陳征

9月30日，美國國務卿蒂勒森在訪華期間面向媒體公開承認美國與朝鮮就核問題保持著直接聯(lián)系，“有兩三個渠道”，“沒有放棄外交解決”。第二天，美國總統(tǒng)特朗普發(fā)推特說：“我已告訴蒂勒森——我們偉大的國務卿，試圖談判是在浪費他的時間?！碧乩势盏倪@一言論雖有與蒂勒森唱“紅臉”“白臉”之嫌，但仍公開嘲諷了蒂勒森，也向外界發(fā)出了美國外交政策混亂的信號。隨后，美國媒體爆料稱，今年7月蒂勒森曾在國防部的一次會議上當著眾與會者的面說特朗普是“白癡”。針對媒體的相關炒作，特朗普10月10日接受《福布斯》雜志采訪時做出直接回應，“我認為這是假新聞”，“但如果他真這么說了，我倆可以比比智商?！?/p>

美國總統(tǒng)直接發(fā)聲否定國務卿的政策主張，并通過媒體與國務卿互諷，極其罕見。這是否意味著今夏以來風傳的特朗普與蒂勒森產(chǎn)生尖銳矛盾、后者可能憤而辭職的消息屬實？

“離總統(tǒng)最遠的國務卿”

在2016年大選中，當時還是?？松梨谑凸臼紫瘓?zhí)行官的蒂勒森并沒有為特朗普競選直接出力，更不在特朗普外交政策顧問團隊之列，他的職業(yè)生涯也與外交甚少交集。特朗普當政后，蒂勒森得到前國防部長羅伯特·蓋茨和前國務卿康多莉扎·賴斯的舉薦，以黑馬之姿從一眾人選當中脫穎而出，出任國務卿要職。

由于黨內(nèi)諸多適合擔任國務卿一職的要人在特朗普勝選后拒絕了他的入閣邀約，或因與特朗普有嫌隙而不被考慮，并且大選期間有100多名民主、共和兩黨背景的資深職業(yè)外交官寫聯(lián)名信誓言不為特朗普工作，蒂勒森得到的機會實際上是特朗普與共和黨內(nèi)建制派達成的妥協(xié)，同時也是無可選擇的選擇。特朗普正式開始執(zhí)政后，在白宮被班農(nóng)等頗具鷹派色彩的右翼人士包圍，遇重要事情又喜歡首先征求女婿庫什納、女兒伊萬卡等家人的意見，庫什納也展現(xiàn)出對外交事務的強大參與欲和影響力，被華盛頓政治圈戲稱為“影子國務卿”，很快，蒂勒森就被公認為“特朗普外交決策圈里離總統(tǒng)最遠的幕僚”。在執(zhí)掌國務院的第一個月里，蒂勒森竟在特朗普與許多外國領導人的會面中缺席。

蒂勒森在擔任國務卿之前沒有外交經(jīng)歷，即將步入老年之際遇上職業(yè)轉(zhuǎn)型，從企業(yè)最高決策者變身為內(nèi)閣部長，直接為總統(tǒng)服務，可謂“壓力山大”。他曾任世界上最成功石油企業(yè)的一把手，身價在3億美元以上，過慣了“說一不二”的日子，現(xiàn)在卻要唯特朗普馬首是瞻，難免發(fā)生微妙的心理波動。更何況，蒂勒森與特朗普作風迥異，一個性格嚴謹、按部就班，一個果敢沖動、率性而為，以“無法預測”著稱;一個行為低調(diào)，回避過度曝光，一個做事高調(diào)，每天都在推特上發(fā)聲。美國媒體認為，這樣兩個人共事，沒有摩擦是不可能的，而且特朗普經(jīng)常不顧行政體制內(nèi)的基本規(guī)則公開與國務卿唱反調(diào)，令蒂勒森臉上無光。

國務院人手短缺、士氣低落

美國是兩黨輪流執(zhí)政，每次總統(tǒng)換屆都必然有一部分政府官員離任，但無論民主黨還是共和黨都有龐大的人才儲備，可以迅速補缺，在某種程度上保證了政府運轉(zhuǎn)和內(nèi)外政策的延續(xù)性。然而特朗普是位“非建制派”總統(tǒng)，他的外交和安全政策顧問團隊主要來自軍界，精英圈里很多知名外交官要么不愿為其工作，要么因曾激烈批評過特朗普而不被錄用，要么在工作一段時間后被特朗普放棄美國國際責任的“退出”政策“氣走”，比如美國宣布退出氣候變化《巴黎協(xié)定》后辭職的駐華使館臨時代辦阮大為，這就使得蒂勒森在主持國務院半年后仍面臨“無人可用”的窘境。蒂勒森曾有意挑選里根和老布什時期的資深外交官艾略特·艾伯拉姆斯擔任常務副國務卿，但因此人批評過特朗普，不得不中途放棄。蒂勒森還想任命董云裳為負責東亞和太平洋事務的助理國務卿，但白宮認為她在對華貿(mào)易問題上“太軟”拖而不決，董云裳至今還是代理助卿。

目前美國國務院仍有大量中高級崗位空缺（或暫代），包括48名駐外大使，以及23個助理國務卿職位中的21個。蒂勒森上任后曾提出精簡機構，要把近70個特使職位砍掉30多個，也在國務院官僚當中引起不滿。各種因素相加，使得蒂勒森在國務院中也面臨中低層官員消極怠工的掣肘。奧巴馬時期的助理國務卿馬林諾斯基今年8月曾向媒體描述說，“國務院走廊里堆滿了家具，許多辦公室是空的，整個大樓下午4點鐘就沒什么人了，氣勢低落到了極點?！?/p>

據(jù)說，蒂勒森在國務院內(nèi)還遭遇比他同特朗普關系更密切的常駐聯(lián)合國代表尼基·黑利的競爭。蒂勒森和黑利是國務院僅有的兩位由總統(tǒng)直接指定的高級外交官，蒂勒森上任后尚無特別亮眼的業(yè)績，而黑利在聯(lián)合國“干得不錯”，有國務院中層官員在國務卿那里得不到明確指示時會去找黑利。

總統(tǒng)和國務卿理念不合？

美國外交決策圈歷來存在復雜的內(nèi)部關系，國務卿與國防部長和總統(tǒng)國家安全顧問在制度設計上彼此既合作又制衡，總統(tǒng)則是那個抓總協(xié)調(diào)、確保平衡的人。然而迄今為止，這屆白宮的天平顯然沒有倒向國務院。在2017財年中，國務院和海外援助項目的預算被削減約30%，這部分經(jīng)費挪給了國防部。

更嚴重的是，特朗普就重大國際問題展現(xiàn)的姿態(tài)向外界傳遞出他有用強力手段而不是外交辦法解決問題的傾向，這就從根本上削弱了美國國務卿在內(nèi)閣當中和國際上的聲望。越來越多跡象表明，蒂勒森與特朗普對未來國際秩序走向及美國在國際社會當中應扮演的角色問題存在不同認知。

2017年年中，美國政治新聞網(wǎng)站Politico.com曾歸納出蒂勒森的主要政策主張，表明他是一位立場中性的國務卿，這些主張包括希望美國留在《跨太平洋合作伙伴關系協(xié)定》（TPP）和氣候變化《巴黎協(xié)定》中，贊同用協(xié)商對話方式解決朝核問題，維持奧巴馬時期簽署的伊朗核協(xié)議，向韓國、日本和北約盟友重申安全承諾，等等。這一系列主張后來幾乎全被特朗普否定或動搖：美國退出了TPP和《巴黎協(xié)定》，最近又退出聯(lián)合國教科文組織，基本確定將不再“認證”伊朗核協(xié)議;特朗普一再向朝鮮釋放武力威嚇信號，自上任伊始就極力施壓要求北約盟友和日韓承擔更多防務費用，揚言美國將與盟友“各走各路”。

總體上看，蒂勒森更接近美國傳統(tǒng)政治精英的觀點，所倡導和支持的外交政策是傳統(tǒng)的延續(xù)與傳承，希望維持二戰(zhàn)后美國主導建立起來的國際秩序，希望美國在現(xiàn)有國際機制中繼續(xù)發(fā)揮“領導”作用，并且支持開放的自由貿(mào)易，能被共和黨建制派接受是有原因的。特朗普則更接近于一位“挑戰(zhàn)者”“剝離者”，他看到了現(xiàn)有國際治理機制越來越不適應新時代要求的一面，極其反感這套體系給美國帶來的過多國際責任和過度戰(zhàn)略透支，主張“美國優(yōu)先”，看來是要帶美國走一條具有明顯保護主義和新孤立主義色彩的與加強全球治理相反的路。

當年，尼克松在決定與蘇聯(lián)冷戰(zhàn)對抗“轉(zhuǎn)攻為守”時有“戰(zhàn)略奇才”基辛格輔佐。很難說特朗普已經(jīng)找到他心儀的外交助手。不過，考慮到特朗普剛上臺時組建的內(nèi)閣已有近半數(shù)主要幕僚離職，以及石油利益集團對美國外交政策的強大影響力，加之特朗普年底將有重要出訪，美國國務院的現(xiàn)有人事結構還不會立即變動。10月4日，蒂勒森突然在國務院召開新聞發(fā)布會，宣稱自己從未考慮辭職，“我由總統(tǒng)任命，只要總統(tǒng)覺得我有益于實現(xiàn)他的目標，我就會繼續(xù)呆在這里?！?/p>

建立、完善一個有效的國際機制需要幾十甚至上百年時間，破壞它卻只需幾年。如何在“收縮”過程中不丟掉戰(zhàn)略和外交、政治遺產(chǎn)，維系“戰(zhàn)略收縮”和“保持世界領導權”之間的微妙平衡，是特朗普面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。然而目前美國總統(tǒng)與國務卿的理念不合已是“公開的秘密”，未來華盛頓的外交人事布局如何調(diào)整變化確實值得關注，也是我們判斷美國外交大政方針走向和國際體系變動趨勢的重要風向標。

（作者為北京外國語大學國際處教師、太和智庫研究員）