孫林

在10月18日舉行的中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會開幕會上，習(xí)近平總書記代表十八屆中央委員會向大會作報告，報告充分肯定了我國引導(dǎo)應(yīng)對氣候變化國際合作所取得的成績，指出我國“成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者”。很多協(xié)力部門參加了這方面的工作，外交部條約法律司（簡稱條法司）也一直參與其中。從《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（后簡稱《公約》）《京都議定書》到《巴黎協(xié)定》，在中國參與應(yīng)對氣候變化國際合作幾十年的征程中，幾代條法人為之而不懈付出。我曾親身參與最早的《公約》的談判，對這一過程有切身的體會。

準(zhǔn)備《公約》的談判：維護(hù)本國權(quán)益，加強(qiáng)國際合作

正如習(xí)近平主席出席氣候變化巴黎大會開幕式所發(fā)表的重要講話所指出的：“中國一直是全球應(yīng)對氣候變化事業(yè)的積極參與者”。中國對最早的《公約》談判以及談判前期準(zhǔn)備過程都是積極參與的。當(dāng)時《公約》談判的主要任務(wù)是要確立法律框架，奠定法律基礎(chǔ)，因此決定談判由外交部牽頭，由外交部條約法律司同志主談，即由我任團(tuán)長，各有關(guān)部委都派負(fù)責(zé)干部參加組團(tuán)，隨時研究談判對策，共同負(fù)責(zé)談判。外交部對談判組團(tuán)非常重視，除條法司全力以赴外，還指派國際司、常駐聯(lián)合國代表團(tuán)、日內(nèi)瓦代表處等的多位優(yōu)秀得力干部參團(tuán)，在會內(nèi)外開展相應(yīng)的外交活動。

1991年《公約》開始談判這段時間，環(huán)境與發(fā)展問題在國際上已引起越來越廣泛的重視。我們意識到，氣候公約談判責(zé)任重大，不僅要維護(hù)本國的權(quán)益，而且還應(yīng)努力推動制定一個能夠加強(qiáng)國際合作、共同應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)的法律文件。記得還在我們準(zhǔn)備草擬和上報《公約》談判方案前，條法司環(huán)境處已根據(jù)當(dāng)時有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)指示擬好了一份供談判用的整個“公約文本草案”，后經(jīng)上報審批，作為中國工作文件，正式提交給聯(lián)合國氣候變化框架公約“政府間談判委員會”。我們在談判最初，就提出整體案文草案，也表明我們一開始就是從談判全局考慮出發(fā)的。據(jù)我記憶和所知，這是中國第一次在國際公約談判中提出完整的談判案文草案，為我們后來能在公約談判過程中作出積極貢獻(xiàn)奠定了重要基礎(chǔ)。

《公約》談判：確立“原則”

《公約》談判開始時，氣候變化框架公約政府間談判委員會秘書處在各國提供的工作文件基礎(chǔ)上編制《公約》的談判案文，作為各國代表團(tuán)談判的基礎(chǔ)文件。最早提交秘書處的工作文件中，英國基于政府間氣候變化專門委員會法律措施小組工作結(jié)果起草的工作文件和中國工作文件對整個公約的可能結(jié)構(gòu)和條文提出了較完整的設(shè)想方案。另有少數(shù)國家的工作文件也提了一些公約架構(gòu)設(shè)想的草案，多數(shù)工作文件是提出未來公約應(yīng)包含的各種要素、條款的草案?？偟膩砜次鞣絿姨岬墓ぷ魑募?，發(fā)展中國家少一些。

2017年11月6日，新一輪聯(lián)合國氣候變化會議在德國波恩開幕，本次大會有來自195個締約方的超過25000名代表參加。本次大會將就《巴黎協(xié)定》的實施細(xì)則展開進(jìn)一步商討。

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》是環(huán)境領(lǐng)域一項極其重要的國際公約，如能把國際社會已逐漸達(dá)成共識或接近共識的有關(guān)指導(dǎo)思想、原則等制定成公約的一條條款，這對整個框架公約的談判，對公約以后的實施，以及對“建立促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的全球伙伴關(guān)系”都會有積極影響。因此，在中國建議的公約草案中，列有一條“一般原則”的單獨條款，列出了如共同但有區(qū)別的責(zé)任、公平、有效國際合作、發(fā)達(dá)國家主要責(zé)任、各自的能力、環(huán)境經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、人均排放因素、發(fā)展中國家的特別情況與需要應(yīng)得到充分考慮、向發(fā)展中國家提供資金技術(shù)等重要原則、概念和相關(guān)內(nèi)容。中國建議的公約原則條款草案同各方提出的工作文件一起，成為談判的基礎(chǔ)。

中國提出了條款草案，并在后來的實際談判中同七十七國集團(tuán)和其他國家一起將一條“原則”條款制定進(jìn)了公約，成為《公約》的一個單獨條款——“第三條原則”，其中訂有包括公平、共同但有區(qū)別的責(zé)任、各自的能力、發(fā)展中國家的需要和特殊情況、預(yù)防措施、可持續(xù)的發(fā)展、開放的國際經(jīng)濟(jì)體系等重要規(guī)定，并規(guī)定各締約方在為實現(xiàn)本公約的目標(biāo)和履行其各項規(guī)定而采取行動時，除其他外，都應(yīng)以此為指導(dǎo)。

《公約》政府間談判委員會在1991～1992年期間共舉行了五屆六次會議，公約文本中絕大部分爭議和關(guān)鍵條款都是在最后一次談判會上達(dá)成協(xié)議的。最后一次會議即五屆二次會議于1992年4月30日至5月9日在紐約舉行。《公約》條文最后談判是在比較小范圍內(nèi)進(jìn)行的，大約有三十幾個對氣候變化影響較大的國家參加。代表們努力加緊談判，幾乎每天下午晚上都開會，常常開到深夜。我們在談判中始終注意，同各談判代表團(tuán)一起，努力把“第三條原則”中有關(guān)規(guī)定的文字和精神恰當(dāng)?shù)刎灤┯谡麄€公約。

如《公約》關(guān)鍵條款第四條為“承諾”，其第1款規(guī)定了所有締約方應(yīng)做的承諾，第2款規(guī)定了“附件一”所列發(fā)達(dá)國家締約方的承諾。根據(jù)共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，《公約》對這兩類締約方的承諾做區(qū)別規(guī)定，對發(fā)展中國家不規(guī)定強(qiáng)制性義務(wù)，鼓勵他們自主貢獻(xiàn)，廣泛參與。

但直到談判最后階段，對此條第1款（b）段規(guī)定，各方仍有爭議，未達(dá)成協(xié)議。此款（b）段是關(guān)于所有締約方，包括發(fā)展中國家締約方應(yīng)“制定、執(zhí)行……國家計劃”的承諾，原條文中規(guī)定此種國家計劃要列入“控制排放來減緩氣候變化的措施”，這實質(zhì)上就是把限控義務(wù)以另種方式加給發(fā)展中國家。

到了5月6日晚間一次會上，我利用會議繼續(xù)討論有關(guān)承諾的一個有利時機(jī)發(fā)言，再次力爭修改“控制排放”，除從法律技術(shù)細(xì)節(jié)上說明理由外，并指出這樣規(guī)定不符合共同但有區(qū)別的責(zé)任原則精神。我發(fā)言后，荷蘭代表（常代表歐共體發(fā)言）表示同意改掉“控制”，問我用什么詞代替。我說可以用一個真正的中性詞，也是在公約草案中多處使用的“addressing”（應(yīng)對）。大家都同意，這樣就最終把這款文字定下來了。

又如《公約》草案第七條《締約方會議》第2款（b）規(guī)定“締約方會議將：…… 促進(jìn)和便利就各締約方為應(yīng)付氣候變化及其影響而采取的政策、戰(zhàn)略和措施進(jìn)行信息交流，并酌情加以協(xié)調(diào)，……”這樣的規(guī)定可以解釋為是由締約方會議，而不是由締約方?jīng)Q定是否要“協(xié)調(diào)”，實際上是給發(fā)展中國家締約方增加了接受強(qiáng)制性審核義務(wù)，同公約談判的基本精神不符。談判委員會定于5月8日上午召開全體會議，通過公約文本。這時已是5月8日凌晨，各方仍未能就案文達(dá)成協(xié)議。最后決定由談判委員會副主席阿根廷大使同中國和印度的代表共同商定草擬一個案文。我們的修改是：刪掉“政策、戰(zhàn)略”，同時另增加一個分段，將“酌情加以協(xié)調(diào)”等內(nèi)容加上“應(yīng)兩個或更多的締約方的要求”一段措辭，放在新增的分段里，即增加一個任擇性條款，成為《公約》第七條2款中的（b）段和（c）段，最后經(jīng)大會通過。

我們在談判中不僅努力維護(hù)發(fā)展中國家的合法權(quán)益，也十分注意全面地正確地貫徹實施公平、合作共贏等原則。例如，關(guān)于發(fā)達(dá)國家的責(zé)任，我們工作文件條款草案和此前聯(lián)大相關(guān)決議的提法，大致都是直接指出，歷史上大部分排放來自發(fā)達(dá)國家，發(fā)達(dá)國家要負(fù)主要責(zé)任。最后文本用“率先”行動代替“主要責(zé)任”，這樣修改不僅在事實上并不減損發(fā)達(dá)國家應(yīng)負(fù)的責(zé)任，同時卻表明了各方合作共贏共同應(yīng)對氣候變化的政治意愿，還排除了某些對國家責(zé)任可能直接引出法律賠償義務(wù)的顧慮。又如，我們的工作文件中“人均排放”是放在關(guān)于“原則”的條款中的，最后談判磋商結(jié)果，“人均排放”概念移放到了公約序言中。這樣的修改也都是在合作共贏的思想指導(dǎo)下達(dá)成的。

我在談判中感到，也常對外國同事解釋說明，我們當(dāng)時談判的《公約》，主要是為應(yīng)對氣候變化構(gòu)建一個很好的法律基礎(chǔ)和框架，一旦框架公約訂立，必將會開啟一個國際社會廣泛合作，應(yīng)對人類面臨氣候變化共同挑戰(zhàn)的生機(jī)勃勃的新的歷史進(jìn)程。

努力排除誤解：制訂一個好的、強(qiáng)的、有效的《公約》

我們以積極、坦誠、建設(shè)性的態(tài)度去參加談判，決心努力同各談判方一起促使談判成功。但中國是一個發(fā)展中的環(huán)境大國，對《公約》談判的誠意難免會受到懷疑甚至詰難，但最終中國的立場還是得到了普遍認(rèn)同。我們除用談判實際行動證明外，還在會內(nèi)會外做了很多解釋工作，包括同不少致力環(huán)境保護(hù)的非政府組織人士接觸，多做工作。一位冰島談判代表說，有些環(huán)境大國對談判的態(tài)度是破壞性的，而中國是建設(shè)性的！

談判期間，聯(lián)合國秘書長到日內(nèi)瓦會見部分代表團(tuán)團(tuán)長，表示希望談判委員會能談判制定出一個好的、強(qiáng)的、有效的《公約》。當(dāng)時我想：我們不贊成有些不切實際的談判主張，常被誤解、曲解為中國不想要，甚至阻擾制定一個好公約;現(xiàn)在我們正好接過秘書長的話來闡明，實施中國主張才有助于制定一個真正“好的、強(qiáng)的、有效的《公約》”。當(dāng)時談判委員會正好要開一次全會。我修改了已經(jīng)準(zhǔn)備的發(fā)言稿，在這次會上做了這樣的發(fā)言，大意說：一個強(qiáng)的公約，其各項基本承諾必須是所有締約方都愿意接受，力所能及并能有效履行的;一個有效的公約，應(yīng)能保證環(huán)境經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，使有效應(yīng)對環(huán)境挑戰(zhàn)的能力得到保障;一個好的公約，應(yīng)該是最有普遍性，所有發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家都愿意積極參加進(jìn)來。

那天發(fā)?后，美國代表團(tuán)團(tuán)長就和我說：“你的講話影響很大?！币驗槊绹J(rèn)為過高的承諾有害美國經(jīng)濟(jì)增長，應(yīng)采取務(wù)實的做法。第二天早上，我們內(nèi)部開會。代表團(tuán)負(fù)責(zé)同七十七國集團(tuán)聯(lián)系的鐘述孔同志反映說，昨天馬來?亞代表團(tuán)長講，“你們中國代表團(tuán)發(fā)言真妙，制定一個好的、強(qiáng)的、有效的《公約》本來就是我們發(fā)展中國家的立場，現(xiàn)在你們把口號也接過來，有助于爭取主動，爭取對我們立場更全面更正確的理解?！?/p>

《公約》談判過程中，我同加拿?和澳大利亞代表團(tuán)交換意見比較多。加澳兩國在談判中都?臨兩難處境，一方面面對國內(nèi)要求保障能源資源利用不受影響的壓力，而同時在政治上又希望能保有一個領(lǐng)先環(huán)境保護(hù)的良好國際形象?！豆s》談判最后達(dá)成了?較實事求是的協(xié)議，兩國代表都表示松了?口?。我對他們說：有人認(rèn)為，《公約》中“承諾”越高，強(qiáng)制性限制性規(guī)定越嚴(yán)越多，公約就越好，這種觀點對一個框架公約而言，并不切實際，不一定可行;中國在談判中堅持的立場主張，最終證明是比較符合制定一個真正的好《公約》的需要，代表著啟動《公約》的未來?，F(xiàn)在我們是實際上又都回到了中國立場，“回到未來”（當(dāng)時《回到未來》這部電影正走紅）了。他們都?興地同意了我的觀點。

中國是本著積極推動制定一個好《公約》的立場去談判的，我們同所有談判各方都保持良好的工作關(guān)系。我們同七十七國集團(tuán)保持著非常密切的聯(lián)系。我們同其他談判方，無論是立場比較接近，還是認(rèn)識主張分歧很大的，都經(jīng)常交流磋商溝通。1992年陪同李鵬總理在世界環(huán)境和發(fā)展大會簽署《聯(lián)合國氣候變化框架公約》后，我應(yīng)聘從中國政府借調(diào)到聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署任職。當(dāng)時聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署執(zhí)行主任托爾巴聘我去環(huán)境署，是因為他在和我接觸中感到“孫是一個既能維護(hù)本國利益又能和各?合作的人”。我的所作所為都是執(zhí)行國家政策，都是我們社會主義國家外交的本質(zhì)屬性所決定，所要求的。所以在某種程度上，這實際也是國際社會認(rèn)同中國多邊外交建設(shè)性形象的一個反映。

我1951年進(jìn)外交部工作，直到1996年退休，一生的夢想就是希望中國能成為一個外交大國、強(qiáng)國。今天我欣慰地看到，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，中國大國外交正在不斷開啟宏偉新篇章，我們的夢正在成為現(xiàn)實。

（作者為外交部條約法律司前司長）