中國財政科學研究院2017年“降成本”東北調(diào)研組

對降成本政策的評估分析
——基于黑龍江省和內(nèi)蒙古自治區(qū)的調(diào)研報告

中國財政科學研究院2017年“降成本”東北調(diào)研組

實體經(jīng)濟企業(yè)降成本是提升經(jīng)濟運行質(zhì)量的重要舉措。本報告通過對黑龍江和內(nèi)蒙古兩省區(qū)實地調(diào)研分析了國務(wù)院“降成本”政策的有效性；地方政府降成本政策響應情況；國務(wù)院48號文件的落地實施效果。在此基礎(chǔ)上提出企業(yè)降成本目前存在若干誤區(qū)：企業(yè)“降成本”簡單等同于政府“減收”和企業(yè)“解困”，企業(yè)“降成本”就是企業(yè)“全成本”下降，企業(yè)“降成本”只是微觀層面的降成本，國有企業(yè)“降成本”不解決“人浮于事”等問題。報告分析認為“降成本”是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要遵循系統(tǒng)化、整體化改革的思路來推動，應該立足于發(fā)揮政府與市場的合力實施企業(yè)“降成本”。

供給側(cè)改革 降成本 東北 政策評估分析

2016年8月國務(wù)院印發(fā)了《降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本工作方案》國發(fā)〔2016〕48號（以下簡稱48號文件），這是國務(wù)院為有效緩解實體經(jīng)濟企業(yè)困難、助推企業(yè)轉(zhuǎn)型升級作出的重要決策部署，對有效應對當前經(jīng)濟下行壓力，完成“三去一降一補”五大任務(wù)具有重要意義。48號文件是2015年中央經(jīng)濟工作會議明確企業(yè)“降成本”針對該項任務(wù)出臺的第一個系統(tǒng)性文件，有必要認真、系統(tǒng)、完整地評估48號文件的實施情況。調(diào)研選取的黑龍江省和內(nèi)蒙古自治區(qū)都是經(jīng)濟欠發(fā)達省份，也是資源性省份，區(qū)域內(nèi)國有企業(yè)占比較高，經(jīng)濟下行壓力下企業(yè)“降成本”也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。本次48號文件政策評估包含兩個重點。第一，評估文件中所列“降成本”政策的有效性。什么政策能落地、什么政策難以有效實施？什么政策需要細化、什么政策需要配套支持？通過評估來反映進一步調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)有企業(yè)“降成本”政策體系的需求。第二，評估48號文件落地實施的成效。在企業(yè)層面什么成本項目降下來了，什么成本項目沒降下來？文件上的政策哪些執(zhí)行到位了，哪些沒有執(zhí)行到位？地方政府是否有針對性地出臺了符合區(qū)域特征的企業(yè)“降成本”舉措？這些問題的有效評估直接影響到下一階段企業(yè)“降成本”政策體系的調(diào)整完善，有助于找準政策執(zhí)行中的盲點，發(fā)揮好“降成本”工作中政府與市場、中央與地方的合力作用。

一、“降成本”48號文件政策有效性分析

國務(wù)院48號文件提出從2016年始用1-2年努力，降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本工作取得初步成效，3年左右使實體經(jīng)濟企業(yè)綜合成本合理下降，實現(xiàn)企業(yè)盈利能力明顯增強的中期目標任務(wù)。文件將實體經(jīng)濟企業(yè)成本細分為稅費負擔、融資成本、制度性交易成本、人工成本、用能用地成本以及物流成本六個重要項目，逐項確定目標，分解任務(wù)。

從執(zhí)行效果反觀48號文件的有效性，當前調(diào)研地區(qū)企業(yè)稅費負擔、社保繳費負擔、用電成本等成本項目取得了較為明顯的成效，也是當前實體經(jīng)濟企業(yè)成本整體下降的主要驅(qū)動力。企業(yè)稅費負擔和社保繳費負擔依據(jù)的是自上而下的制度安排，中央政府已經(jīng)制定好了下降的幅度，地方政府可選擇的余地不大。企業(yè)稅費負擔下降對應的是財政稅費收入下降，企業(yè)社保繳費負擔下降帶來的是社會保險基金企業(yè)承擔份額下降，相應會增加政府支出責任，這兩項成本下降都是以增加政府收支壓力為代價的。在黑龍江和內(nèi)蒙古兩個調(diào)研省區(qū)，企業(yè)用電成本下降主要得益于制度創(chuàng)新、資源優(yōu)勢和政府補貼三個方面，用電成本的下降又反過來推動了高耗能產(chǎn)業(yè)集中，實現(xiàn)了要素價格引導生產(chǎn)力有序布局?？陀^來看，目前已取得一定成效的成本項目只是實體經(jīng)濟企業(yè)可降成本中的一部分，在相關(guān)成本項目所取得的成效基本實現(xiàn)了文件預期中的地方政府可操作、降成本政策可落地、實施效果可檢查。

在48號文件落地實施過程中也反映出一些問題有待進一步完善。

第一，“降成本”缺少一個整體協(xié)同工作機制。2015年底中央經(jīng)濟工作會議提出“三去一降一補”五大任務(wù)，這是基于對宏觀經(jīng)濟運行形勢的總體判斷，完成這五大任務(wù)需要用整體觀、系統(tǒng)觀、辯證觀來協(xié)同推進，在各個部門之間存在信息不對稱的情況下選擇各自為政的策略很難取得標本兼治的成效。調(diào)研省區(qū)所反映出來的上游煤炭等資源性產(chǎn)品“去產(chǎn)能”，直接導致中下游企業(yè)原材料采購成本上升，抵消企業(yè)成本下降，已經(jīng)充分說明缺少整體協(xié)同工作機制可能會帶來不同任務(wù)的掣肘。缺少整體協(xié)作機制使得地方企業(yè)“降成本”落入“就成本論成本”“各掃門前雪”，讓企業(yè)“降成本”這一系統(tǒng)工程缺乏整體思維、治理思維。

第二，企業(yè)“降成本”政策看似面面俱到，項項精準，但總體呈現(xiàn)碎片化，拼盤式的政策組合并沒有瞄準關(guān)鍵問題。盡管48號文詳細梳理了企業(yè)可以下降的六大成本構(gòu)成，并逐一提出對策分解任務(wù)，省級和市級政府也在48號文件的基礎(chǔ)上出臺了本區(qū)域的“降成本”實施方案，地方政府在落實文件方面也頗為用心，取得了一些成效，但是在實地調(diào)研過程中，我們還是發(fā)現(xiàn)地方政府“降成本”工作開展缺少有力抓手。雖然文件每一項成本構(gòu)成地方都采取了措施，但企業(yè)的感受與政府的付出并不匹配。比如，一些地方政府按照48號文件提到的“合理降低企業(yè)人工成本”各項政策基本到位，但是所調(diào)研部分大型國有企業(yè)仍然感覺到“人工成本”不堪重負、難以為繼。這是因為48號文件降低企業(yè)人工成本并沒有真正觸及導致國有企業(yè)沉重冗員成本的深層次矛盾。

第三，對一些長期困擾國有企業(yè)的體制機制問題，尚沒有給出更有實效的改革舉措破解制度困局。比如，剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題，48號文只是提出了“建立政府和國有企業(yè)合理分擔成本的機制，堅持分類指導、分步實施，多渠道籌措資金，加快剝離國有企業(yè)辦社會職能”等一些原則性和方向性的指導思路，地方政府也只是對重點解困企業(yè)實施了剝離國有企業(yè)辦社會職能改革，如黑龍江省在2016年底對一些煤炭企業(yè)實施了“三供一業(yè)”向地方政府分離移交工作，但是對于大多數(shù)的國有企業(yè)剝離辦社會職能究竟“錢從哪來”“人往哪去”等關(guān)鍵問題都沒有給出清晰的制度安排。由此導致“改革任務(wù)有”“承辦部門有”“時間目標有”，但“怎么辦”卻讓地方無所適從。

二、調(diào)研兩省區(qū)地方政府“降成本”政策響應

2016年8月國務(wù)院“降成本”48號文件出臺后，黑龍江和內(nèi)蒙古兩省區(qū)地方省市政府都相繼出臺了本省區(qū)降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本的實施方案或?qū)嵤┘殑t，以推動48號文件在區(qū)域內(nèi)落地實施。

（一）黑龍江省

黑龍江省人民政府在2016年12月出臺了《黑龍江省降低企業(yè)制度性成本改革試點方案》，2017年2月又出臺了《黑龍江省降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本實施細則》。

《黑龍江省降低企業(yè)制度性成本改革試點方案》進一步理順政府與企業(yè)的關(guān)系，規(guī)范企業(yè)“降成本”過程中政府能做什么。這一文件列出了地方政府三個可以有所作為的領(lǐng)域。第一，降低企業(yè)與政府有直接關(guān)系的成本。從簡化審批、工商登記、事中事后監(jiān)管、信用體系建設(shè)、分離企業(yè)辦社會職能以及降低涉企稅費等方面降低企業(yè)與政府的“交易費用”。第二，降低由政府及所屬壟斷性機構(gòu)規(guī)定的要素價格。從用能、用地、用錢等方面為企業(yè)降成本營造更為寬松、公平的市場環(huán)境。第三，降低政府及所屬壟斷性機構(gòu)確定的服務(wù)性價格。從清理規(guī)范中介服務(wù)、提升貿(mào)易便利化水平以及清理規(guī)范涉企收費等方面減輕企業(yè)負擔。

《黑龍江省降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本實施細則》是地方版的48號文件，文件的目標、任務(wù)、措施與國務(wù)院“降成本”文件一脈相承，基本呈現(xiàn)一一對應關(guān)系。從合理降低企業(yè)稅費負擔、有效降低企業(yè)融資成本、降低制度性交易成本、合理降低企業(yè)人工成本、進一步降低企業(yè)用能用地成本以及降低企業(yè)物流成本六個方面將具體降成本任務(wù)分解到具體部門。

（二）內(nèi)蒙古自治區(qū)

內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府在2016年9月13日出臺了《深入推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革著力做好降成本工作實施方案》的政策文件，從降低企業(yè)稅負成本、涉企收費、融資成本、制度性交易成本、用能成本、用工成本、用地成本、物流成本、資金周轉(zhuǎn)和企業(yè)內(nèi)部挖潛十個方面提出了企業(yè)“降成本”舉措，并將具體措施落實到省直部門。

內(nèi)蒙古自治區(qū)依托在煤炭、風、光等發(fā)電資源稟賦上的優(yōu)勢，擁有全國唯一的省級供電公司，由于高耗能企業(yè)在內(nèi)蒙古地區(qū)不斷聚集，內(nèi)蒙古“降成本”瞄準電價作為突破口之一，具體提出了五項舉措。第一，持續(xù)推進電力多邊交易和大用戶直供電。擴大蒙西電網(wǎng)電力多邊交易和蒙東電網(wǎng)大用戶直供電規(guī)模，適度擴大交易電量；第二，對符合國家產(chǎn)業(yè)政策的傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和新興特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)用電，實施電價臨時扶持補貼政策；第三，選擇具備條件的工業(yè)園區(qū)開展增量配售電改革試點工作，通過特色工業(yè)園區(qū)電力體制改革試點；第四，對蒙西電網(wǎng)部分企業(yè)實施臨時電價扶持政策；第五，對蒙西電網(wǎng)執(zhí)行一般工商業(yè)用電價格的冷鏈物流冷庫用電企業(yè)，在現(xiàn)行電價基礎(chǔ)上每千瓦時降低0.15元，實現(xiàn)冷鏈物流冷庫與大工業(yè)用電基本同價。

表1 ?。▍^(qū)）、市“降成本”出臺的政策文件

三、調(diào)研兩省區(qū)“降成本”政策實施效果

2016年8月國務(wù)院“降成本”48號文件出臺后，黑龍江省和內(nèi)蒙古自治區(qū)企業(yè)“降成本”工作主要是圍繞48號文件所列出的重點成本支出項目開展，具體的“降成本”政策執(zhí)行成效可以一分為二的分析，既有成效較為明顯的方面，也有因各種原因成效不顯著的方面。

（一）成效較為明顯的方面

1.企業(yè)用電成本下降

兩省區(qū)通過大用戶直供、微電網(wǎng)、多邊交易、政府讓利等方式減輕轄區(qū)企業(yè)用電成本，一些高耗能企業(yè)電力外購成本明顯下降。從調(diào)研情況看，從2015年以及2016年地方輸配電價改革以來，企業(yè)用電成本下降的效果就逐步顯現(xiàn)出來了。內(nèi)蒙古自治區(qū)在2015年9月獲得國家發(fā)改委批復，蒙西電網(wǎng)成為全國第一個省級輸配電價改革試點，建立了全國第一個由發(fā)電、用戶和電網(wǎng)三方共同參與的電力多邊市場。

黑龍江省電力公司于2016年4月組建了黑龍江電力交易中心有限公司，通過建設(shè)功能完善的電力交易平臺，以雙邊交易、撮合交易、掛牌交易等多種方式，為大用戶提供直購電交易、發(fā)電權(quán)交易等服務(wù)。黑龍江電力交易中心有限公司已先后組織199家電力用戶、295家發(fā)電企業(yè)在交易平臺注冊。2016年完成兩批次供電直接交易，共成交160筆，成交電量39.1億千瓦時，有效降低企業(yè)成本2.1億元。

表2 黑龍江和內(nèi)蒙古用電成本下降情況 單位：億元、元/千瓦時

2.企業(yè)失業(yè)、生育保險繳費率下調(diào)

2015年以來，人力資源社會保障部和財政部多次下發(fā)文件提出“階段性”降低社會保險費率。人社部2016年36號文件對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例限定在20%，失業(yè)保險總費率在2015年已降低1個百分點基礎(chǔ)上可以階段性降至1%-1.5%，同時要求各地要繼續(xù)貫徹落實國務(wù)院2015年關(guān)于降低工傷保險平均費率0.25個百分點和生育保險費率0.5個百分點的決定以及其它有關(guān)政策規(guī)定。從執(zhí)行效果來看，黑龍江和內(nèi)蒙古都達到了降低社會保險費率的要求。內(nèi)蒙古自治區(qū)在2015年和2016年分別兩次降低失業(yè)保險費率，保費費率由3%降低到1.5%，用人單位繳費費率為1%，共減少企業(yè)及個人繳費13.7億元。在此基礎(chǔ)上，對應國務(wù)院48號文件，在2017年自治區(qū)人力資源和社會保障廳、財政廳、地方稅務(wù)局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于階段性降低失業(yè)保險費率的通知》，明確自2017年1月1日起，全區(qū)失業(yè)保險費率在已經(jīng)達到中央政策要求的基礎(chǔ)上進一步階段性降至1%。其中，用人單位失業(yè)保險費率由1%降至0.5%，職工個人失業(yè)保險費率維持0.5%不變。將企業(yè)負擔的失業(yè)保險費率降至國家要求的浮動區(qū)間下限。

表3 兩省區(qū)失業(yè)保險與生育保險用人單位繳費比率下降情況

3.企業(yè)稅收負擔降低

按照國務(wù)院的統(tǒng)一部署，黑龍江省和內(nèi)蒙古自治區(qū)2016年都扎實開展了降低涉企稅收負擔工作。從降負總體規(guī)模來看，黑龍江省當年降低107億元，內(nèi)蒙古自治區(qū)當年降低467.7億元。2016年，黑龍江省“營改增”為企業(yè)減輕稅負51.8億元，內(nèi)蒙古自治區(qū)“營改增”為企業(yè)減輕稅負60.9億元。

表4 兩省區(qū)2016年涉企稅收負擔降低規(guī)模 單位：億元

4.工業(yè)企業(yè)盈利能力提升

隨著區(qū)域經(jīng)濟的逐步企穩(wěn)，大宗資源產(chǎn)品價格回升，調(diào)研省區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)盈利能力提升較為明顯。從黑龍江和內(nèi)蒙古兩個調(diào)研省區(qū)來看，2017年第一季度規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤總額較上年同期有明顯增加。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2017年第一季度全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)盈利同比增長28.3%，黑龍江從上年同期虧損5.1億元一舉扭轉(zhuǎn)為盈利142.1億元；內(nèi)蒙古2017年第一季度實現(xiàn)盈利397.7億元，同比增長142.2%，增長幅度高出全國平均增幅4倍。在虧損方面，內(nèi)蒙古同比減虧幅度與全國平均情況基本持平，黑龍江減虧幅度實現(xiàn)65.3%，遠超全國平均27.3%的平均幅度。這反映出兩省區(qū)經(jīng)濟運行中的主力軍——規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的盈利能力的改善要快于全國平均水平。

5.重點企業(yè)降成本初見成效

黑龍江和內(nèi)蒙古擁有一些國家特大型、大型國有企業(yè)集團，比如黑龍江的大慶油田、龍煤集團、內(nèi)蒙古的包鋼集團等，這些大型企業(yè)受多種因素影響近年來紛紛陷入了經(jīng)營困境，在“降成本”過程中政府“一對一”幫扶，重點企業(yè)降本增效初現(xiàn)成效。以內(nèi)蒙古包鋼集團為例分析。

包鋼集團在2014-2016年三年里經(jīng)歷了最嚴峻的考驗：連年巨額虧損、巨額剛性兌付、資金鏈幾度欲斷，生產(chǎn)經(jīng)營遭遇前所未有的困難。內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府出臺了《關(guān)于推動包鋼（集團）公司提質(zhì)增效轉(zhuǎn)型發(fā)展工作方案》，包頭市人民政府出臺了《支持包鋼加快發(fā)展的總體方案》，包鋼集團制定了《脫困發(fā)展轉(zhuǎn)型升級工作落實方案》，政府與企業(yè)形成“降成本”合力，推動包鋼扭虧。

包鋼降成本首先降低燃煤采購成本，通過模擬化運算進行各種焦煤的優(yōu)化組合，用低價的蒙古、烏海等煤炭替代減少山西高價煤用量，2017年第一季度僅降低山西焦煤采購一項，就節(jié)約1.7億元。其次，在薄板軋鋼生產(chǎn)環(huán)節(jié)鼓勵技術(shù)創(chuàng)新，將降本指標與企業(yè)職工績效考核掛鉤，具體量化收入；重新修訂績效考評體系，從生產(chǎn)管理、成本管理、質(zhì)量管理等方面評價各環(huán)節(jié)工作，實現(xiàn)降本工作與職工收入掛鉤。2017年，薄板廠6個生產(chǎn)區(qū)域共實施技術(shù)創(chuàng)新項目27個，預計全年可實現(xiàn)降成本超過5000萬元。

2017年包鋼共安排降本增效任務(wù)62.77億元，一季度累計降本增效15.9億元，超額完成了進度計劃。在連續(xù)虧損3年后，包鋼在2017年一季度迎來了扭虧為盈，實現(xiàn)營業(yè)收入137.58億元，同比增加68.36億元，增長98.76%；實現(xiàn)利潤0.2億元，同比增加14.6億元①《不負春光再出發(fā)——包鋼集團實現(xiàn)首季“開門紅”評述》，內(nèi)蒙古新聞網(wǎng)，www.nmgnews.com.cn。。

（二）降本成效不顯著方面

1.企業(yè)辦社會成本負擔沉重

東北地區(qū)大中型國有企業(yè)多，遺留下來的國有企業(yè)辦社會成本負擔十分沉重，“降成本”過程中分離企業(yè)辦社會職能面臨諸多壓力和挑戰(zhàn)，取得的成效并不明顯。以黑龍江省為例。盡管黑龍江省在《降低實體經(jīng)濟企業(yè)成本實施細則》中明確提出：要加快剝離國有企業(yè)辦社會職能。建立政府和國有企業(yè)合理分擔成本機制，全面推進國有企業(yè)職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”分離移交，剝離企業(yè)辦醫(yī)療、教育等公共服務(wù)機構(gòu)；探索通過國有資本經(jīng)營預算支出解決國有企業(yè)歷史遺留問題；并提出推進雞西市國有企業(yè)退休人員社會化管理試點。但是，剝離國有企業(yè)辦社會職能的改革進行得并不順利。

黑龍江省大慶市自2004年開展中央企業(yè)分離辦社會職能試點工作，共接收了125所全日制學校和9個管理機構(gòu)，依據(jù)當時的經(jīng)費開支中央財政核定中央經(jīng)費補助基數(shù)為6.7億元。但隨著物價上漲以及教師工資上漲，截至2016年所接收的125所學校的年度運營經(jīng)費已達19億元，遠遠高于最初核定的6.7億元。截至2016年末，大慶市財政局在中央核定的基數(shù)外，已經(jīng)累計補貼接收企業(yè)辦學超過40億元。目前企業(yè)承擔的“三供一業(yè)”等公共服務(wù)職能經(jīng)辦企業(yè)想脫手，但地方政府沒有能力接手。據(jù)統(tǒng)計，黑龍江省大慶石油管理局下屬的公交公司目前運營線路58條，運營車輛1600余臺，日營運車次近萬個，日運送乘客超過40萬人次，是全省除哈爾濱公交總公司之外的第二大國有公交企業(yè)。此外，大慶石化公司礦區(qū)服務(wù)事業(yè)部還承擔著面積為895萬平方米生活基地的環(huán)境保潔、綠化服務(wù)；為3萬余戶家庭水、熱、天然氣等能源收費、結(jié)算管理；559萬平方米公園和道路等的公共設(shè)施維護；為近30萬居民提供醫(yī)療、預防、康復等保健服務(wù)；為27座文化體育場館設(shè)施提供建設(shè)維護等服務(wù)職能等。這些公共服務(wù)開支最終都物化為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本支出。

2.國企冗員導致勞動生產(chǎn)率提升困難重重

冗員是國有企業(yè)人力成本居高不下的主要原因，積重難返也使得降成本過程中企業(yè)勞動生產(chǎn)率提升面臨著難以逾越的障礙。

（1）黑龍江省

某石油勘探企業(yè)：2014年以來，該企業(yè)在員工總量減少13200余人，依法清退外雇用工3400余人，年均審批壓縮外包業(yè)務(wù)用工2000余人，各單位內(nèi)部挖潛調(diào)劑7000余人的基礎(chǔ)上，目前仍有員工23萬人，離退休人員11.23萬人，有償解除勞動合同人員1.8萬人，退養(yǎng)家屬3.58萬人。

某制藥企業(yè)：該企業(yè)在引進了國際先進生產(chǎn)設(shè)備后一線生產(chǎn)環(huán)節(jié)的勞動生產(chǎn)率大幅提高，但是由于沒有解決國企養(yǎng)人的體制機制問題，甚至出現(xiàn)了一線生產(chǎn)員工與管理人員人數(shù)倒掛的現(xiàn)象。

（2）內(nèi)蒙古自治區(qū)

某鋼鐵企業(yè)：2016年底該企業(yè)總部職能部門有18個，集團公司處級職務(wù)干部超過400人。根據(jù)2017年2月該企業(yè)《瘦身健體組織架構(gòu)和人力資源優(yōu)化改革工作方案》的評估，18個總部職能部門有9個計劃被裁撤，比例高達50%。2016年，該企業(yè)實物勞動生產(chǎn)率為產(chǎn)鋼481噸/人·年，遠低于600噸/人·年以上的行業(yè)平均水平；人工成本居高不下，占總成本的比率為12.88%。

四、調(diào)研兩省區(qū)企業(yè)“降成本”存在的誤區(qū)

（一）企業(yè)“降成本”就是政府“減收”

一直以來社會上普遍存在一種觀點：給企業(yè)“減負”就是給政府“加壓”，政府稅費收入減下來了，企業(yè)成本自然也就降下來了。在東北地區(qū)，由于國有經(jīng)濟占比較大，這種觀點更有市場，大中型國有企業(yè)“降成本”就更依賴“政府買單”。事實上，為了有效推動企業(yè)“降成本”任務(wù)順利完成，在中央政府的引導下各級政府在“降成本”實施初期也連續(xù)年度實施或承諾大幅度減稅和降費，為企業(yè)“降成本”開好局做出努力。然而，各級政府的率先垂范并沒有形成政府與市場在“降成本”上的合力，反而加劇了企業(yè)“降成本”對政府“減收”的依賴。客觀地講，政府的稅收和收費是企業(yè)成本的一項重要組成部分，在“政府端”減少企業(yè)承擔的稅收和收費的種類和比例確實可以有效降低企業(yè)成本。但是，政府減稅是有度的，政府施政效率的提升也是漸進的，公共服務(wù)供給能力提升和基礎(chǔ)設(shè)施條件改善都有賴于政府財力保障，企業(yè)不可能存在于“無稅空間”中，也等不來只有減稅和降費的“降成本”。

（二）企業(yè)“降成本”就是企業(yè)“解困”

調(diào)研過程中，很多調(diào)研企業(yè)把“降成本”簡單理解為一時的“解困”。目前，黑龍江和內(nèi)蒙古兩省區(qū)一些企業(yè)受多種因素的影響陷入生產(chǎn)經(jīng)營困境，宏觀經(jīng)濟運行仍然沒有完全擺脫下降通道的壓制，很自然把企業(yè)“降成本”與企業(yè)“解困”聯(lián)系在一起，寄希望通過“降成本”來擺脫企業(yè)當前面臨的生產(chǎn)經(jīng)營困境。地方政府確實有針對性地推出了“一對一”救助式幫扶，但這也造成了目前陷入困境的企業(yè)，特別是一些國有企業(yè)管理者對“降成本”的理解偏差，認為企業(yè)“降成本”只是發(fā)生在經(jīng)濟下行過程中的一項階段性工作，一旦經(jīng)濟趨勢向好，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營扭虧為盈，企業(yè)“降成本”的壓力和動力也會隨之消退。這是對“降成本”的狹隘理解。這種誤區(qū)的危害在于企業(yè)“好了傷疤就忘了疼”，將“降成本”視同為臨時降、降一時，并沒有在市場競爭中真正樹立降成本永無止境的理念，把成本控制貫穿于企業(yè)的全生命周期。

（三）企業(yè)“降成本”就是“全成本”下降

一些企業(yè)管理人員不能正確認識成本，把“降成本”與“去成本”等同起來，在“降成本”過程中壓減企業(yè)的全成本項目，在研發(fā)成本、環(huán)保成本等不能削減的成本項目上做文章。據(jù)調(diào)研，內(nèi)蒙古90%的規(guī)模以上企業(yè)沒有單獨設(shè)立研發(fā)部門，每年自治區(qū)財政預算安排5億元做科技重大專項的引導性投入，支持企業(yè)研發(fā)行為。但是，某些年份預算安排的研發(fā)扶持資金卻花不掉，有些企業(yè)干脆就委托清華、上海等科研機構(gòu)代為研究。這反映出調(diào)研省區(qū)企業(yè)對推動技術(shù)進步的研發(fā)投入明顯不足，將企業(yè)“降成本”簡單視同“全成本”下降的誤區(qū)，沒有看到企業(yè)環(huán)保成本增加是社會發(fā)展的必然趨勢，研發(fā)支出增長是可以通過后期成本轉(zhuǎn)化收回成本，這都是企業(yè)不應減、不可減的成本項目。在調(diào)研中，我們也發(fā)現(xiàn)有正面的案例，如大慶油田公司。大慶油田公司作為大型國有企業(yè)一直重視研發(fā)投入，目前設(shè)有超過2000人的研究院。正是以“三元復合驅(qū)”為代表的企業(yè)研發(fā)能力持續(xù)提升才有效支撐了大慶油田在資源衰減不利情況下保持年均3000萬噸的穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)。

（四）企業(yè)“降成本”只是微觀層面“降成本”

許多地方政府和企業(yè)管理者都把企業(yè)“降成本”理解為會計學意義上的控制成本，紛紛在采購、生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)壓縮支出，也確實起到了降本增效的效果。但是，隨著“降成本”工作的推進，企業(yè)管理者發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)有體制機制下企業(yè)成本可降的項目越來越少，下降的空間越來越小，降成本的難度越來越大，有些成本項目明知偏高，可就是降不下來。企業(yè)還有一些成本項目沒有在賬面上反映出來，比如陷入困境的東北國有企業(yè)對分流人員社會保障單位繳費的欠賬。而且，即使企業(yè)市場環(huán)境好了，產(chǎn)品訂單多了，市場價格提高了，但上游原材料也漲了，企業(yè)用工成本也上去了，企業(yè)利潤仍然沒有太大的起色，仍然在“降成本”中掙扎。這反映出，現(xiàn)階段的企業(yè)“降成本”更多地還只是停留在微觀層面上發(fā)力，忽視了政府與市場、政府與社會等頂層制度的重塑。長此以往，企業(yè)“降成本”工作必然事倍功半，企業(yè)“降成本”也會陷入微觀層面的“唯成本論”，就成本論成本的誤區(qū)。

（五）國有企業(yè)“降成本”不解決“人浮于事”的問題

國有企業(yè)“降成本”遠比一般企業(yè)“降成本”復雜和艱難。調(diào)研走訪了若干家大中型國有企業(yè)，很多企業(yè)“降成本”都加大了生產(chǎn)設(shè)備的技改投資，甚至是從國外引進全套生產(chǎn)設(shè)備，通過提高企業(yè)生產(chǎn)的自動化水平來實現(xiàn)生產(chǎn)效率的提升。表面上看，車間一線生產(chǎn)員工很少，但是企業(yè)管理崗嚴重超編，還有大量待分流的富余員工，企業(yè)的實際勞動生產(chǎn)率仍然較低。國有企業(yè)“人浮于事”帶來的是一系列的連鎖反應：員工工資沒有競爭力，難以吸引優(yōu)秀人才；工資總額高又帶來社保費用、稅費負擔高；富余人員多也加大了企業(yè)的管理成本；大量的技改投資沒有真正提高企業(yè)勞動生產(chǎn)率，成本沒有有效轉(zhuǎn)化，企業(yè)又背負起了大量財務(wù)費用等等。所以，國有企業(yè)解困、降本、增效不能因為改革難度大就不觸及“人”這一核心問題，恰恰應該以此為突破口打開國有企業(yè)“降成本”空間。

五、發(fā)揮政府與市場的合力推動企業(yè)“降成本”

“降成本”是市場經(jīng)濟下企業(yè)生存之道的應有之義，在我國經(jīng)濟進入新常態(tài)后被賦予了新的含義——通過企業(yè)成本下降推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，這就意味著“降成本”是一項復雜的系統(tǒng)工程，并非“市場出清”就能順利完成，需要遵循系統(tǒng)化、整體化改革的思路來推動?！敖党杀尽边^程中應該理清一些政府與市場關(guān)系的關(guān)鍵問題：什么企業(yè)值得降成本、什么企業(yè)不值得降成本？企業(yè)什么成本項目能降、什么成本項目不能降？降什么成本項目是零和博弈、降什么成本項目可以獲得多贏局面？不分行業(yè)、不分企業(yè)、不分成本、不分主次、不講先后，眉毛胡子一把抓，只會讓“降成本”在當前復雜的經(jīng)濟形勢下更難推進。最終完成“降成本”任務(wù)需要發(fā)揮好政府與市場的合力，用改革的思路推動宏觀經(jīng)濟運行成本、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本、政府與企業(yè)交易成本的整體下降。

（一）建立企業(yè)“降成本”整體協(xié)調(diào)工作機制

48號文件全面揭開了全社會積極參與的企業(yè)“降成本”工作大幕，從政策實施績效來看相關(guān)工作也只是剛剛破局，諸如分離企業(yè)辦社會職能、富余人員轉(zhuǎn)崗安置、研發(fā)能力提升等一些深層次的矛盾問題相繼顯現(xiàn)出來。解決這些問題需要建立更為緊密的工作機制，凝聚政府管理資源、調(diào)動企業(yè)積極性，形成內(nèi)外合力、上下合力。首先，在頂層設(shè)計上突出協(xié)調(diào)推進，把“降成本”放入“三去一降一補”五大任務(wù)大格局中加以整體把握，依靠整體協(xié)調(diào)機制減少“降成本”過程中的零和博弈，從全社會角度實現(xiàn)企業(yè)成本凈下降。其次，用辯證思維處理好企業(yè)不同成本項目間的內(nèi)在聯(lián)系，用跨部門的治理理念來破除當前“降成本”各管一攤、各減一塊，通過整體協(xié)調(diào)工作機制實現(xiàn)各參與主體的信息共享，提高應對挑戰(zhàn)的能力和效率。再次，通過整體協(xié)調(diào)工作機制實現(xiàn)在政府與企業(yè)之間、中央與地方之間、部門與部門之間的聯(lián)動，循環(huán)推動企業(yè)“降成本”，破解一時降、臨時降的難題，激發(fā)各參與主體“降成本”的內(nèi)生動力。

（二）以人工成本為核心推動國有企業(yè)“降成本”

人工成本的高低不僅僅關(guān)系企業(yè)利潤水平，還會影響企業(yè)繳納的稅費負擔、社保費用，以及企業(yè)的管理成本。由于歷史的原因，東北地區(qū)國有企業(yè)吸納了大量勞動力不充分就業(yè)，把人工成本降下來就更是成為推動國有企業(yè)“降成本”的有力抓手。解決國有企業(yè)“人浮于事”問題的關(guān)鍵是在體制機制上破除國有企業(yè)“只進不出”，綜合施策把企業(yè)富余人員分類歸位。首先，在法律和人事管理制度上明確分流職工與企業(yè)完全脫離勞動關(guān)系，徹底斬斷待企業(yè)效益好轉(zhuǎn)后分流職工要求回流企業(yè)的渠道。其次，與在職職工和新錄用員工簽署規(guī)范的勞動合同，明確企業(yè)與個人的責任與義務(wù)，避免未來解除勞動合同可能帶來的隱患。第三，國有企業(yè)分流人員以自主擇業(yè)為主，設(shè)置重新就業(yè)過渡期，在過渡期內(nèi)引導分流人員向民營經(jīng)濟和服務(wù)業(yè)就業(yè)轉(zhuǎn)移，與此同時各級政府的公共投資和產(chǎn)業(yè)扶持政策都應對吸納分流人員就業(yè)的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域給予前瞻性扶持。第四，隨著企業(yè)富余人員分流需要把相應的社會成本顯性化，建議由各級政府參與共同負擔一定比例的國有企業(yè)分流人員的社會保險繳費，穩(wěn)定分流人員的未來收入預期。

（三）多方籌資解決“錢從哪里來”的問題

與“人往哪里去”直接相關(guān)的就是“錢從哪里來”的問題，而后續(xù)問題又是“錢往哪里去”。事實證明，企業(yè)分流富余人員后出現(xiàn)的回流問題都與安置成本不到位或達不到預期有直接關(guān)系?？陀^來看，企業(yè)富余人員分流必然帶來企業(yè)人工成本社會化、顯性化，由此帶來的變化就是不能再用社會保障的低福利去替代企業(yè)“人浮于事”下的低工資，社會保障基金面臨的壓力是首當其沖的。建議建立“三位一體”的分流人員社會保障籌資模式。首先，在現(xiàn)有養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌管理框架下，提高中央財政對東北地區(qū)企業(yè)養(yǎng)老基金補助力度，并擇機開展企業(yè)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次上移的改革試點；其次，大力推動東北地區(qū)國有企業(yè)混合所有制改革，加大國有企業(yè)資產(chǎn)處置力度；第三，啟動東北地區(qū)地方財政重整計劃，樹立“過緊日子”的理念，分階段壓縮地方各級政府的經(jīng)常性支出和資本性支出，增加地方財政一般公共預算補助社會保險基金預算的力度。

（四）企業(yè)“降成本”的減法與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型培育增長新動能的加法并舉

企業(yè)“降成本”針對的是現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)有企業(yè)、現(xiàn)有成本項目做出的“降本增效”，在東北地區(qū)更多地是著眼于國有企業(yè)解困，是對機械、冶金、煤炭等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行的減負，這是通過做減法穩(wěn)定區(qū)域經(jīng)濟增長形勢。但是，如果只是在現(xiàn)有格局下做減法，沒有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型后新動能的增量拉動會使得“降成本”成效大打折扣，這就需要傳統(tǒng)企業(yè)“降成本”的減法與培育新興高附加值產(chǎn)業(yè)的加法并舉。首先，培育增長新動能要借力資源優(yōu)勢。東北地區(qū)和內(nèi)蒙古擁有得天獨厚的寒地資源、農(nóng)業(yè)資源、旅游資源，利用好這些資源對人力資本沒有過高的要求，就業(yè)吸附能力強，恰好與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)富余人員的分流安置形成互補，為解決國有企業(yè)“人工成本”這一核心問題提供了勞動力轉(zhuǎn)移接續(xù)的可能。實際上，利用新興產(chǎn)業(yè)吸納勞動力就業(yè)要遠比通過行政手段轉(zhuǎn)移安置牢靠平穩(wěn)得多。其次，做大做強資源優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)需要充分發(fā)揮政府與市場的合力。地方政府要有前瞻性思維，在基礎(chǔ)設(shè)施公共投資布局、開拓市場的宣傳投入、產(chǎn)業(yè)引導投資基金設(shè)立上要掏出真金白銀。在產(chǎn)業(yè)培育初期敢于承擔風險，在產(chǎn)業(yè)成熟收獲期甘于退出讓利，讓政府與市場在新舊產(chǎn)業(yè)接續(xù)、新舊動能轉(zhuǎn)換過程中各司其職、各就其位。

（五）以務(wù)實的態(tài)度對待“降成本”過程中的分離企業(yè)辦社會職能

東北地區(qū)大型國有企業(yè)多，企業(yè)發(fā)展初期因企設(shè)市、市企合一的案例不在少數(shù)，黑龍江的大慶市與大慶油田、雙鴨山等城市與龍煤集團，內(nèi)蒙古的包頭市與包鋼集團等都存在企業(yè)長期超負荷承擔城市公共服務(wù)供給職能的問題，在企業(yè)經(jīng)營效益不佳甚至虧損的情況下企業(yè)承擔公共服務(wù)的成本壓力就凸顯出來。分離企業(yè)辦社會職能已經(jīng)成為普遍的共識，國家還出臺文件規(guī)定2018年底前徹底解決企業(yè)承擔的“三供一業(yè)”問題。調(diào)研省區(qū)相繼出臺了一些文件，對一些特困企業(yè)也推進了相關(guān)改革，但是對于改革任務(wù)沉重的東北地區(qū)而言，當前需要對分離企業(yè)辦社會困局有一個更為清晰務(wù)實的政策選擇。首先，對于2004年改革沒有到位的、沒有條件使用者付費的公共服務(wù)事權(quán)回歸地方城市政府，改變過去“基數(shù)補償”一定終身的模式，建議由中央和省級政府參與部分比例的成本分擔，比如廠礦集團所屬的義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、公檢法、民政、優(yōu)撫等。其次，對于一部分公共服務(wù)有一定收益回報，但不足以覆蓋成本支出，在對運營企業(yè)成本規(guī)制的基礎(chǔ)上政府適度給予補助。比如大慶油田承擔的城市公共交通服務(wù)，可以引入成本規(guī)制改革模式，政府規(guī)定票價，核定公交企業(yè)運營的人工成本、燃油成本、車輛折舊以及新開線路的成本分攤，并通過補助形式給予運營企業(yè)合理的利潤空間。第三，對于那些收益回報能夠完全覆蓋成本的服務(wù)項目應該積極推向市場，引導社會資本積極參與服務(wù)供給。比如，供熱、供氣、供水等項服務(wù)。第四，企業(yè)承擔的公共服務(wù)成本支出分階段退出。當前在如何破解企業(yè)成本壓力與地方財政收支矛盾雙重疊加下，原企業(yè)承擔的公共支出完全轉(zhuǎn)移到哪一級政府都有困難，可以設(shè)置一定時間的過渡期，政府漸進式承接、企業(yè)漸進式撤出，確保改革平穩(wěn)有序推進。

Evaluation and Assessment to Reducing Cost Policy-Based on the Investigation Report of Helongjiang and Inner Mongolia Autonomous Region

East-North Investigation Group,Chinese Academy of Fiscal Science

Reducing enterprise cost in real economy is an important measure to improve the economic operation quality.The report analyzes the effectiveness of"Reducing Cost Policies"issued by the State Council by on-spot investigations to Helongjiang provinces and Inner Mongolia Autonomous Region.Also the report evaluates the reacts from local policies and the application of No#48 regulation circulated by the State Council.On these bases,the report try to clarify some misunderstanding in cost-reduction such as enterprise cost-reduction can be simplified as if government reduce their income and enterprise may fix their difficulty.Also there are such misunderstanding as reducing enterprise cost may be equal to enterprise complete cost decrease,enterprise cost reduction is only a micro-level action,stated-owned enterprise cost reduction can be solved without the solution of its overstaff.The report believes that reducing cost is a system engineering and should be promoted under a systematic,comprehensive reform,the government and market should cooperation and work together to help enterprise reduce their cost.

Supply-side Reform;Reducing Cost;East-North;Policy Evaluation and Analysis

調(diào)研組組長：劉尚希

調(diào)研組成員：韓曉明 張立承 程 瑜 施文潑 景婉博

執(zhí)筆人：張立承

邢荷生）

F812.2

A

2096-1391（2017）10-0020-11