孫紅

今年6月21日，聯合國安理會通過第2359（2017）號決議，授權“薩赫勒五國集團”在馬里及馬里邊境地區(qū)部署聯合部隊，以打擊日益猖獗的暴恐組織和販毒團伙。8月15日，聯合國負責維和事務的助理秘書長韋恩在安理會通報薩赫勒五國集團聯合部隊工作進展時表示，組建部隊的關鍵步驟已經完成。

組建聯合部隊是該地區(qū)國家聯合自強，為實現薩赫勒安全與穩(wěn)定而做出的又一嘗試。但囿于資金短缺、缺乏具體規(guī)劃，五國集團聯合部隊的組建、部署以及推動薩赫勒安全問題的根本解決仍有漫漫長路要走。

薩赫勒安全問題由來已久

薩赫勒地區(qū)位于非洲北部撒哈拉沙漠和中部草原地區(qū)之間，東西綿延3800余公里，是從大西洋東岸伸延到紅海之濱，橫跨塞內加爾、毛里塔尼亞、馬里、布基納法索、尼日爾、尼日利亞、乍得、蘇丹和厄立特里亞等國的半干旱地帶。薩赫勒地區(qū)是北非與撒哈拉以南非洲的自然地理、歷史、文化的分界線，也是全球政局頻繁動蕩、宗教部族沖突多發(fā)、暴恐威脅和跨國犯罪最猖獗的地區(qū)之一。

近十年來，薩赫勒地區(qū)的安全局勢有逐步惡化趨勢，這與馬里圖阿雷格人的叛亂密不可分。圖阿雷格人是生活在馬里北部的游牧民族，歷史上長期要求獨立，并與中央政府發(fā)生多次對抗。2012年初，以圖族為主的“阿扎瓦德民族解放運動”發(fā)動武裝叛亂，在極端組織“伊斯蘭衛(wèi)士”的支持下攻城略地，很快占領北方大部分地區(qū)。2012年3月，馬里首都巴馬科發(fā)生軍事政變，部分軍人推翻政府，政局動蕩不安。北方叛亂分子趁機南下，直逼首都。2013年1月，在法國和地區(qū)國家出兵干預下，馬里過渡政府才基本收復北方地區(qū)。雖然“阿扎瓦德民族解放運動”最終與政府達成妥協(xié)，并于2015年6月簽署和平和解協(xié)議，但“西非圣戰(zhàn)與統(tǒng)一組織”“伊斯蘭馬格里布基地組織”“穆拉比特”“馬西納解放陣線”等極端勢力利用馬里內亂之際迅速崛起，不斷向馬里中部和南部蔓延，并利用邊境管控松散的漏洞，跨境至尼日爾、布基納法索等國家，屢屢炮制大案要案。2013年以來，馬里境內發(fā)生的恐襲次數逐年上升，2016年達60余次，總計超過160次。此外，薩赫勒地區(qū)的武器、毒品走私等跨國犯罪組織也十分猖獗。毛里塔尼亞、馬里、尼日爾已經成為美國的海洛因銷往歐洲、中東和東南亞市場的重要通道。

地區(qū)和國際反恐力量嚴重透支

2014年2月，毛里塔尼亞、馬里、尼日爾、布基納法索與乍得成立了薩赫勒五國集團，旨在聯手應對該地區(qū)的安全、發(fā)展挑戰(zhàn)。但這五國經濟發(fā)展水平低，均是聯合國最不發(fā)達國家，尤其是尼日爾和布基納法索，人均國民生產總值不足2000美元。五國軍隊的兵力、武器裝備不足，情報搜集和作戰(zhàn)指揮能力薄弱，根本無法鏟除隱蔽性強、靈活機動甚至裝備更加精良的恐怖勢力和販毒集團。薩赫勒地區(qū)軍力最強的乍得一直是西方在該地區(qū)最依賴的反恐盟友，近年來連續(xù)向馬里、尼日爾、尼日利亞、喀麥隆派兵，多線作戰(zhàn)，獨自負擔的軍費就超5億美元。而近年石油價格下跌重創(chuàng)乍得經濟，2016年經濟負增長6.4%，政府財政捉襟見肘，無力維持龐大的“海外軍團”。乍得總統(tǒng)代比公開表示，乍得已經是強弩之末，如西方國家再不增援，不排除今年底或明年初撤出在部分國家的乍得部隊。

而聯合國維和部隊則“愛莫能助”。2013年4月，聯合國安理會通過第2100（2013）號決議，決定設立聯合國馬里多層面綜合穩(wěn)定特派團（“聯馬團”），主要任務是監(jiān)督政府與武裝團體執(zhí)行停火協(xié)議、和平和解協(xié)議、保護平民等，目前規(guī)模達1.5萬人。然而受維和行動中立性的限制，“聯馬團”無法直接參與對恐怖分子的作戰(zhàn)行動，其在北部城市加奧的營地和人員還常成為恐怖分子襲擊的目標，“聯馬團”現已有108人死亡，被稱為“最致命的”維和行動。

法國部隊也超負荷運轉。2013年1月，應馬里過渡政府請求，在與非盟協(xié)商后，法國派兵馳援巴馬科，發(fā)起代號為“藪貓行動”的軍事行動，成功從武裝分子手中奪回北部地區(qū)的控制權。2014年8月，“藪貓行動”結束后，法國又發(fā)起“新月形沙丘行動”，派兵約4000人，繼續(xù)與恐怖分子作戰(zhàn)。四年多來，法國為此付出了沉重代價，20名法國士兵犧牲，年軍事開支高達8000萬歐元。在法國深陷經濟、移民、恐襲困局的背景下，法國民眾也從一開始為法國馳援馬里的國際人道主義精神“點贊”轉變?yōu)橘|疑法國是否有必要為遙遠的前殖民地國家支付如此昂貴的安全賬單。事實上，奧朗德執(zhí)政后期就已經開始強調地區(qū)國家應增強自主維安能力，意圖逐步撤出在薩赫勒地區(qū)的兵力部署。馬克龍上臺后，秉承了“責任共擔”這一原則，鼓勵地區(qū)國家加強聯合，并拉攏歐美“上船”。

聯合部隊組建幾經周折

鑒于既有的安全機制無法滿足維護地區(qū)穩(wěn)定與安全的需要，薩赫勒五國集團萌生了組建新的聯合部隊的想法。這一設想最早于2015年11月的五國集團峰會上提出來，但并沒有具體的設計。隨著地區(qū)安全形勢不斷惡化，五國集團加快了組建聯合部隊的步伐。今年1月，馬里、尼日爾、布基納法索決定先在三國交界處的利普塔科—古爾馬地區(qū)籌建聯合安全部隊，打擊該地區(qū)的恐怖分子和犯罪團伙。2月，五國集團峰會正式決定成立5000人的地區(qū)聯合部隊，并于4月獲得非盟和平與安全理事會授權。聯合部隊的主要任務是打擊恐怖主義和毒品走私，協(xié)助恢復政府權威與難民返鄉(xiāng)，為人道主義救援行動提供便利，協(xié)助貫徹執(zhí)行五國集團地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略等。部隊兵力、經費均由五個成員國平均攤派。

6月初，法國又將部署聯合部隊的決議草案提交聯合國安理會審議，希望獲得聯合國的正式授權，允許聯合部隊行動時能“使用一切必要手段”，并要求聯合國提供一定支持。出乎法國意料的是，一向全力支持法國在薩赫勒地區(qū)反恐行動的美國卻表示反對，理由有三：一是既然地區(qū)國家已經同意部署，就沒有必要再獲得安理會的正式授權。二是該部隊的授權過于寬泛，不僅沒有明確說明要打擊的對象包括哪些組織，而且“使用一切必要手段”很有可能導致過度使用武力。三是美國并不愿繼續(xù)為薩赫勒地區(qū)反恐行動“買單”，這也是最重要的原因。聯合國維和預算高達79億美元，美國是維和經費的第一大貢獻國，占比28.5%。特朗普上臺后一直試圖削減聯合國維和經費，并對聯合國全球16個維和行動任務的延期審議提出更嚴格要求，根本不希望再增加經費負擔。經過美法雙方妥協(xié)后，6月21日聯合國安理會通過決議，“歡迎部署”薩赫勒五國集團聯合部隊，確認了五國集團有責任提供經費、人員支持，鼓勵成員國和國際組織提供進一步的支持。

軍事手段治標不治本

據報道，聯合部隊總部設在馬里的塞瓦雷，在年底前將具備初步的行動能力。但不得不說這是一個過于樂觀的估計。聯合部隊是否能成功開展行動，并最終實現薩赫勒地區(qū)的和平與安全面臨多重障礙。其一，聯合部隊啟動預算資金約為4.23億歐元，目前僅有五國集團各自捐助的1000萬歐元、歐盟捐助的5000萬歐元以及法國捐助的800萬歐元（物資援助）。為爭取更多國家的支持，法、德成立“為了薩赫勒”聯盟，并將于今年9月召開捐助方會議，但在美國收緊錢袋、英國忙于“脫歐”的背景下，這一巨大的資金空缺能否填補令人擔憂。其二，聯合部隊的兵力組成、培訓、武器配備、作戰(zhàn)支持、情報搜集，以及如何與聯合國維和部隊、法國軍隊協(xié)調等問題都沒有具體的解決計劃。其三，恐怖主義只是薩赫勒地區(qū)動蕩的表現而非根源。安全部隊與政府公職人員的腐敗導致國家權威的倒塌，教育、醫(yī)療、就業(yè)等基本公共服務的缺失等問題更應得到更多關注。單純的軍事手段只能是揚湯止沸，并不足以實現薩赫勒地區(qū)長久的和平與穩(wěn)定。

（作者為中國現代國際關系研究院非洲研究所助理研究員）