱有期待［5］，認(rèn)為法律對(duì)于社會(huì)的不公有一定的威懾作用。使農(nóng)民去接觸法律、相信法律需要一個(gè)漫長(zhǎng)而復(fù)雜的過(guò)程，但是多數(shù)農(nóng)民對(duì)法治化建設(shè)充滿信心。

一些農(nóng)民，尤其是農(nóng)民信徒不能接受“法大于神”的觀念，認(rèn)為法律不能也不可能管理“神的旨意”，有些人甚至公然阻止政府部門對(duì)宗教事務(wù)的管理工作。事實(shí)上，依據(jù)法律管理宗教事務(wù)，并不意味著法律會(huì)介入到宗教內(nèi)部影響宗教教義，它是從形式上、從外部去規(guī)范宗教活動(dòng)，使其更好地發(fā)揮對(duì)社會(huì)的積極作用；同時(shí)防止不法分子趁虛而入，利用宗教開(kāi)展反社會(huì)、反人民的活動(dòng)。正是農(nóng)民信眾缺失對(duì)法律的了解與尊重，導(dǎo)致他們反對(duì)用法律去管理宗教事務(wù)，減緩了農(nóng)村宗教事務(wù)管理法治化工作的進(jìn)程。

3.農(nóng)民信眾對(duì)宗教認(rèn)識(shí)不清干擾法治化工作的開(kāi)展

多數(shù)農(nóng)民信眾對(duì)于宗教的認(rèn)識(shí)并不全面。走訪中發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是基層干部、鄉(xiāng)村教師，還是一般的農(nóng)民信眾，很多都對(duì)于宗教持正面的態(tài)度，對(duì)于宗教的弊端幾乎不提。他們認(rèn)為宗教對(duì)于維護(hù)鄰里關(guān)系、公序良俗以及增加收入有積極的作用，許多糾紛可以通過(guò)“神的旨意”解決。加之農(nóng)民信眾對(duì)于宗教的信仰功利色彩比較濃重，一心希望宗教能夠?qū)崿F(xiàn)他們的愿望，一些宗族勢(shì)力正是利用這點(diǎn)，與宗教勢(shì)力聯(lián)合披上神秘的外衣，以吸引更多的信眾，他們對(duì)基層政權(quán)的選舉造成干擾，嚴(yán)重影響了基層政府工作。

由于本身思想認(rèn)識(shí)與文化素質(zhì)的局限，許多農(nóng)民信眾無(wú)法對(duì)宗教作出客觀準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)與判斷。在河南農(nóng)村，就曾出現(xiàn)“靈靈教”等不法教會(huì)組織，在當(dāng)?shù)刂圃炝恕白苑佟薄皻⒆荧I(xiàn)主”“集體升天”等惡性事件，造成了許多家庭家破人亡的悲慘局面。為此河南省召開(kāi)了全省宗教工作會(huì)議，對(duì)邪教組織予以嚴(yán)厲打擊，自此河南省宗教情況出現(xiàn)了好轉(zhuǎn)［6］。黨和國(guó)家對(duì)“法輪功”在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行了取締，效果顯著。

宗教作為一種信仰根植于人的內(nèi)心并且根深蒂固，一旦形成很難改變。農(nóng)村宗教事務(wù)法治化管理需要村民，尤其是農(nóng)民信徒的大力配合才能順利開(kāi)展，否則如紙上談兵、竹籃打水。一些農(nóng)民信眾對(duì)黨和國(guó)家的政策不理解，認(rèn)為對(duì)宗教的打擊和取締違反了“公民信仰自由”的法律規(guī)定。多數(shù)農(nóng)民在選擇宗教信仰時(shí)依靠主觀判斷，只看眼前利益或聽(tīng)信身邊人的言語(yǔ)而入教，相信宗教能解決一切問(wèn)題，最終可能導(dǎo)致基層政府在信教村民中的公信力下降。有些信眾聽(tīng)信宗教極端勢(shì)力的游說(shuō)，曲解黨的宗教政策，干擾基層政權(quán)，排斥政府意見(jiàn)，甚至公然反抗政府工作的實(shí)施。其根本原因就在于他們不能清楚地認(rèn)識(shí)與判斷宗教，嚴(yán)重干擾了國(guó)家政策的實(shí)施與宗教工作法治化的正常進(jìn)行。

4.農(nóng)村基層干部對(duì)宗教工作“不會(huì)管不愿管”弱化法治化管理的效果

國(guó)家法治化建設(shè)大局在進(jìn)步，宗教工作法治化水平也不斷提升，但在農(nóng)村宗教工作問(wèn)題上，存在基層領(lǐng)導(dǎo)“不會(huì)管”的問(wèn)題。在走訪中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民信眾中認(rèn)為基層干部對(duì)于農(nóng)村宗教工作“不了解”的人不在少數(shù)，一些基層政府工作人員甚至根本不懂法，許多宗教執(zhí)法意見(jiàn)屬于“瞎指揮”，不僅造成了政府資源的浪費(fèi)，也嚴(yán)重影響了宗教管理部門的聲譽(yù)，使宗教事務(wù)管理工作的效果大打折扣。

我國(guó)長(zhǎng)期重視加強(qiáng)政治與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，宗教工作常得不到重視。宗教事務(wù)管理部門在政府各部門中處于“偏遠(yuǎn)位置”，人力財(cái)力均得不到政府大力支持，極大影響了管理人員工作的積極性。加之宗教信徒往往帶有極強(qiáng)的主觀性，如果宗教事務(wù)管理過(guò)于生硬，可能造成大規(guī)模的群體性事件，引起社會(huì)動(dòng)蕩［7］；對(duì)于農(nóng)村宗教事務(wù)的管理更是如此，管理工作很難取得農(nóng)民信徒的支持與認(rèn)可，于是許多宗教事務(wù)管理部門“不愿管”，這是不利于推進(jìn)宗教事務(wù)管理的法治化進(jìn)程的。

但是，如果宗教事務(wù)管理部門繼續(xù)抱著“不管”的態(tài)度，我國(guó)宗教問(wèn)題將成為“一塊無(wú)人管理的空地”，離實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宗教事務(wù)管理的法治化將更加遙遠(yuǎn)。

三、農(nóng)村宗教事務(wù)管理法治化路徑及法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

在法治化建設(shè)已經(jīng)取得了一定成就的當(dāng)前情況下，真正實(shí)現(xiàn)宗教事務(wù)管理法治化的關(guān)鍵在于如何在原有法治化管理水平的基礎(chǔ)上進(jìn)行提升。宗教的特殊性及現(xiàn)代化要求宗教工作必須依法管理、因勢(shì)利導(dǎo)，不能生硬直接地壓制或放任。如前文所述，我國(guó)農(nóng)村法治化程度較低，依法管理宗教事務(wù)還面臨著重重困境，要想實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)外先進(jìn)管理模式的有效借鑒，還應(yīng)當(dāng)從提升國(guó)家整體管理水平著手，從而帶動(dòng)農(nóng)村法治化管理水平的提升。這對(duì)地方宗教事務(wù)管理、尤其是農(nóng)村宗教事務(wù)管理而言，進(jìn)步會(huì)表現(xiàn)得很明顯。

（一）提升農(nóng)村宗教事務(wù)管理水平的可行性路徑

提升宗教事務(wù)管理的法治化水平，無(wú)論是國(guó)家還是地方，首先要有與時(shí)俱進(jìn)的法律規(guī)范作基礎(chǔ)?！蹲诮淌聞?wù)條例》規(guī)定不夠完善，調(diào)整的社會(huì)關(guān)系范圍有限［8］；另外，盡管國(guó)務(wù)院頒布了《宗教活動(dòng)場(chǎng)所財(cái)務(wù)監(jiān)督管理辦法》等規(guī)章，但這一系列規(guī)范性文件無(wú)法與《宗教事務(wù)條例》建立起有效的規(guī)范體系，它們之間的關(guān)系亦不夠清晰。目前看來(lái)，僅靠幾部宗教法規(guī)難以達(dá)到好的實(shí)施效果。

隨著世界宗教勢(shì)力對(duì)國(guó)家政治干擾及對(duì)地方勢(shì)力滲透的影響逐漸加大，現(xiàn)階段《宗教事務(wù)條例》的局限性愈發(fā)明顯，于是有一些學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)提高宗教事務(wù)管理法規(guī)的地位，推進(jìn)“宗教法”的立法工作，以擴(kuò)大宗教法治化管理的范圍及可操作性。但是，這本身存在一定沖突，論及管理范圍，顯然全國(guó)人大常委會(huì)頒布的法律要全面而廣泛；論及可操作性，全國(guó)性的立法則有其不足之處，地方法規(guī)、規(guī)章則更加具體化、更有針對(duì)性。每個(gè)地區(qū)、每個(gè)宗教、不同教派都有其特色，即使是同一宗教在不同地區(qū)都有著不同的傳統(tǒng)與習(xí)俗，尤其是宗教工作有其特殊性，如果規(guī)范失之偏頗，極易為極端分子利用，引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定。因此，高位階宗教法的立法工作應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎。

提高宗教事務(wù)管理的法治化水平，根本目的是為依法治國(guó)服務(wù)［9］，而提升管理水平的具體實(shí)施不在中央，歸根到底在于地方。我國(guó)正處于政策管理向法律管理轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，堅(jiān)持政教分離與公民信仰自由作為我國(guó)的基本國(guó)策已經(jīng)從根本上為宗教工作奠定了基礎(chǔ)。而宗教的復(fù)雜性、民族性、地區(qū)性特點(diǎn)使我們依法管理宗教事務(wù)，尤其是規(guī)定法律依據(jù)的內(nèi)容時(shí)必須保持慎重的態(tài)度，不能一味追求管理全面、加強(qiáng)管理的強(qiáng)制性力度而要求高位階的立法，任何法律都難以兼具全面性和針對(duì)性。因此不能單純地依靠中央立法，而是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)地方立法，結(jié)合當(dāng)?shù)氐淖诮淌聞?wù)管理實(shí)踐與宗教的本土特色，與《宗教事務(wù)條例》為代表的管理規(guī)范形成呼應(yīng)，才能切實(shí)取得良好的管理效果。

提高宗教事務(wù)管理的法治化水平，尤其是加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的宗教事務(wù)管理法治化，就要使宗教活動(dòng)更加規(guī)范，這要求地方政府正確處理管理者與宗教團(tuán)體的關(guān)系。

（1）首先，要有高素質(zhì)的神職人員進(jìn)行具體事務(wù)的管理，而這與農(nóng)村社會(huì)保障有著密切聯(lián)系。前文已述，神職人員的待遇與對(duì)人才的吸引力呈顯著正相關(guān)，這就需要加大地方對(duì)農(nóng)村宗教事務(wù)的政策支持。

（2）其次，要有正信的信徒作為信眾主體，才能形成良好的風(fēng)氣。

（3）再次，要有高水平的管理人才和科學(xué)的管理方法，理順與上下級(jí)管理部門之間的關(guān)系。此外，還要有確定的執(zhí)法資格與固定的執(zhí)法隊(duì)伍，并配備基層宗教工作管理員［10］，加強(qiáng)農(nóng)村宗教與上級(jí)管理部門的溝通，及時(shí)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。

總之，要提高我國(guó)尤其是農(nóng)村地區(qū)宗教事務(wù)管理的法治化管理水平，最有效的途徑就是以健全地方宗教立法為主，形成對(duì)全國(guó)宗教立法的配合與具體落實(shí)。此外，還要提升宗教事務(wù)管理干部的素質(zhì)與責(zé)任感，端正管理態(tài)度，處理好政府與宗教團(tuán)體的關(guān)系，以社會(huì)穩(wěn)定為基本要求，嚴(yán)格依法辦事，實(shí)現(xiàn)管理水平的提升。

（二）加強(qiáng)地方宗教事務(wù)立法的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

法律與經(jīng)濟(jì)的結(jié)合成為一種新型研究方法。法經(jīng)濟(jì)學(xué)打破了經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)之間的研究屏障，成為20世紀(jì)西方學(xué)者公認(rèn)的學(xué)術(shù)景觀［11］。以經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法判斷一個(gè)法律的質(zhì)量具有強(qiáng)大的說(shuō)服力；運(yùn)用法律彌補(bǔ)市場(chǎng)理論的邏輯缺陷也具有深遠(yuǎn)的研究?jī)r(jià)值；法經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法為學(xué)者對(duì)于法律的評(píng)價(jià)提供了新思路，同時(shí)促進(jìn)了法學(xué)研究的新發(fā)展。

盡管法律存在與法律實(shí)施沒(méi)有必然的邏輯關(guān)系，但法律的設(shè)立目的始終是法律的實(shí)施。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，立法的實(shí)施成本與收益之間需要經(jīng)歷幾個(gè)階段：

（1）守法收益＞守法成本。立法初期，隨著立法的出現(xiàn)，守法成本與守法收益剛剛產(chǎn)生，人們從良好的社會(huì)秩序中獲得收益。執(zhí)法者認(rèn)真執(zhí)法，公民自覺(jué)守法，付出相對(duì)較小的守法成本，法律得到高效實(shí)施。

（2）守法收益≈守法成本。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，有一些人可能處于守法和不守法的中間地帶，身邊更多的人通過(guò)守法維持的良好社會(huì)秩序使這些人可以不付出守法代價(jià)而得到守法的收益，于是越來(lái)越多的人開(kāi)始投機(jī)，由守法變?yōu)椴皇胤ā?zhí)法者只有通過(guò)加大執(zhí)法成本以維持社會(huì)秩序，此時(shí)的守法收益與守法成本基本平衡，達(dá)到均衡點(diǎn)。

（3）守法收益＜守法成本。隨著執(zhí)法成本的提高，人們的守法成本也越來(lái)越高，法律的實(shí)施效果卻越來(lái)越不明顯。守法成本與收益的平衡狀態(tài)已逐漸被打破，更多的人偏向于不守法，越來(lái)越高的執(zhí)法成本使守法收益變得渺小，良好的法律實(shí)施被完全打破［11］。

此時(shí)，為了恢復(fù)因高效的法律實(shí)施而形成的良好社會(huì)秩序，政府需要修改現(xiàn)有法律或進(jìn)行新的立法，以確保合理的守法收益。除通過(guò)降低守法成本外，加大法律的供給量也不失為上策，于是可能出現(xiàn)兩種情況：一是加大法律的供給降低了公民的守法成本，帶來(lái)相對(duì)更多的守法收益，此為“良法”；一是法律供給量加大的同時(shí)，加大了執(zhí)法成本，但偏向于不守法的投機(jī)之人大量存在，此時(shí)的法律達(dá)不到良好的實(shí)施效果，此為“惡法”。

具體到農(nóng)村宗教事務(wù)的立法，守法成本與收益之間的關(guān)系處理需要更加科學(xué)，這也再一次證明了良好的立法基礎(chǔ)與強(qiáng)大的執(zhí)法隊(duì)伍是維持守法成本的基本保障。于是，對(duì)于農(nóng)村宗教事務(wù)的管理除了具有針對(duì)性的法律法規(guī)作保障，還要準(zhǔn)確把握管理的“度”，不可操之過(guò)急，也不可疏忽大意。

綜上，可以肯定的有兩點(diǎn)。

（1）首先，地方政府應(yīng)當(dāng)制定具有針對(duì)性、可操作性的宗教法律實(shí)施措施，這是降低一般公民及農(nóng)村信徒的守法成本的直接途徑。沒(méi)有科學(xué)的法律依據(jù)，守法無(wú)從談起，而法律實(shí)施越良好，守法成本越低；守法成本越低，法律愈能得到良好實(shí)施，此為良性循環(huán)。尤其是法治化基礎(chǔ)較差的農(nóng)村地區(qū)，對(duì)于農(nóng)民信眾而言，守法成本與守法收益之間的差距更加明顯。另外，執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)也是提高守法收益的重要保證，對(duì)于地方政府而言，端正宗教事務(wù)管理部門的態(tài)度及提高管理者的素質(zhì)，尤其是對(duì)于農(nóng)村宗教的管理態(tài)度及管理人才的素質(zhì)要求變得尤為重要。

（2）其次，地方政府對(duì)于農(nóng)村宗教事務(wù)的管理應(yīng)當(dāng)合理有度，鑒于農(nóng)村宗教事務(wù)的特殊性，地方政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)政策傾斜加大對(duì)管理人才的吸引，積極引導(dǎo)農(nóng)村宗教在法律范圍內(nèi)正常發(fā)展，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，防止邪教滋生。

四、結(jié)論

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向統(tǒng)一化發(fā)展的過(guò)程中，農(nóng)村法治化程度加深，農(nóng)村宗教問(wèn)題已經(jīng)得到有效改善。實(shí)踐證明，僅僅依靠中央的規(guī)范性文件管理地方宗教事務(wù)，效果并不顯著；對(duì)于宗教事務(wù)管理，也不能僅僅依靠政策措施。只有加強(qiáng)地方立法，才能使農(nóng)村法治化管理水平得到提升。

完善宗教立法，首先要求地方政府對(duì)當(dāng)?shù)刈诮糖闆r有充分的了解。習(xí)近平總書(shū)記在2015年5月的中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議上明確“宗教工作本質(zhì)上是群眾工作”，而與群眾聯(lián)系最為緊密的莫過(guò)于地方基層政府，因此，高效管理農(nóng)村宗教的重要途徑就是不斷加強(qiáng)地方法治。

現(xiàn)有法治化水平較低使農(nóng)村宗教事務(wù)管理水平具有很大的提升空間，也意味著地方宗教立法的效果將十分顯著。由于地方宗教各有特色，且宗教問(wèn)題具有特殊性，因此地方政府既不能將《宗教事務(wù)條例》直接適用，也不能照搬照抄國(guó)家的法規(guī)作為地方法規(guī)，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合地方實(shí)際情況與當(dāng)?shù)刈诮烫厣?，提出具有針?duì)性、可操作性的地方規(guī)范性文件，以保證地方政府將國(guó)家關(guān)于宗教事務(wù)管理的法律落到實(shí)處。

法律的制定和實(shí)施需要成本，這就要求地方政府應(yīng)當(dāng)從節(jié)約法律成本角度去考慮法規(guī)的可操作性。一方面，要節(jié)約法律成本，就要有完善的立法和高水平的執(zhí)法隊(duì)伍。隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的差異逐漸縮小，農(nóng)村法治化水平的提高，高水平的執(zhí)法隊(duì)伍也逐漸深入農(nóng)村，農(nóng)村宗教事務(wù)管理人員的法律素養(yǎng)也必將隨之提升。另一方面，完善的地方立法還需要地方政府的努力。但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府也須注意不要過(guò)度干預(yù)。考慮到公民和社會(huì)的守法成本與守法收益，管理的效果將在立法初期得到最大化的實(shí)現(xiàn)。

注釋：

①對(duì)宗教事務(wù)的管理，是宗教管理工作的一種，區(qū)別于對(duì)宗教本身的管理，本文所指宗教事務(wù)，是指宗教與國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人之間存在的各項(xiàng)社會(huì)公共事務(wù)，涉及宗教團(tuán)體、宗教活動(dòng)場(chǎng)所、宗教教職人員、信教公民的合法權(quán)益和正常的宗教活動(dòng)。

②因本文寫作時(shí)新版《宗教事務(wù)條例》尚未頒行，所以文中所指皆為2004年版《宗教事務(wù)條例》。

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10.3969/J.ISSN.1672-0911.2017.06.058

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A

1672－0911（2017）06－0058－06

2016年度山西省統(tǒng)戰(zhàn)理論政策課題（第46項(xiàng)）成果；2016年度山西省法學(xué)會(huì)法學(xué)研究課題（項(xiàng)目編號(hào)：SXLS2016B05）。

2016-12-09

游文亭（1985-），女，山西農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)院講師，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院博士生。

張迦寓）