張宏偉

【摘要】經(jīng)過(guò)幾十年的努力，我國(guó)的扶貧工作取得巨大成就，貧困人口大幅減少。進(jìn)入新世紀(jì)后，社會(huì)組織在扶貧中的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮與日俱增，成為我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作的重要組成部分。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)組織扶貧仍面臨一些挑戰(zhàn)，需要社會(huì)組織加強(qiáng)去行政化改革，完善社會(huì)組織監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)組織扶貧的有關(guān)立法，不斷推進(jìn)我國(guó)扶貧工作向前發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】扶貧開(kāi)發(fā) 社會(huì)組織 扶貧創(chuàng)新 【中圖分類(lèi)號(hào)】D669 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

我國(guó)政府一直十分重視扶貧脫貧工作。過(guò)去五年，我國(guó)貧困發(fā)生率從10.2%降到4%以下。其中，社會(huì)組織在我國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)中作出了很大貢獻(xiàn)，黨和政府十分重視社會(huì)組織在扶貧工作中的作用，出臺(tái)了很多政策支持社會(huì)組織參與扶貧開(kāi)發(fā)，如在《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001-2010年）》中提出要引導(dǎo)非政府組織參與扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，在《關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》中就社會(huì)組織參與扶貧工作制定了更為詳細(xì)的政策，等等。當(dāng)前我國(guó)剩余的貧困人口是扶貧中“最難啃的‘硬骨頭”，扶貧工作更加的復(fù)雜化，要求也越來(lái)越高，社會(huì)組織扶貧也將面臨新的困境。

我國(guó)社會(huì)組織在提供扶貧資源、彌補(bǔ)政府不足、推動(dòng)扶貧創(chuàng)新等方面發(fā)揮重大作用

提供扶貧資源。在資金資源上，社會(huì)組織通過(guò)公開(kāi)募捐、項(xiàng)目宣傳以及義賣(mài)義演等方式募集大量資金，資金規(guī)模增長(zhǎng)迅速。除了國(guó)內(nèi)資源外，很多社會(huì)組織還能夠與國(guó)外相關(guān)機(jī)構(gòu)開(kāi)展合作獲得資金資助。自2008年以來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織所募集的社會(huì)扶貧資金已經(jīng)超過(guò)同期民政部門(mén)；在人才資源方面，社會(huì)組織聘用和培養(yǎng)了一大批專(zhuān)兼職的扶貧工作者，他們長(zhǎng)期對(duì)貧困群體進(jìn)行追蹤、調(diào)研，并提供醫(yī)療、教育、科技、文化、農(nóng)業(yè)等多方面的服務(wù)，成為我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的重要力量。

彌補(bǔ)政府扶貧不足。當(dāng)前我國(guó)的扶貧工作進(jìn)入攻堅(jiān)階段，剩余的貧困人口大都集中于生態(tài)環(huán)境惡劣、缺乏資源、生產(chǎn)力落后的地區(qū)，這些貧困群體脫貧難度大。社會(huì)組織在扶貧工作中的優(yōu)勢(shì)顯而易見(jiàn)，它比政府有更高的扶貧瞄準(zhǔn)率，扶貧措施靈活創(chuàng)新，社會(huì)參與度高，而且扶貧效果較為顯著。有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府對(duì)貧困農(nóng)戶(hù)的扶貧貸款率為47%，資金回收率為50%，而社會(huì)組織在資金回收率和項(xiàng)目成功率上都保持在90%以上。這也對(duì)政府扶貧造成一定壓力，促使其改變扶貧策略。

推動(dòng)扶貧創(chuàng)新。政府在我國(guó)的扶貧工作中主要解決貧困人口的共同性、普遍性問(wèn)題，而社會(huì)組織則關(guān)注到貧困人口中特殊性和個(gè)性化的問(wèn)題，提供更多創(chuàng)新扶貧模式，起到遺拾補(bǔ)缺的作用。如在體制創(chuàng)新方面，中國(guó)扶貧基金會(huì)曾創(chuàng)建了東西部干部交流制度，獲得了國(guó)務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組的支持。在模式創(chuàng)新上，中國(guó)扶貧基金會(huì)創(chuàng)設(shè)的小額貸款項(xiàng)目已經(jīng)發(fā)展為我國(guó)最大的公益性小額信貸機(jī)構(gòu)，截至2015年底，這一機(jī)構(gòu)累計(jì)發(fā)放貸款125億多元。在平臺(tái)創(chuàng)新方面，社會(huì)組織積極嘗試創(chuàng)新扶貧平臺(tái)，隨著網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展和普及，社會(huì)組織與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)緊密合作開(kāi)展扶貧項(xiàng)目，如2012年中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)與搜狐網(wǎng)聯(lián)合推出了“共富家園扶貧互助”平臺(tái)，在這一平臺(tái)上各類(lèi)公益組織都可發(fā)布扶貧項(xiàng)目信息，吸引社會(huì)捐贈(zèng)者進(jìn)行捐贈(zèng)。

當(dāng)代中國(guó)社會(huì)組織扶貧面臨著內(nèi)部與外部雙重挑戰(zhàn)

其一是我國(guó)社會(huì)組織扶貧自身存在局限。首先，我國(guó)社會(huì)組織自身獨(dú)立性不足。我國(guó)很多社會(huì)組織并非獨(dú)立形成，而是脫胎于政府機(jī)構(gòu)，因此，其行政化傾向較為突出，在組織結(jié)構(gòu)上層級(jí)較多，缺乏效率和競(jìng)爭(zhēng)力。資金與人事受制于地方政府是我國(guó)社會(huì)組織扶貧不獨(dú)立的集中表現(xiàn)。其次，社會(huì)組織缺乏公信力。社會(huì)組織只有具備較高的公信力才能最大程度上獲得外部的捐助，從而開(kāi)展扶貧活動(dòng)。但近年來(lái)媒體報(bào)道的負(fù)面慈善事件層出不窮，極大地?fù)p害了社會(huì)組織的公信力，引發(fā)大眾不滿(mǎn)。最后，社會(huì)組織扶貧的專(zhuān)業(yè)能力有限。我國(guó)社會(huì)組織內(nèi)部管理機(jī)制不完善，缺乏高水平的理事會(huì)構(gòu)建經(jīng)驗(yàn)，在決策時(shí)缺乏專(zhuān)業(yè)性。另外，由于社會(huì)組織的工資福利限制，很少有專(zhuān)業(yè)化人才專(zhuān)職投入到社會(huì)組織之中。

其二是中國(guó)社會(huì)組織扶貧面臨的外部環(huán)境制約。首先，我國(guó)有關(guān)社會(huì)組織的立法相對(duì)滯后。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于社會(huì)組織管理，我國(guó)僅制定了一些條例和規(guī)定，直到2016年，我國(guó)才真正出臺(tái)了一部有關(guān)社會(huì)組織的法律《中華人民共和國(guó)慈善法》，但當(dāng)前與實(shí)施這部法律相配套的各種措施仍未出臺(tái)。其次，我國(guó)社會(huì)組織管理體制仍未完善。社會(huì)組織在我國(guó)最初發(fā)展經(jīng)歷過(guò)多頭管理的混亂時(shí)期，之后我國(guó)基本形成了業(yè)務(wù)管理部門(mén)與登記管理機(jī)關(guān)共同負(fù)責(zé)的雙重管理體制，但這種管理模式如今卻越來(lái)越限制社會(huì)組織的發(fā)展。一個(gè)社會(huì)組織要想獲得登記資格，需要業(yè)務(wù)主管單位的授權(quán)，很多業(yè)務(wù)主管單位選擇授權(quán)那些容易掌控的社會(huì)組織以減少風(fēng)險(xiǎn)，這導(dǎo)致許多能夠登記注冊(cè)的組織大都有官方背景，而許多真正的民間組織卻處于非法狀態(tài)。最后，我國(guó)社會(huì)組織的監(jiān)督機(jī)制不完善。在扶貧項(xiàng)目中，社會(huì)組織所獲取的各種資源無(wú)疑應(yīng)被運(yùn)用到扶貧項(xiàng)目中，使貧困群體受益。但近年來(lái)社會(huì)組織本身侵吞善款事件頻發(fā)，這主要因?yàn)椴簧偕鐣?huì)組織缺乏內(nèi)部和外部監(jiān)督機(jī)制，組織運(yùn)行不透明，財(cái)務(wù)信息不公開(kāi)，很多企業(yè)或個(gè)體在捐贈(zèng)后很難獲得反饋信息。

當(dāng)代中國(guó)社會(huì)組織扶貧的發(fā)展路徑

第一，社會(huì)組織進(jìn)行去行政化改革。首先，可以通過(guò)增量改革來(lái)激活官辦社會(huì)組織，政府可引導(dǎo)大量社會(huì)組織自下而上生成，使之對(duì)官辦社會(huì)組織產(chǎn)生壓力，進(jìn)而激發(fā)其活力。另外，還可建立社會(huì)組織的退出機(jī)制，讓那些官僚作風(fēng)濃厚且能力較弱的社會(huì)組織退出這一領(lǐng)域。其次，要推動(dòng)官辦社會(huì)組織的去行政化，取消社會(huì)組織內(nèi)的行政級(jí)別，構(gòu)建扁平化組織結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)社會(huì)組織獨(dú)立性，鼓勵(lì)其進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作爭(zhēng)取更多扶貧資源，而非依賴(lài)政府。最后，政府要轉(zhuǎn)變觀念，從社會(huì)管控變?yōu)樯鐣?huì)共治，吸收多元主體參與社會(huì)治理，放寬社會(huì)組織成立門(mén)檻，將之視為政府社會(huì)治理的合作伙伴而非被限制對(duì)象。

第二，完善社會(huì)組織監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。在監(jiān)督機(jī)制上，一方面要建立社會(huì)組織的外部監(jiān)督機(jī)制，包括政府監(jiān)督、媒介監(jiān)督和大眾監(jiān)督。另一方面，社會(huì)組織內(nèi)部也要形成自律體系，可建立監(jiān)事會(huì)履行監(jiān)督職責(zé)，定期對(duì)外發(fā)布組織財(cái)務(wù)報(bào)告、項(xiàng)目進(jìn)展、資源分配等信息，提升社會(huì)組織公信力。另外，還可在社會(huì)組織監(jiān)督中引入第三方專(zhuān)業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在社會(huì)組織扶貧評(píng)估方面，一是可由社會(huì)組織進(jìn)行自我評(píng)估，即在內(nèi)部對(duì)扶貧項(xiàng)目進(jìn)行總結(jié)和評(píng)比，并給予一定表彰；二是政府可聘請(qǐng)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)組織扶貧情況進(jìn)行監(jiān)督，如中國(guó)疾病預(yù)防控制中心曾對(duì)“卡夫希望廚房”項(xiàng)目進(jìn)行專(zhuān)業(yè)評(píng)估；三是政府制定完善的社會(huì)組織扶貧評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，主導(dǎo)評(píng)估工作，并將評(píng)估結(jié)果與政府鼓勵(lì)支持政策掛鉤，形成約束激勵(lì)機(jī)制。

第三，加強(qiáng)社會(huì)組織扶貧的有關(guān)立法。一是要針對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行立法。在具體立法活動(dòng)中，應(yīng)從權(quán)利本位出發(fā)，維護(hù)好社會(huì)組織應(yīng)有的權(quán)益，而非將之看做是管控對(duì)象。法律應(yīng)明確社會(huì)組織的性質(zhì)、地位、權(quán)責(zé)、組織形式、登記管理、社會(huì)監(jiān)督等，為之健康運(yùn)行提供法律保障。二是要對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織扶貧服務(wù)立法。隨著社會(huì)組織在扶貧開(kāi)發(fā)中的成熟，很多地方政府開(kāi)始從社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)扶貧服務(wù)，但目前我國(guó)缺乏有關(guān)方面的法律法規(guī)。盡管我國(guó)出臺(tái)了《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，但這部條例主要是為了提高政府采購(gòu)效率，并不適合用于政府采購(gòu)扶貧服務(wù)的行為。為此，我國(guó)可對(duì)當(dāng)前的采購(gòu)條例進(jìn)行補(bǔ)充，設(shè)立專(zhuān)門(mén)章節(jié)來(lái)規(guī)定政府采購(gòu)社會(huì)組織扶貧服務(wù)的行為，應(yīng)涵蓋購(gòu)買(mǎi)的程序、內(nèi)容、定價(jià)、評(píng)估機(jī)制等方面，以確保購(gòu)買(mǎi)的扶貧服務(wù)能夠有效發(fā)揮作用。

（作者為淮陰師范學(xué)院副教授）

【參考文獻(xiàn)】

②《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016年。