安剛

8月6日，在馬尼拉舉行的中國—東盟外長會通過了“南海行為準則”（COC，以下簡稱“準則”）框架文件。這是中國和東盟方面為管控南海爭議、進一步降低南海緊張、防止南海問題干擾與破壞雙方關(guān)系大局所采取的又一重大舉措。中國與東盟國家曾在今年5月審議通過“準則”框架，最終框架文件的達成是對三個月前成果的再確認。中國外長王毅在會后表示，達成“準則”框架為未來“準則”的實質(zhì)性磋商奠定了良好基礎(chǔ)。

該如何理解這份框架文件的階段性意義？本刊特約四位學者劉琳、葉強、張潔、陳相秒從不同角度作出解讀。

“準則”框架文件對穩(wěn)定南海局勢具有重要意義

劉琳（軍事科學院外軍部副研究員）：

這是繼今年5月中國—東盟落實《南海各方行為宣言》高官會通過“南海行為準則”框架草案后，中國與東盟在準則磋商方面邁出的新的重要一步，對于中國與東盟關(guān)系的發(fā)展以及南海局勢的穩(wěn)定都有積極意義。

2017年8月6日，中國—東盟外長會在菲律賓首都馬尼拉舉行。

首先，“準則”框架的確認，意味著南海問題將延續(xù)自去年下半年以來的趨勢，逐漸回歸到通過直接當事方對話協(xié)商解決的軌道，使南海問題在未來一個時期內(nèi)不再成為中國與東盟關(guān)系的重大干擾，反而有可能成為促進雙方合作的重要因素。當然這與中國與菲律賓、越南等東盟聲索國雙邊關(guān)系的緩和直接相關(guān)，但反過來圍繞“準則”框架的磋商也有利于中國與東盟關(guān)系的穩(wěn)定。

其次，“準則”框架的確定不僅使中國與東盟就“準則”所應遵循的主要原則確立了共識（如“準則”不是解決領(lǐng)土爭端與海洋界限問題的工具;“準則”應當有助于建立各國認同的地區(qū)規(guī)則等），從而為具體案文的磋商創(chuàng)造了基本條件，而且會讓中國與東盟國家對最終達成“準則”抱有更高期待。當然，各方都很清楚，“準則”后續(xù)磋商進程能否順利推進，既取決于各國的立場和態(tài)度，也需要確保南海地區(qū)形勢不發(fā)生大的倒退。

在此次中國—東盟外長會上，中方對推進“準則”磋商提出了“三步走”設(shè)想：第一步，在11國外長共同確認“準則”框架并完成必要準備工作后，于今年內(nèi)適時啟動下一步實質(zhì)磋商;第二步，在今年8月底落實《南海各方行為宣言》（DOC，以下簡稱《宣言》）聯(lián)合工作組會上探討“準則”磋商的思路、原則和推進計劃;第三步，在準備工作基本完成后，“在沒有外界重大干擾和南海形勢基本穩(wěn)定前提下”，由中國和東盟國家領(lǐng)導人在11月的中國—東盟領(lǐng)導人會議上宣布啟動“準則”下一步案文磋商。這“三步走”建議體現(xiàn)了中國推進“準則”磋商的政治誠意和建設(shè)性思維。而其中的第三步，限定了“在沒有外界重大干擾和南海形勢基本穩(wěn)定”的前提條件。實際上這不僅是第三步的前提，也是整個后續(xù)“準則”談判的大前提，因為一旦出現(xiàn)外部重大干擾或南海形勢發(fā)生動蕩，“準則”磋商不論進展到哪一步，肯定會受到影響。這意味著為了避免影響談判，盡早達成“準則”，各方必須做出積極努力，排除各種障礙，并在此過程中保持克制，避免采取使局勢復雜化的行動，避免沖突對抗。

第三，“準則”框架的確認，對外發(fā)出了一大關(guān)鍵信號：南海問題只能由直接當事方來談判解決，域外國家既無需操心，也別想繼續(xù)指手畫腳。這是中方的一貫主張，東盟國家對此也表現(xiàn)出認同。在東盟外長系列會議結(jié)束后，美國、日本、澳大利亞發(fā)表聯(lián)合聲明，敦促中菲遵守所謂的南海仲裁案裁決，并呼吁東盟成員國盡快與中國簽訂具有法律約束力的“準則”。針對此動態(tài)，菲律賓外長卡耶塔諾公開警告說，菲律賓是獨立主權(quán)國家，不需要其他國家告訴菲律賓該做什么。他還表示，南海的和平穩(wěn)定最重要，菲不希望南海再起爭端。各國在南海主權(quán)問題上有爭議，但不能讓爭議影響國家間的良好關(guān)系。

穩(wěn)定南海局勢是當前中國與東盟國家的重要共識。基于這種共識，東盟國家會對美日澳等國干預南海事態(tài)持抵制態(tài)度，但越南可能有些例外，不過在當前南海形勢整體趨緩、東盟大多數(shù)國家反對外部干涉的背景下，越南也難以掀起大的波瀾。這將有助于南海局勢繼續(xù)穩(wěn)定向好。當然，域外大國依然不會停止“攪局”，8月10日美國導彈驅(qū)逐艦“麥凱恩”號再次進入南海開展“航行自由行動”即為例證。因此，中國與東盟能否在面對外部干擾的情況下，保持定力，推進“準則”磋商進程，仍面臨考驗。

可以預期，盡管達成“準則”還需要艱難的博弈和談判，但各方將有條不紊地推進“準則”的談判磋商工作，為未來管控南海爭端提供規(guī)則機制。

框架文件為“準則”磋商打下基礎(chǔ)

葉強（中國南海研究院助理研究員、英國中央蘭開夏大學國際法與比較法研究訪問學者）：

“準則”框架文件確立了“準則”的基本目標、原則與結(jié)構(gòu)，體系完整、立意清晰，為下一步“準則”實質(zhì)性磋商指明了方向，奠定了堅實基礎(chǔ)。

框架文件明確了《南海各方行為宣言》與“準則”之間的關(guān)系。最終達成的“準則”將是《宣言》的升級版。中國與東盟各國于2002年簽署的《宣言》是一份處理南海問題的重要政治文件，雖然只有短短十條，但它體現(xiàn)了各方致力于維護南海穩(wěn)定、增進互信和推進合作的政治意愿;同時，《宣言》規(guī)定了在各方協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，朝最終達成“準則”的目標而努力（第十條）。因此，“準則”磋商在全面有效落實《宣言》的框架下才能進行。按照《宣言》精神，中國與東盟國家在南海問題上應繼續(xù)增進互信、深化合作，排除可能來自域內(nèi)外的干擾，這是“準則”磋商順利推進的重要前提。

框架文件明確了“準則”的性質(zhì)?！皽蕜t”是南海危機管控機制和沿岸國合作機制，而非爭端解決機制。南海爭議由來已久，涉及復雜的歷史、法理和政治問題，且已由單純的領(lǐng)土爭議和海域主張爭議演變?yōu)橐粓鍪玛P(guān)地緣政治、資源開發(fā)和航道管控的博弈，并非一朝一夕能夠解決。關(guān)于具體爭議，中國始終堅持在尊重歷史事實的基礎(chǔ)上，按照包括1982年《聯(lián)合國海洋法公約》在內(nèi)的國際法，通過直接當事國對話協(xié)商和平解決爭議。

談判協(xié)商正是《聯(lián)合國憲章》所確立的和平解決國際爭端的首要的習慣國際法規(guī)則，也是被國際實踐所證明的、為《聯(lián)合國海洋法公約》所尊重的解決海洋管轄爭議最有效的方法。東盟十個成員國中，只有四個國家是南海爭端直接當事國。因此南海爭議并非中國與東盟之間的問題。此外，《聯(lián)合國海洋法公約》已經(jīng)確立了一套復雜而全面的爭端解決制度。作為締約國，中國與東盟國家均負有善意解釋和履行《聯(lián)合國海洋法公約》爭端解決條款的責任，而非另起爐灶。因此，“準則”不應也不必作為南海爭端解決機制。

而對于具體爭議解決前的南海和平穩(wěn)定，一方面，當事國負有不使爭端擴大化、復雜化的克制義務(wù);另一方面，《聯(lián)合國海洋法公約》也為閉海和半閉海（例如南海）沿岸國設(shè)置了合作義務(wù)。“準則”的功能是為南海危機管控和海上合作提供國際制度和機制保障。特別是由于菲律賓仲裁案改變了南海博弈的規(guī)則，部分爭端國可能將未來關(guān)注重點轉(zhuǎn)向?qū)ξ凑紞u礁和海域的實際控制，通過軍事、民事手段強化海上力量存在，加強海上執(zhí)法以及單方面開發(fā)資源;美、日、澳等域外國家亦可能借助所謂仲裁裁決進一步挑戰(zhàn)中國在南海權(quán)益。為有效防范域內(nèi)外勢力侵蝕南海和平穩(wěn)定根基，中國根據(jù)包括《聯(lián)合國海洋法公約》在內(nèi)的國際法基本原則與精神，于2014年提出了處理南海問題的“雙軌思路”，也就是“有關(guān)爭議由直接當事國通過友好協(xié)商談判尋求和平解決，而南海的和平穩(wěn)定則由中國與東盟國家共同維護”?！皽蕜t”所承載的正是“雙軌”中的第二軌。

“法者，治之端也。”當前，建立國際機制、遵守國際規(guī)則成為多數(shù)國家的共識。作為負責任大國，中國必將更加積極地主導和創(chuàng)設(shè)代表最廣大國際社會成員共同利益的國際規(guī)則，為全球治理提供公共產(chǎn)品，貢獻中國智慧。同時，法律的生命在于付諸實施。中國有責任維護國際與地區(qū)規(guī)則的權(quán)威性和有效性。就南海而言，中國有效應對仲裁案的成功經(jīng)驗說明，隨著國家的不斷發(fā)展強大，中國維護國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的資源更加豐富，手段更加靈活，能力進一步提高。“準則”將為中國和平處理周邊領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益爭端，促進周邊安全、穩(wěn)定與共同繁榮樹立典范?？蚣芪募耐ㄟ^表明中國與東盟國家完全有能力以自主方式制定出維護南海和平穩(wěn)定的地區(qū)規(guī)則。

下步“準則”案文磋商存在不少難點

張潔（中國社科院亞太與全球戰(zhàn)略研究院研究員）：

細讀中方在本次中國-東盟外長會長上就“準則”磋商提出的“三步走”設(shè)想，不難看出，關(guān)于談判啟動的前提條件耐人尋味，似可被理解為中方的善意提醒和溫和的警告。因為就在“準則”框架通過之際，一些域外國家繼續(xù)炒作中國在南海的島礁建設(shè)和“準則”的法律約束性問題，行煽風點火、挑撥離間之實。對此，中國外長王毅做出回應，中國和東盟國家有能力也有智慧談成一個能夠管控分歧、維護地區(qū)和平的“準則”，我們不希望域外國家就此指手畫腳，甚至試圖下指導棋。

需要警惕的是，少數(shù)東盟國家針對“準則”未來磋商也在制造噪音，大有與域外國家一唱一和之勢。固然它們有借外部之力與中國抗衡的意圖，但更深層的原因是，它們在“準則”的具體內(nèi)容方面，與中國確實仍然存在嚴重的分歧。

比照這些年印尼、菲律賓等國先后拋出的“準則”設(shè)計方案，可以看出，這些方案在“準則”適用的地理范圍、爭端機制的解決方式甚至簽署國范圍等方面，都與中國的立場存在相當大差異。目前來看，最具爭議性的是“準則”的法律約束性問題。早在2013年9月“準則”磋商啟動前，關(guān)于“準則”的法律約束力問題就不斷被提及，并且經(jīng)過各方渲染，固化成“準則”與《宣言》的所謂“最本質(zhì)區(qū)別”。一些國外學者認為，如果沒有法律約束力，“準則”將無異于《宣言》，十幾年來東盟與中國的磋商談判努力都將是白費的。這種論調(diào)在東盟內(nèi)部相當有市場。

2017年5月，中國與東盟國家宣布“準則”框架草案達成之際，一些外媒就曾披露，越南、新加坡等國在“準則”的法律約束力問題上與中國存在分歧。8月東盟外長系列會議期間，越南堅持“準則”應有法律約束力的聲音似乎在加大，而菲律賓的官方表態(tài)在外界追問下也表現(xiàn)出相當?shù)哪：耘c搖擺性。

回想進入21世紀第二個十年之際，南海問題重新升溫，東盟提出要重新啟動“準則”磋商，目的正是通過“準則”約束地區(qū)實力不斷上升的中國，但這種意圖隨地區(qū)局勢的變化而有所調(diào)整。過去，部分東盟國家更希望通過制定“準則”將中國南沙一些島礁被不同國家侵占的“現(xiàn)狀”合法化，迫使中國承認“現(xiàn)狀”和放棄使用武力，阻止中國在南海采取任何新的行動。現(xiàn)在，隨著中國島礁建設(shè)極大改變了南海地區(qū)的地緣狀況，以及中方對菲律賓南海仲裁案采取堅決拒絕的態(tài)度，東盟國家認識到，與中國直接對話磋商是處理南海問題的唯一有效途徑。因此，東盟開始試圖賦予“準則”更加多元化的“使命”，也寄希望于通過“準則”的約束力，避免中國對它們在南海海域的軍艦巡航、行政執(zhí)法、漁民捕撈、油氣開發(fā)等活動構(gòu)成“威脅”。

中國對東盟方面的上述意圖了然于胸，但仍對“準則”磋商保持積極態(tài)度，原因就在于，中國從未放棄和平解決南海爭議的政治意愿，希望與東盟國家共同維護南海和平與穩(wěn)定，這是符合中國與東盟國家安全需求的最大公約數(shù)。中國也有信心在“準則”磋商進程中把控正確方向。中方希望在“準則”磋商中加強海洋科研、環(huán)保、航行安全、打擊海盜、減災防災等領(lǐng)域務(wù)實合作內(nèi)容，這樣既可增加“準則”的務(wù)實性、有效性，又利于中國今后借助島礁建設(shè)成果向南海周邊國家和地區(qū)提供公共安全產(chǎn)品和服務(wù)。

通過多輪磋商，中國與東盟國家已達成共識，確認“準則”不是解決領(lǐng)土糾紛或劃定海洋界限的工具，而是將引導各方在南中國海的行為，促進海上合作并為和平解決糾紛營造有利環(huán)境。此外，盡管“準則”框架的具體內(nèi)容迄今尚未公開，但根據(jù)各方透露出的信息，框架中有關(guān)加強共同合作、預防與管理海上安全的內(nèi)容占了相當比例。至于“準則”是否應具法律約束力，正如王毅外長做出的回應，將視東盟十國與中國的討論情況而定。維護地區(qū)和平，最關(guān)鍵的要靠各方的真誠意愿，不是做出一個有約束力的文件就萬事大吉了的。

對于“準則”未來磋商，中國應進行準確的評估，并且展現(xiàn)相當?shù)哪托?。首先，在磋商中劃出自己的上限與下限，既堅持維護國家主權(quán)的底線，也評估整個南海問題在中國周邊戰(zhàn)略與大國崛起中的地位。其次，堅持“雙軌思路”，同步推動與有關(guān)南海當事國的雙邊談判與多邊合作。第三，對某些國家的小動作進行有理有節(jié)的回擊，同時管控好海上摩擦和意外。第四，及時就新加坡在未來“準則”磋商中的作用進行評估。新加坡將在2018年出任中國—東盟關(guān)系協(xié)調(diào)國和東盟輪值主席國?？梢灶A期，當“準則“談判進入攻堅期后，新加坡在協(xié)調(diào)東盟國家立場和與中國的對話中發(fā)揮更重要的作用。對于美、日、澳等域外國家對未來“準則”磋商可能施加的干擾以及少數(shù)東盟國家的里應外合，也不能放松警惕。

“準則”磋商當能保持積極態(tài)勢

陳相秒（中國南海研究院助理研究員）：

隨著“準則”框架草案的達成，中國與東盟國家間的“南海行為準則”磋商已進入重要而復雜問題討論的實質(zhì)階段，如無大的意外，今年底將會正式啟動案文磋商。應當說，“準則”框架的達成和通過是自1992年東盟正式提出制定南海國際行為準則之后，中國與東盟國家圍繞“準則”談判所取得的又一重大進展。2002年7月，中國與東盟十國簽署了《南海各方行為宣言》，從某種意義上講，這份《宣言》是有關(guān)方圍繞相關(guān)關(guān)鍵問題的分歧和矛盾無法徹底解決的背景下，所達成的臨時性或階段性成果，其最終目標仍在于制定能夠規(guī)范相關(guān)方海上行為和管控地區(qū)局勢的“準則”文本。

框架文件達成后，“準則”制定將步入正式案文磋商的“深水區(qū)”，適用范圍和屬性問題將是繞不開的難題，也是“準則”最終能否達成的關(guān)鍵所在。應當看到，相較于《宣言》磋商過程，“準則”磋商已經(jīng)積累了豐富的實踐經(jīng)驗和相對有利的政治環(huán)境，特別是中國與東盟有關(guān)各方已經(jīng)熟悉彼此在處理“準則”屬性和適用范圍等關(guān)鍵問題上的分歧，已經(jīng)明確“準則”作為危機管控和互信增進機制的本質(zhì)屬性。與此同時，中國與東盟方面翻過2016年7月菲律賓南海仲裁案這一頁的共同意愿是明確的，11國已就重回雙邊談判協(xié)商解決南海有關(guān)爭議達成共識，中菲兩國也在今年5月重新啟動了致力于解決南海有關(guān)爭議的雙邊磋商機制。

總之，作為“準則”制定進程中最為關(guān)鍵的一環(huán)，案文磋商不可避免將面臨重重挑戰(zhàn)，但制定“準則”是維護南海地區(qū)形勢向好發(fā)展態(tài)勢的現(xiàn)實需要，亦已成為中國與東盟各國的共同心愿。只要各方共同努力，未來一段時期引導南海問題發(fā)展的和平對話主旋律當有保證，“準則”磋商有望按照各方通過協(xié)商規(guī)劃好的步驟不斷靠近《南海各方行為宣言》確定的目標。