張蕾*，沈滿洪

（1. 浙江理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，杭州 310018；2. 寧波大學(xué)商學(xué)院，寧波 315211；3. 浙江省生態(tài)文明研究中心，杭州 310018）

生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)制度的界定、分類及框架研究

張蕾1,3*，沈滿洪2,3

（1. 浙江理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，杭州 310018；2. 寧波大學(xué)商學(xué)院，寧波 315211；3. 浙江省生態(tài)文明研究中心，杭州 310018）

生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)制度是生態(tài)文明制度體系建設(shè)的根基。生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)制度可劃分為自然資源產(chǎn)權(quán)制度、環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度和氣候資源產(chǎn)權(quán)制度三大類別。自然資源產(chǎn)權(quán)制度包含水權(quán)、林權(quán)、礦權(quán)、漁權(quán)和能權(quán)，環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度包含排污權(quán)和生態(tài)權(quán)，氣候資源產(chǎn)權(quán)制度包含碳排污權(quán)和碳匯。在大國責(zé)任的國際背景下，生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)可用總量控制是硬性約束，必須以自然、環(huán)境和氣候資源的產(chǎn)權(quán)總量控制為前提，確保全國總體生態(tài)水平在可預(yù)見的時(shí)間達(dá)到可控制的范圍之內(nèi)。有效地推進(jìn)自然、環(huán)境和氣候資源的初始產(chǎn)權(quán)界定，運(yùn)用生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)價(jià)格機(jī)制促進(jìn)生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)交易，并運(yùn)用生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度確保初始產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制和產(chǎn)權(quán)價(jià)格機(jī)制的順利推進(jìn)和開展。形成以產(chǎn)權(quán)總量控制為前提，以初始產(chǎn)權(quán)的界定和分配為基礎(chǔ)，以產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制為手段，以產(chǎn)權(quán)價(jià)格機(jī)制為核心，以產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度為保障生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)制度框架。

生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)制度；自然資源產(chǎn)權(quán)制度；環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度；氣候資源產(chǎn)權(quán)制度

引言

黨的十八屆三中全會(huì)提出“必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，中共中央、國務(wù)院于2015年9月印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出建立八項(xiàng)制度，通過頂層設(shè)計(jì)的八項(xiàng)制度稱為生態(tài)文明體制建設(shè)的“四梁八柱”①生態(tài)文明制度的“四梁八柱”是指《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提出的八項(xiàng)制度：一是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度；二是建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度；三是建立空間規(guī)劃體系；四是完善資源總量管理和全面節(jié)約制度；五是健全資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度；六是建立健全環(huán)境治理體系；七是健全環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系；八是完善生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度。。中國生態(tài)文明體制改革的目標(biāo)是，到2020年構(gòu)建起由八項(xiàng)制度構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》因?qū)ι鷳B(tài)文明體制改革作出全面部署，成為統(tǒng)帥生態(tài)文明體制改革的綱領(lǐng)性文件[1]。2016年12月習(xí)近平同志對(duì)生態(tài)文明建設(shè)作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要深化生態(tài)文明體制改革，盡快把生態(tài)文明制度的“四梁八柱”建立起來，把生態(tài)文明建設(shè)納入制度化軌道。廣義的生態(tài)文明制度體系分為源頭保護(hù)制度體系、損害賠償與激勵(lì)體系、追責(zé)考評(píng)制度體系和污染治理制度體系四大板塊[2]。構(gòu)建歸屬清晰、責(zé)權(quán)明確的產(chǎn)權(quán)制度是從源頭上避免對(duì)生態(tài)的破壞，讓生態(tài)資源獲得保護(hù)的重要途徑[3]，更是其他制度得以開展和執(zhí)行的前提條件。中國面臨的空氣污染、河流污染等問題的解決迫切需要加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)。

自然資源指天然存在并有利用價(jià)值的自然物，包含礦產(chǎn)資源、水利資源、土地資源等；環(huán)境資源是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體；氣候資源指在一定的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)條件下為人類提供物質(zhì)及能量，包含光、熱、水、風(fēng)、大氣成分等，在人類可持續(xù)發(fā)展中占據(jù)重要地位和作用。針對(duì)中國當(dāng)前在生態(tài)文明建設(shè)中面臨的主要資源特征，以完善制度為主線，對(duì)水、氣、土實(shí)行分類管理[4]。本文從自然資源產(chǎn)權(quán)、環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)和氣候資源產(chǎn)權(quán)三方面對(duì)生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定，進(jìn)而針對(duì)生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)制度的三個(gè)制度分類依次展開分析，最后構(gòu)建了生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)制度的框架。

1 生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)制度的界定

產(chǎn)權(quán)是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)學(xué)派、交易成本學(xué)派和新制度學(xué)派的基本概念，也是一種經(jīng)濟(jì)和法律實(shí)踐。產(chǎn)權(quán)的界定是對(duì)必然發(fā)生的不相容的使用權(quán)進(jìn)行選擇時(shí)的排他性權(quán)利的分配[5]。產(chǎn)權(quán)的基本內(nèi)容包括行動(dòng)團(tuán)體對(duì)資源的使用權(quán)與轉(zhuǎn)讓權(quán)，以及收入的享有權(quán)。明確而又完整的產(chǎn)權(quán)界定能有效實(shí)現(xiàn)外部性內(nèi)在化，提高資源的配置效率[6]。廣義的生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)制度是指有利于生態(tài)文明建設(shè)的整個(gè)產(chǎn)權(quán)制度，狹義的生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)制度主要是指對(duì)生態(tài)文明建設(shè)具有直接影響的自然資源、環(huán)境資源的所有權(quán)及其與所有權(quán)相關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等[7]。由于氣候資源在當(dāng)前的時(shí)代背景下意義突出、價(jià)值重大，本文在研究中將其單列出來進(jìn)行討論。本文從狹義角度出發(fā)，認(rèn)為生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)制度包括自然資源產(chǎn)權(quán)制度、環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度和氣候資源產(chǎn)權(quán)制度。

1.1 自然資源產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵

自然資源包括的范圍寬廣，包括礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等全部國土空間的各類自然資源資產(chǎn)。由于自然資源所具有的生產(chǎn)性、生態(tài)性、文化性和社會(huì)性特征，其產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵更為復(fù)雜。自然資源產(chǎn)權(quán)有四個(gè)特點(diǎn)：第一，產(chǎn)權(quán)邊界不易清楚界定。例如，森林資源規(guī)模大且自然條件和可達(dá)性差，以及自然資源的多重功效造成邊界劃定的困難。第二，傳統(tǒng)習(xí)慣權(quán)屬認(rèn)定與國家法定產(chǎn)權(quán)會(huì)存在不一致。例如，林地分戶經(jīng)營后，原先在林地里進(jìn)行藥材種植和野生菌采掘的農(nóng)戶仍然被林地承包戶許可在林下進(jìn)行相應(yīng)活動(dòng)。第三，資源產(chǎn)權(quán)既包含各種權(quán)利，也包含特定的責(zé)任和義務(wù)。第四，自然資源與社區(qū)文化、宗教歷史有很強(qiáng)的融合性。自然資源是當(dāng)?shù)匚幕?、歷史和宗教之源，一些少數(shù)民族山區(qū)，對(duì)神（圣）山、樹、水等都有嚴(yán)格的劃分及相應(yīng)利用、保護(hù)的制度[8]。

自然資源在被人類開發(fā)利用的過程中，其數(shù)量和質(zhì)量發(fā)生了很大的變化?！肮氐谋瘎　闭菍?duì)自然資源的過度獲取導(dǎo)致自然資源的嚴(yán)重短缺和退化的描述。在森林面積不斷縮小、草場(chǎng)退化、水資源短缺、生物多樣性減少、自然災(zāi)害頻發(fā)等嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)下，對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)安排的制度性探索已經(jīng)成為從深層次尋找解決自然資源可持續(xù)利用的必然選擇。

1.2 環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵

環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)是一種新型、獨(dú)立、復(fù)合的權(quán)利，包括排污權(quán)和生態(tài)保護(hù)受益權(quán)。環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)是將企業(yè)產(chǎn)權(quán)與環(huán)境生態(tài)保護(hù)相結(jié)合的產(chǎn)權(quán)制度。環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度包括環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的界定、行使、交易、保護(hù)等內(nèi)容。環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)界定是指國家通過行政或法律手段對(duì)資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)進(jìn)行確認(rèn)或許可的活動(dòng)，它是一種帶有政策性和競(jìng)爭(zhēng)性的資源配置方式，政策傾向和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制會(huì)引導(dǎo)資源向利用效率高的領(lǐng)域流動(dòng)。

1.3 氣候資源產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵

氣候資源是自然生態(tài)系統(tǒng)的重要基礎(chǔ)，是人類賴以生存和發(fā)展的基本條件。氣候資源產(chǎn)權(quán)作為一種新的發(fā)展權(quán)已逐漸得到國際社會(huì)的認(rèn)可。中國作為世界上最大的發(fā)展中國家和溫室氣體排放大國，氣候資源產(chǎn)權(quán)的分配不僅關(guān)系到中國未來的發(fā)展空間，而且涉及廣大發(fā)展中國家的根本利益[9]。要實(shí)現(xiàn)控制大氣CO2濃度的長遠(yuǎn)目標(biāo)，必須建立以各國氣候資源排放配額分配為基石的全球責(zé)任體系。控制溫室氣體排放涉及不同國家、不同行業(yè)、不同人群之間的利益調(diào)整和再分配，實(shí)現(xiàn)全球溫室氣體減排目標(biāo)和全球減排資源最優(yōu)配置的關(guān)鍵，是合理界定并嚴(yán)格執(zhí)行溫室氣體排放權(quán)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行排放權(quán)交易[10,11]。氣候資源的合理開發(fā)、利用與保護(hù)，已經(jīng)成為政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的重要內(nèi)容。

2 生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)制度的分類

生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)制度包含自然資源產(chǎn)權(quán)制度、環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度和氣候資源產(chǎn)權(quán)制度，其制度分類示意圖如圖1所示。

圖1 生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)制度分類

2.1 自然資源產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)成

水、森林、礦產(chǎn)、漁業(yè)和能源是最為重要的基礎(chǔ)性資源，根據(jù)自然資源的構(gòu)成，自然資源產(chǎn)權(quán)制度的框架見表1中的內(nèi)容，健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度是建立生態(tài)文明制度體系的重要基礎(chǔ)。

表1 自然資源產(chǎn)權(quán)的框架

2.1.1 水權(quán)的構(gòu)成

按照《中華人民共和國憲法》規(guī)定，水流等自然資源屬于國家所有，國家擁有對(duì)水資源的支配權(quán)利，實(shí)行取水許可和取水收費(fèi)等水資源管理制度。水權(quán)最主要的形態(tài)是取水權(quán)?？偭靠刂葡碌淖顕?yán)格水資源管理制度是水權(quán)制度的前提，水權(quán)制度通過經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)水資源的有償使用和生態(tài)補(bǔ)償。無論宏觀層面上的用水總量控制指標(biāo)分解，中觀層面上的水資源調(diào)度，還是微觀層面上的水資源論證、取水許可管理等，都主要依賴行政手段，市場(chǎng)手段較少運(yùn)用。中國水權(quán)市場(chǎng)可按照不同層次分為一級(jí)水權(quán)市場(chǎng)、二級(jí)水權(quán)市場(chǎng)、三級(jí)水權(quán)市場(chǎng)等[12]。2006年《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出“建立國家初始水權(quán)分配制度和水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度”[13]。2014年水利部印發(fā)《關(guān)于開展水權(quán)試點(diǎn)工作的通知》，提出在7個(gè)省區(qū)開展不同類型的水權(quán)試點(diǎn)工作，目前在水資源使用權(quán)確權(quán)登記、水權(quán)交易流轉(zhuǎn)、相關(guān)制度建設(shè)等方面已取得突破。

但水權(quán)分配制度建設(shè)上有三個(gè)問題迫切需要解決[14]。第一，流域水資源總量的調(diào)查及取水總量的確定；第二，初始水權(quán)的確定和分配，包括流域上下游或左右岸之間分配和確定每個(gè)區(qū)域乃至每個(gè)企業(yè)和家庭的初始水權(quán)；第三，允許區(qū)域和區(qū)域之間、企業(yè)和企業(yè)之間、家庭與家庭之間根據(jù)水資源邊際收益的高低開展水權(quán)交易，調(diào)劑余缺，實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。這些問題需要建立市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)其解決。

2.1.2 林權(quán)的構(gòu)成

森林資源是一個(gè)復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，包括林地資源、林木等生物資源、森林生態(tài)資源三方面。因此，森林資源產(chǎn)權(quán)包含林地資源產(chǎn)權(quán)、林木等生物資源產(chǎn)權(quán)、森林生態(tài)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)三方面。森林資源的外部性主要表現(xiàn)為生態(tài)效益的非專一性、非排他性和對(duì)其消費(fèi)的公共性。森林資源產(chǎn)生的涵養(yǎng)水源、固土、防沙、碳匯、維護(hù)生物多樣性等多種生態(tài)服務(wù)功能，森林資源所有者無法排除他人使用，并且使用者無須付出任何代價(jià)，這些特性導(dǎo)致了生態(tài)資源生產(chǎn)與消費(fèi)中權(quán)利與義務(wù)的失衡，造成生態(tài)環(huán)境的惡化。

中國部分省區(qū)于2001年實(shí)行森林分類經(jīng)營改革試點(diǎn)，將森林資源按照其主導(dǎo)利用功能人為分為生態(tài)公益林和商品林兩大類。集體林區(qū)公益林的林權(quán)歸屬以集體所有為主，部分公益林的林權(quán)歸屬國家和個(gè)人，個(gè)人所有的生態(tài)公益林指那些在區(qū)劃界定前屬于自留山或責(zé)任山或流轉(zhuǎn)來的山林，并經(jīng)過林農(nóng)的投資投勞為經(jīng)營者所有的山林。生態(tài)公益林的主要功能是向社會(huì)提供森林生態(tài)產(chǎn)品，商品林的主要功能是向社會(huì)提供森林物質(zhì)產(chǎn)品[15]。2003年以來，福建、江西、遼寧、浙江等地率先開展了集體林產(chǎn)權(quán)制度的改革[16]。2008年以來的集體林權(quán)改革，以明晰產(chǎn)權(quán)為核心，將林地使用權(quán)和林木所有權(quán)承包到農(nóng)戶。在此基礎(chǔ)上，《中華人民共和國物權(quán)法》將集體林地承包權(quán)明確為用益物權(quán)，森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革得到突破。

2.1.3 礦權(quán)的構(gòu)成

礦產(chǎn)資源是一種不可再生的自然資源，具有稀缺性。礦產(chǎn)資源的不可再生性決定了其會(huì)減少甚至消滅后代人享受該種礦產(chǎn)資源的權(quán)利[17]。中國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的基本性質(zhì)是公有制基礎(chǔ)上的委托-代理關(guān)系，由礦產(chǎn)資源所有權(quán)及其派生的礦業(yè)權(quán)（探礦權(quán)和采礦權(quán)）組成的權(quán)利集合。明確礦產(chǎn)資源制度，清楚界定圍繞礦產(chǎn)資源主權(quán)存在的政治主體與經(jīng)濟(jì)主體的責(zé)權(quán)利關(guān)系，才能實(shí)現(xiàn)高效、可持續(xù)利用礦產(chǎn)資源的目的。中國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度效率水平低緣于礦產(chǎn)資源的開采量和市場(chǎng)價(jià)格偏離最優(yōu)水平[18]。礦產(chǎn)資源開采和利用過程存在負(fù)環(huán)境外部性和負(fù)跨代外部性的現(xiàn)象。負(fù)環(huán)境外部性是指資源開采使用過程中對(duì)環(huán)境造成的消極影響，表現(xiàn)為對(duì)環(huán)境的嚴(yán)重破壞；負(fù)跨代外部性指當(dāng)代人的資源開采和消費(fèi)對(duì)后代人造成的消極影響，表現(xiàn)為礦產(chǎn)資源開采和耗竭速度過快、資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

礦產(chǎn)資源有償使用指的是包括探礦權(quán)和采礦權(quán)的礦產(chǎn)資源使用權(quán)的有償獲取，它是基于礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)。中國礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)權(quán)制度建設(shè)實(shí)踐正在探索中，例如，2006年實(shí)施的“企業(yè)所有，政府監(jiān)管，專款專用”的環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度，2009年實(shí)施的編制環(huán)境治理恢復(fù)方案參加許可證申請(qǐng)制度等，但還沒有一套系統(tǒng)的、可在全國礦區(qū)推廣的生態(tài)補(bǔ)償產(chǎn)權(quán)制度。

2.1.4 漁權(quán)的構(gòu)成

漁權(quán)在不同的海洋范圍內(nèi)其含義略有差異。在內(nèi)海和領(lǐng)海，漁權(quán)指國家對(duì)海洋生物資源的專屬管轄權(quán)；在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，漁權(quán)指國家對(duì)海洋生物資源以勘探、開發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理為目的的主權(quán)權(quán)利；在公海海域，漁權(quán)指國家享有的、由其國民在公海捕魚的權(quán)利，包括國家對(duì)懸掛其旗幟的漁船的管轄權(quán)。此外，漁權(quán)也包括國家依據(jù)國際法在他國水域的入漁權(quán)和傳統(tǒng)捕魚權(quán)[19]。

漁權(quán)的分配與維護(hù)，是處理國家間關(guān)系的主要內(nèi)容與砝碼，在領(lǐng)土主權(quán)和海洋管轄權(quán)爭(zhēng)議區(qū)域，漁業(yè)因其特有的靈活性、廣布性、群眾性而對(duì)維護(hù)國家海洋權(quán)益具有不可替代的作用；進(jìn)一步發(fā)展遠(yuǎn)洋漁業(yè)，擴(kuò)大遠(yuǎn)洋漁權(quán)，是中國利用全球海洋生物資源，保障國家糧食安全的戰(zhàn)略需求，也是國家拓展外交、參與國際資源配置與管理、處理國際關(guān)系的重要領(lǐng)域。

2.1.5 能權(quán)的構(gòu)成

能權(quán)是指企業(yè)在一年內(nèi)經(jīng)確認(rèn)可消費(fèi)各類能源（電力、原煤、蒸汽、天然氣等）量的權(quán)利。用能總量指標(biāo)有償使用是指企業(yè)依法取得用能權(quán)，并按規(guī)定繳納用能總量指標(biāo)有償使用費(fèi)的行為。用能總量指標(biāo)交易是指在用能總量控制的前提下，企業(yè)對(duì)依法取得的用能權(quán)進(jìn)行交易的行為?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》提出“推行用能權(quán)交易制度”。用能權(quán)是相對(duì)較新的概念，也是發(fā)展權(quán)在資源利用上的體現(xiàn)。

由于用能權(quán)交易存在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、交易方式不明確等問題，故實(shí)行過用能權(quán)指標(biāo)交易的省份很少。浙江省海寧市建立了全國首個(gè)用能指標(biāo)交易平臺(tái)，探索新增用能有償使用和減少用能補(bǔ)償?shù)挠媚芸偭恐笜?biāo)交易行為。2014年6月平湖市嘗試進(jìn)行企業(yè)進(jìn)行用能總量指標(biāo)有償使用和交易的管理[20]，并同步建立公共交易平臺(tái)，將用能權(quán)有償使用和交易信息發(fā)布及交易進(jìn)入要素交易市場(chǎng)。結(jié)合重點(diǎn)用能單位節(jié)能行動(dòng)和新建項(xiàng)目能評(píng)審查，開展項(xiàng)目節(jié)能量交易，并逐步改為基于能源消費(fèi)總量管理下的用能權(quán)交易是一個(gè)重要問題。

2.2 環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)成

環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)包括固體、水體和大氣的排污權(quán)和生態(tài)保護(hù)受益權(quán)，構(gòu)成內(nèi)容如表2所示。

表2 環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的框架

2.2.1 排污權(quán)的構(gòu)成

排污權(quán)是污染排放者在環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門分配的額度內(nèi)，并在確保該權(quán)利的行使不損害其他公眾環(huán)境權(quán)益的前提下，依法享有的向環(huán)境排放污染物的權(quán)利。污染者可以從政府手中購買這種權(quán)利，也可以向擁有污染權(quán)的污染者購買，污染者相互之間可以出售或者轉(zhuǎn)讓污染權(quán)[21]。排污權(quán)有償使用費(fèi)反映的是企業(yè)占用環(huán)境資源的價(jià)值，是對(duì)排污行為的前置約束。排污費(fèi)是排污單位對(duì)排放污染造成的環(huán)境損害的補(bǔ)償，是對(duì)排污行為的末端約束。排污權(quán)有償使用在某種程度上會(huì)推高企業(yè)成本，但從長期看，會(huì)迫使排污企業(yè)采用新技術(shù)、新設(shè)備，減少排污，對(duì)企業(yè)和社會(huì)都有利。排污權(quán)有償使用作為一級(jí)市場(chǎng)，在經(jīng)濟(jì)上確立了環(huán)境資源容量的有價(jià)性，體現(xiàn)環(huán)境資源容量的稀缺性。排污權(quán)交易作為二級(jí)市場(chǎng)，是提高、優(yōu)化一級(jí)市場(chǎng)分配效率的有效手段，旨在提高減排效率，降低污染減排的社會(huì)總成本。

排污權(quán)呈現(xiàn)出總量控制和污染減排雙重控制的特征。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，實(shí)施排污權(quán)交易制度。2007年以后，排污權(quán)有償使用與交易進(jìn)入試點(diǎn)探索深化期，環(huán)保部與財(cái)政部先后批復(fù)了浙江、江蘇、天津、河北、內(nèi)蒙古、湖北等11個(gè)國家排污權(quán)有償使用與交易試點(diǎn)。2013年11個(gè)試點(diǎn)省份排污權(quán)有償使用和交易金額累計(jì)近40億元。2014年8月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》[22]。排污權(quán)的核定、有償使用及交易價(jià)格設(shè)計(jì)、實(shí)施時(shí)限、初始分配方式、有償取得和出讓方式、規(guī)范交易行為與政策實(shí)施范圍，以及交易管理和實(shí)施保障方面基本有了較好的認(rèn)識(shí)。但推行排污交易仍面臨交易平臺(tái)、政策協(xié)調(diào)，監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力、法律法規(guī)需求等問題。

2.2.2 生態(tài)保護(hù)受益權(quán)的構(gòu)成

生態(tài)保護(hù)受益權(quán)是環(huán)境權(quán)發(fā)展到生態(tài)社會(huì)的產(chǎn)物，是人類生存權(quán)，更是生態(tài)受益權(quán)[23]。生態(tài)利益對(duì)于每個(gè)權(quán)利主體來說，并非主動(dòng)索取即應(yīng)獲得，就像人呼吸新鮮空氣、飲用潔凈水、沐浴陽光等屬于生命體本能性地自然受益而非主動(dòng)刻意使用、收益、處分而獲益。生態(tài)保護(hù)受益權(quán)要求主體是生態(tài)人，按照人與自然和諧的生態(tài)規(guī)律，在堅(jiān)持生態(tài)安全的前提下利用、開發(fā)、保護(hù)、改善自然生態(tài)環(huán)境[24]。生態(tài)保護(hù)受益權(quán)主體的生態(tài)屬性要求權(quán)利人在行使權(quán)利時(shí)追求經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一，堅(jiān)持代際與代內(nèi)的公平，主張人與自然的“雙贏”。

在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上，采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或市場(chǎng)交易等方式，對(duì)生態(tài)保護(hù)者給予合理補(bǔ)償，是明確界定生態(tài)保護(hù)者與受益者權(quán)利義務(wù)、使生態(tài)保護(hù)經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化的制度安排。2005年以來，國務(wù)院每年都將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)列為年度工作要點(diǎn)，各地區(qū)在大力實(shí)施生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程的同時(shí)，積極探索了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，在森林、草原、濕地、流域和水資源、礦產(chǎn)資源開發(fā)、海洋以及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等領(lǐng)域取得積極進(jìn)展和初步成效。

2.3 氣候資源產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)成

氣候資源產(chǎn)權(quán)分為碳排放權(quán)和碳匯兩大種類，其構(gòu)成內(nèi)容見表3。

表3 氣候資源產(chǎn)權(quán)的框架

2.3.1 碳排放權(quán)的構(gòu)成

碳排放權(quán)配額的分配方式主要有三種，即免費(fèi)發(fā)放、拍賣發(fā)放和以政府規(guī)定的固定價(jià)格購買配額。歐盟溫室氣體排放交易市場(chǎng)采用的是基于參與主體歷史排放水平為基準(zhǔn)進(jìn)行免費(fèi)發(fā)放配額的“祖父法”，美國區(qū)域溫室氣體減排行動(dòng)采用的是以排放主體競(jìng)拍單位配額的“拍賣法”，澳大利亞引入了固定價(jià)格購買法，新西蘭采取以行業(yè)為基準(zhǔn)的混合配額法的配額發(fā)放新方式。中國試點(diǎn)地區(qū)主要采用企業(yè)歷史排放水平（“祖父原則”）同時(shí)輔助行業(yè)基準(zhǔn)線法則的方法進(jìn)行碳排放權(quán)的配額分配。碳排放權(quán)配額的確定和分配是試點(diǎn)的難點(diǎn)和焦點(diǎn)。

碳排放權(quán)交易制度是指由碳排放的經(jīng)濟(jì)主體承擔(dān)其社會(huì)成本的制度安排，其本質(zhì)是把環(huán)境容量作為一種稀缺資源，將碳排放權(quán)作為一種商品，通過市場(chǎng)化交易達(dá)到減少碳排放、保護(hù)環(huán)境的目的[25]。中國于2011年11月在北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北和深圳7個(gè)省市啟動(dòng)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。2014年12月，國家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，出臺(tái)了22個(gè)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)溫室氣體核算與報(bào)告指南，國家碳交易注冊(cè)登記系統(tǒng)正式建設(shè)并運(yùn)行。

2.3.2 碳匯的構(gòu)成

碳匯交易是基于《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》對(duì)各國分配二氧化碳排放指標(biāo)的規(guī)定，創(chuàng)設(shè)出來的一種虛擬交易，是通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償?shù)囊环N有效途徑。碳固定與碳蓄積是生態(tài)系統(tǒng)提供的重要服務(wù)功能，生態(tài)系統(tǒng)將大氣中的CO2固定成有機(jī)物，這一過程給人類帶來的利益稱為碳固定價(jià)值。固定的碳以有機(jī)物形式儲(chǔ)存或蓄積在生態(tài)系統(tǒng)中，這一蓄積或儲(chǔ)存過程給人類帶來的利益可以稱為碳蓄積價(jià)值。碳匯價(jià)值的構(gòu)成就體現(xiàn)為碳固定價(jià)值和碳蓄積價(jià)值[26]。

2014年4月《國家林業(yè)局關(guān)于推進(jìn)林業(yè)碳匯交易工作的指導(dǎo)意見》指出，增加林業(yè)碳匯，推進(jìn)林業(yè)碳匯交易，為實(shí)現(xiàn)2020年中國控制溫室氣體排放行動(dòng)目標(biāo)作出貢獻(xiàn)[27]。中國綠色碳匯基金會(huì)于2015年6月在北京正式發(fā)布首個(gè)《碳匯城市指標(biāo)體系》，河北省張家口市崇禮縣和浙江省溫州市泰順縣成為全國首批碳匯城市，這兩個(gè)城市生態(tài)產(chǎn)品豐富，但經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)。通過碳匯城市名片，將生態(tài)產(chǎn)品變成有償使用的碳匯，推動(dòng)以林業(yè)碳匯為主的生態(tài)產(chǎn)品交易，發(fā)展碳匯林業(yè)。

3 生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)制度的框架研究

在大國責(zé)任的國際背景下，生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)可用總量控制是硬性約束，必須以總量控制為基本前提，確保全國總體生態(tài)水平在可預(yù)見的時(shí)間達(dá)到可控制的范圍之內(nèi)。在此總目標(biāo)下，有效地推進(jìn)和開展自然、環(huán)境和氣候資源的初始產(chǎn)權(quán)界定，為生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)交易提供基本依據(jù)。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，運(yùn)用生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)價(jià)格機(jī)制，以價(jià)格為核心促進(jìn)和完善生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)交易。同時(shí)，運(yùn)用生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度確保初始產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制和產(chǎn)權(quán)價(jià)格機(jī)制的順利推進(jìn)和開展。本研究構(gòu)建的生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)制度框架如圖2所示，推進(jìn)生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，需要形成以自然、環(huán)境和氣候資源的產(chǎn)權(quán)總量控制為前提，以初始產(chǎn)權(quán)的界定和分配為基礎(chǔ)，以產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制為手段，以產(chǎn)權(quán)價(jià)格機(jī)制為核心和以產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度為保障的產(chǎn)權(quán)制度和實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

圖2 生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)制度的框架示意圖

3.1 以生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)的可用總量確定為前提

生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)制度改革是一個(gè)從“不控總量”到“總量控制”的轉(zhuǎn)變過程，承載能力總量控制能夠引領(lǐng)集約式發(fā)展。面對(duì)環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限的現(xiàn)實(shí)，中國在“十三五”時(shí)期需有增長的總量控制目標(biāo)倒逼改革，使強(qiáng)度改善但總量惡化的趨勢(shì)得到根本性改變。將資源消耗、環(huán)境損害、氣候影響、生態(tài)效益總量指標(biāo)納入全面建設(shè)小康社會(huì)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，提高能源資源開發(fā)利用效率，控制能源和水資源消耗、建設(shè)用地、碳排放總量，減少主要污染物排放總量。通過宏觀調(diào)控、環(huán)境容量管理等手段，強(qiáng)化排放總量控制、行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)，引領(lǐng)中國進(jìn)入集約式發(fā)展道路。

3.2 以生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)的初始產(chǎn)權(quán)界定為依據(jù)

建立對(duì)自然、環(huán)境和氣候等資源統(tǒng)一的確權(quán)登記系統(tǒng)。堅(jiān)持資源公有、物權(quán)法定，清晰界定全部國土空間各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體。對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記，劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級(jí)政府行使所有權(quán)的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，推進(jìn)確權(quán)登記法治化。

探索健全生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)的初始分配制度。產(chǎn)權(quán)的明確界定是進(jìn)行交易的依據(jù),也是市場(chǎng)機(jī)制真正得以建立的制度前提。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》中提出健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度[28]。對(duì)全民所有的資源資產(chǎn)，按照不同資源種類和在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、國防等方面的重要程度分類，分清全民所有中央政府直接行使所有權(quán)、全民所有地方政府行使所有權(quán)的資源清單和空間范圍。

創(chuàng)新資源全民所有權(quán)和集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，推動(dòng)所有權(quán)和使用權(quán)相分離。以穩(wěn)定的所有權(quán)安排為基礎(chǔ)，逐步實(shí)現(xiàn)部分資源和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)的私有化；在公有產(chǎn)權(quán)內(nèi)部，清晰界定國家所有權(quán)與集體所有權(quán)的界限，防止侵權(quán)行為的發(fā)生，保證國家所有權(quán)和集體所有權(quán)的獨(dú)立性和完整性[29]。保證使用權(quán)的長期穩(wěn)定，避免在使用權(quán)期限內(nèi)對(duì)使用權(quán)頻繁調(diào)整。

3.3 以生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制為手段

建立健全生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)多級(jí)交易市場(chǎng)，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。在明確劃分所有權(quán)分配的基礎(chǔ)上，建立兩個(gè)兩級(jí)交易的產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)：一是資源所有權(quán)市場(chǎng)，包含資源所有權(quán)出讓市場(chǎng)和資源所有權(quán)交易市場(chǎng)；二是資源的使用權(quán)或開發(fā)權(quán)市場(chǎng)，包含資源使用權(quán)出讓或出租市場(chǎng)以及資源使用權(quán)交易市場(chǎng)。

健全生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)的有償交易機(jī)制。健全排污權(quán)有償取得和使用制度，制定符合市場(chǎng)規(guī)律和體現(xiàn)要素價(jià)格形成機(jī)制的排污權(quán)交易制度和交易規(guī)則，體現(xiàn)環(huán)境資源市場(chǎng)化配置方式并提高配置效率。通過完善的生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)損害賠償制度促進(jìn)區(qū)域間生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)的交易。

3.4 以生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)價(jià)格確定為核心

完善自然、環(huán)境和氣候資源的價(jià)格形成機(jī)制。價(jià)格制度是生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)交易制度中的核心問題，中國已經(jīng)建立囊括土地、水、山林、礦產(chǎn)等定價(jià)制度，通過價(jià)格實(shí)現(xiàn)資源資產(chǎn)化是開展交易的核心內(nèi)容。深化資源品價(jià)格改革，將外部性成本綜合納入生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)價(jià)格中進(jìn)行市場(chǎng)化的運(yùn)作，才能保證生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)價(jià)格的真實(shí)性和完整性。把資源保護(hù)成本、損害成本等要素反映到資源使用價(jià)格上，建立較為完善的價(jià)格形成機(jī)制。通過建立價(jià)格制度的實(shí)施，借助“節(jié)源”實(shí)現(xiàn)“減污”。

推動(dòng)以自然資本增值為基礎(chǔ)的綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展。生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)價(jià)格制度改革，不僅可以使原先沒有價(jià)值的自然資源成為有償使用的資源，還可以使有價(jià)值的自然資源發(fā)揮資本的作用，實(shí)現(xiàn)生態(tài)財(cái)富的增值。如有機(jī)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、鄉(xiāng)村休閑旅游，以風(fēng)能、太陽能、地?zé)崮転橘Y源的新能源產(chǎn)業(yè)等，都是建立在自然資本增值基礎(chǔ)上的生態(tài)產(chǎn)業(yè)。生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)價(jià)格的改革，會(huì)從制度和機(jī)制上推動(dòng)這些生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3.5 以生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度為保障

完善生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。隨著改革的深化和多種所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各種所有制經(jīng)濟(jì)交叉持股的混合所有制經(jīng)濟(jì)已成為發(fā)展的必然趨勢(shì)，各類財(cái)產(chǎn)權(quán)都要求有完善的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度作為保障。公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯。完善生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，形成良好的信用基礎(chǔ)和市場(chǎng)秩序，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)性制度建設(shè)。

建立最為嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度。生態(tài)保護(hù)紅線是在自然生態(tài)服務(wù)功能、環(huán)境質(zhì)量安全、自然資源利用等方面，需要實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)的空間邊界與管理限值，以維護(hù)國家和區(qū)域生態(tài)安全及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，保障人民群眾健康。生態(tài)保護(hù)紅線可劃分為生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線[30]。在推進(jìn)生態(tài)文明產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)中，它對(duì)重要生態(tài)功能保障、環(huán)境質(zhì)量安全和自然資源利用等方面提出更高的監(jiān)管要求。在此基礎(chǔ)上，我國已經(jīng)推進(jìn)的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，就是在最為嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度下，促進(jìn)人口、資源、環(huán)境相均衡，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益相統(tǒng)一。

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Conception, Classification and Framework for Property Right System of Ecological Civilization

ZHANG Lei1,3*, SHEN Manhong2,3
(1. School of Economics and Management, Zhejiang Sci-Tech University, Hangzhou 310018;2. Business School of Ningbo University, Ningbo 315211;3. Center for Ecological Civilization of Zhejiang Province, Hangzhou 310018)

Property right system of ecological civilization is the base for construction of ecological civilization institution.Property right system of ecological civilization is classified into three types, which are property rights system of natural resource, environment resource and climate resource. Property rights of natural resource are represented by water rights,forest rights, mineral rights and energy rights. Property rights of environment resource are represented by pollution rights and ecological right. Property rights of climate resource are represented by carbon emission rights and carbon sinks. With the international background of big country’s responsibility, available total amount control of ecological civilization property right is the hard budget. The premise is controlling total amount of natural, environment and climate resource property right,ensuring national total ecological level at control range in the predictable time. And it should push initial property right definition effectively, and promote property right trade by property right price system, develop property right protection system. It is an original work to construct framework of ecological civilization property right system, which has five parts.First part is that total amount control of resources property rights is the premise, second part is that definition and quota of initial property rights is the foundation, third part is that property right trade is the method, fourth part is that property rights price system is the core, last part is that property rights protection system is security.

property right system of ecological civilization; property right system of natural resource; property right system of environment resource; property right system of climate resource

X321；F205

1674-6252（2017）06-0023-07

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.06.023

注： 本文系浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重大招標(biāo)項(xiàng)目（14YSXK03ZD）“生態(tài)文明制度建設(shè)研究”、浙江省自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目（LQ14G030025）“浙江省城市人口空間結(jié)構(gòu)對(duì)能源消耗影響的實(shí)證研究”、教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目（15YJC630174）“長三角都市圈城市人口規(guī)模演變規(guī)律、集聚效應(yīng)及政策機(jī)制研究”、浙江省科技廳軟科學(xué)研究一般項(xiàng)目（2016C35006）“浙江省城市人口適度規(guī)模水平、影響因素及優(yōu)化路徑研究”的階段性成果。

*責(zé)任作者： 張蕾（1978—），女，副教授，博士，碩士生導(dǎo)師，從事生態(tài)文明制度、美麗鄉(xiāng)村、低碳城市的研究，E-mail:hzzl@zstu.edu.cn。