文/胡熠，中央民族大學管理學院

政府解決農(nóng)民工討薪難的對策分析
——以寧波市為例

文/胡熠，中央民族大學管理學院

農(nóng)民工是我國改革開放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中涌現(xiàn)的一支新型勞動大軍，他們對我國現(xiàn)代化建設做出了重大貢獻。然而，與之不相稱的是農(nóng)民工的合法權(quán)益不能得到有效保護，農(nóng)民工的工資經(jīng)常被無故拖欠。農(nóng)民工討薪難已成為備受關(guān)注的熱點問題，也成為一個較為突出的社會問題。面對解決這些問題，政府出臺了很多政策，盡最大能力保護農(nóng)民工的權(quán)利。

農(nóng)民工；政府；討薪難；政策

2003年10月，溫家寶總理為重慶農(nóng)婦熊德明討工資議案，掀開了我國農(nóng)民工權(quán)益保護的序幕。到目前為止，中國已發(fā)生了多起農(nóng)民工為討工資的血案，這是嚴峻的社會問題。為解決這一問題，近年來黨中央、國務院前后采取了一系列的措施，加大了對農(nóng)民工的關(guān)注和保護力度，但拖欠農(nóng)民工工資的情況時有發(fā)生，這不得不引起社會各界的廣泛關(guān)注。根據(jù)《中國就業(yè)情況和政策白皮書》統(tǒng)計，1990年我國僅有1500萬農(nóng)民工，到2003年增至9800萬，到2006年底，猛增至2億多人，而到了2009年全國農(nóng)民工總量為22978人，其中我國外出6個月以上的有14533萬人。在短短的十年內(nèi)，農(nóng)民工的數(shù)量劇增，政府對于社會保護農(nóng)民工的政策還沒有完全的完善，存在很多漏洞，導致農(nóng)民工的薪資問題變得越來越嚴峻。

1 解決農(nóng)民工討薪難的意義

農(nóng)民工問題是現(xiàn)在中國存在比較嚴重的問題，長期存在中國工業(yè)化和城市化過程中，那他們最終的出路是什么？現(xiàn)在是第二代農(nóng)民工，在城市中他們的存在有其不可磨滅的意義，但是在城市中，他們屬于這個社會的弱者。通過研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工的情況已經(jīng)發(fā)生翻天覆地的變化，農(nóng)民工的工資有了大幅度的提高，但是工資水平仍低于全國平均水平，工資拖欠雖然有所緩解，但一些行業(yè)和地區(qū)工資拖欠問題仍然很嚴峻；政府提供的就業(yè)服務有所改善，但大部分農(nóng)民工獲取工作信息和工作途徑仍然是以非正式途徑為主，農(nóng)民工加班超時現(xiàn)象，農(nóng)民工不僅享受不到法定的休息日，而且在工作結(jié)束后往往面臨著拿不到工資威脅。在這個城市，農(nóng)民工是弱者，因此我們農(nóng)民工最亟待解決的問題是如何解決討薪問題。解決農(nóng)民工工資問題對社會具有重要意義。

1.1 能推動經(jīng)濟建設

解決好農(nóng)民工的問題有助于加快國家經(jīng)濟建設。幫助農(nóng)民工走出薪資困境，是我國經(jīng)濟建設中的一個里程碑。農(nóng)民工就業(yè)的關(guān)鍵部門大多集中在建筑業(yè)、機械基礎制造等行業(yè)中，這些都是我國經(jīng)濟建設中的重要行業(yè)，解決農(nóng)民工問題可以大大推動建設行業(yè)的發(fā)展。在我國，農(nóng)民工在城市發(fā)展過程中扮演者不可或缺的角色，解決好這個問題，提高農(nóng)民工的積極性，加快經(jīng)濟建設。

1.2 能加快城市化進程

加快城市化進程是我國經(jīng)濟發(fā)展的重要動力之一，當前，我國已經(jīng)進入城市化加速發(fā)展階段，應順應生產(chǎn)力發(fā)展的要求，積極推進城市化進程。必須以促進經(jīng)濟社會發(fā)展、改善人民生活為出發(fā)點，但是現(xiàn)在由于國際金融危機影響，一些中小企業(yè)倒閉或處于半停業(yè)狀態(tài)，出現(xiàn)農(nóng)民工提前返鄉(xiāng)的現(xiàn)象。在此過程中，因農(nóng)民工欠薪引發(fā)的案件急劇上升，嚴重阻礙了我國城市化得進程。解決農(nóng)民工討薪問題，才可以真的改善人民的真實生活水平。

2 寧波市農(nóng)民工討薪難的現(xiàn)狀

根據(jù)寧波市委發(fā)布的《寧波市新生代農(nóng)民工精神文化生活現(xiàn)狀調(diào)查及對策研究》(以下簡稱《研究》)，截至2012年，寧波市已有共有外來人口430萬人，其中新生代農(nóng)民工240.8萬人，占總數(shù)的56%，寧波成為浙江外來人口第一大市。在調(diào)查中，將近90.6%的新生代農(nóng)民工具有初中以上文化程度，擁有初級工及以上職業(yè)資格證書的占到了43.1%，高收入崗位對學歷技能的要求，推動了他們在業(yè)余時間不斷通過各種途徑接受繼續(xù)教育和技術(shù)培訓，從他們最希望接受的培訓來看，專業(yè)技能方面占到了40.5%。但是農(nóng)民工在城市的工作主要集中于基礎工作，屬于城市弱勢群體，在討薪過程中，討薪人數(shù)龐大，給寧波市政府解決討薪案件帶來很大壓力。

寧波難討薪難主要發(fā)生在以下幾個方面，討薪案件頻發(fā)，發(fā)生率高，一旦討薪案件發(fā)生，持續(xù)時間最長達2年；欠薪大多發(fā)生在建筑業(yè)。農(nóng)民工對象來自不同的行業(yè)，建筑業(yè)的討薪現(xiàn)象較為突出；欠薪發(fā)生率與勞動簽訂合同率成反比，農(nóng)民工與企業(yè)交涉過程中，只有極少數(shù)的人有意識去要求簽訂用工合同，大部分農(nóng)民工忽視了這些問題；討薪效率低，更多的農(nóng)民工討薪選擇靠自己解決，在討薪案件上訴中，案件成功率低，所以就出現(xiàn)了一些社會上農(nóng)民工靠軟磨硬泡，或采取極端的方式進行，將自己陷入法律的困境。

寧波市政府發(fā)布農(nóng)民工討薪問題新狀況，市內(nèi)拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象主要存在一些建筑裝潢、針織服裝、電器加工等行業(yè)和企業(yè)，引發(fā)影響社會穩(wěn)定的群體性事件和其他突發(fā)性事件的隱患仍然存在。浙江寧波市政協(xié)發(fā)表了民工討薪“新三難”問題：“一難”，是民工討薪金訴訟時間長。拖欠工資的案件屬于勞動爭議案件，在進入法律訴訟前必須經(jīng)過“勞動爭議仲裁”的前置程序。如：一個案件經(jīng)過勞動爭議仲裁需要2個月時間，一審簡易程序需要3個月，普通程序6個月，二審3個月，所有程序走完，最快也要360天，增加了民工追討拖欠薪金的難度?！岸y”，是用工單位惡意訴訟增多。隨著勞動爭議案件訴訟收費降低，用工單位為了遲延支付民工薪水，往往以訴訟為手段，在明知會敗訴的情況下，也會以不服仲裁為由，惡意向法院提起訴訟，并在一審判決敗訴后提起上訴，惡意拖欠民工工資。據(jù)寧波市某地法院統(tǒng)計，農(nóng)民工討薪案件的上訴率遠低于案件發(fā)生率，增強了民工追討拖欠薪金的難度?！叭y”，是律師不愿代理拖欠工資的勞動爭議案件。拖欠工資的勞動爭議案件標的小，不可能拿出更多的錢來支付律師費。對于律師來說，辦理勞動爭議案件時間長，付出勞動多，往往不愿代理拖欠工資的勞動爭議案件，增大了民工追討拖欠薪金的難度。

3 寧波市政府解決農(nóng)民工討薪難的困境

3.1 農(nóng)民工自身缺乏維權(quán)意識

農(nóng)民工自我保護意識不強。在勞動力資源供大于求的情況下，農(nóng)民工為了能找到一份工作，常常僅與用人單位訂立口頭協(xié)議，而沒有簽訂正式的勞動合同。在施工過程中，農(nóng)民工對于用人單位無故拖欠、苛扣工資或以生活費代替工資的行為也不敢抵制，往往是到工程結(jié)束后才到有關(guān)部門投訴舉報。再加上農(nóng)民工平時不注意收集諸如工資條、工單等憑證，一旦發(fā)生勞資糾紛，不僅使執(zhí)法部門在調(diào)查中難以取證，增加了討薪的難度，而且也在一定程度上助長了某些企業(yè)的勞動違法行為。

3.2 農(nóng)民工維權(quán)成本高

農(nóng)民工普遍文化素質(zhì)不高，沒有經(jīng)濟實力，組織化程度低，又缺乏維權(quán)經(jīng)驗。而企業(yè)是地方經(jīng)濟的基礎，與企業(yè)有著千絲萬縷的關(guān)系，農(nóng)民工在與其薪資博弈中，處于劣勢。有調(diào)查顯示，農(nóng)民工在討薪過程中，首先要付出四個方面的成本，即經(jīng)濟、時間、政府、法律援助，農(nóng)民工平均工資在3420—5720元之間，但是如果提供法律幫助最低5000元，最高則達到9000元。除此之外，還有另一成本也要農(nóng)民工自己承擔，那就是他們因為維權(quán)而耽誤正常的工作而減少的薪資。農(nóng)民工無法承擔這一部分，所以經(jīng)常采取暴力或極端手段來解決。因此政府提供幫助農(nóng)民工討薪非常重要。近些年，各地政府也相繼出臺了很多保護農(nóng)民工權(quán)益的措施，有法學專家，律師為農(nóng)民工討薪當預備隊。

現(xiàn)階段中國現(xiàn)實的情況是，法學研究力量不足，成果不多，廣度和深度都比較有限。而農(nóng)民工進城之后往往從事的都是些簡單地工作，主要是制造業(yè)和手工業(yè)，這樣其經(jīng)濟地位和社會地位比較低下，無形之中從屬于包工頭和用工單位，所以對于農(nóng)民工他們的權(quán)益容易受傷害，維權(quán)難，面對這種現(xiàn)狀，政府就更急切的需要做出政策，保護農(nóng)民工。

3.3 農(nóng)民工政府保護政策執(zhí)行有效性低

（1）執(zhí)行人員。政策的執(zhí)行人員比較龐大和分散，例如，寧波市政府法律援助專項行動，由寧波市政府下發(fā)文件，分散到各個執(zhí)行單位，再由各個執(zhí)行單位完成一系列的工作。執(zhí)行人員在執(zhí)行過程中，由于執(zhí)行單位比較分散，有沒有什么合理的制度和機制來監(jiān)督執(zhí)行人員，執(zhí)行人員只執(zhí)行過程中會缺乏對政策執(zhí)行的完整性和可靠性，即使有很認真負責的執(zhí)行人員出現(xiàn)，但是不可避免一些投機取巧的執(zhí)行人員，為圖個人利益而使政策的有效性個降低。

（2）執(zhí)行組織。美國政策學家艾利森提出：“在達到政策目標的過程中,方案確定的功能只占10%,而其余的90%取決于有效的執(zhí)行”。寧波市的政策針對的組織中，法律援助中心作為主體，法律援助中心在執(zhí)行政策的時候，由于執(zhí)行的主體過于單一，在對案件的調(diào)查，了解，取證過程中有了一定的局限性。在對豐縣法院2005-2007年已審結(jié)的案件進行了調(diào)查分析，調(diào)查的173件討薪案件，有21件因?qū)儆谥俨们爸冒讣环ㄔ翰枚ú挥枋芾?，占調(diào)查案件的12.14%。這些案件在仲裁前被擱置了，使得農(nóng)民工的法律討薪無法成功完成，組織局限，案件資料的不充分，組織在執(zhí)行過程中行為受限，所接觸到的面比較窄，同樣降低了政策的有效性。

（3）政策本身。政策本身具有合理合法性。寧波市的企業(yè)在金融危機，很多遇到了資金困難，是的資金鏈斷裂，很多農(nóng)民工不得不提前返回家鄉(xiāng)，那么，農(nóng)民工返鄉(xiāng)熱潮時，很多欠薪現(xiàn)象就已經(jīng)出現(xiàn)，立即出臺政府政策，以法律援助為主體，政策針對的對象是農(nóng)民工，但是我們不得不承認即使名義上降低了求助成本，但實際上的援助成本很大，這些會納入援助的考慮范圍內(nèi)，即使政府已經(jīng)出臺了相應政策，那么在落實過程中影響效率。

4 寧波市政府解決農(nóng)民工討薪難的對策

寧波市政府根據(jù)國家和省政府的工作要求，建立健全了欠薪工作機制，各級政府設立了農(nóng)民工工資應急墊付金制度，建筑領(lǐng)域普遍實行了人工工資擔保制度，政府有關(guān)部門加強了對欠薪問題較多企業(yè)用工和工資支付行為的指導幫助，進一步加大了工資支付專項清理的監(jiān)察力度，清欠農(nóng)民工工資工作取得了階段性成果。除此之外，寧波市法律中性針對這種情況，開展了討薪的專項行動：

4.1 制定法規(guī)文件保障農(nóng)民工的權(quán)益

立即制定并下發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)民工討薪援助工作》的文件，要求各地把農(nóng)民工作為工作重點，并組織專人設置工作組，為農(nóng)民工提供便捷通道，開啟法律援助的綠色通道。很多農(nóng)民工遭遇討薪難的問題時想到向政府尋求幫助，但苦于門檻太高，而欲言又止。這一文件的頒布，給農(nóng)民工打開了方便之門，幫助農(nóng)民工更容易的尋找?guī)椭?/p>

4.2 實施部門聯(lián)動，開展農(nóng)民工討薪案件轉(zhuǎn)包反饋工作

市法律中心主動加強與勞動保障、法院、工會的部門的聯(lián)絡與業(yè)務交流，開展工作會商，加強溝通與協(xié)作，與各部門開展農(nóng)民工討薪信息通報，重大案件、突出問題與各部門進行工作互助，多管齊下，助力農(nóng)民工討薪?，F(xiàn)在有很多農(nóng)民工在面對問題的時候，找到了正確的位置，但是由于獨立的部門幫助解決問題，討薪案件的有效率很低，最后有的案拖成了死案。這樣可以提高政符解決討薪案件的成功率。

4.3 積極采用非訴訟方式，提高農(nóng)民工討薪法律援助的時效性

適時適地實施調(diào)解、和解方式，積極與企業(yè)溝通與交換意見，對涉及農(nóng)民工的討薪案件的，盡可能地通過調(diào)解等非訴訟法律援助方式予以解決。農(nóng)民工有的時候缺乏與企業(yè)或投資商溝通的渠道，由法律方作為農(nóng)民工的代表，更容易與企業(yè)進行溝通，從專業(yè)的視角分析，更和平的達到桃心目的。

4.4 加強“12348”法律服務的專項值班工作

配齊、配強電話接聽人員，加強值機、值班，及時為通過電話尋求法律援助和咨詢的農(nóng)民工提供服務做到真心解答，熱心服務。

4.5 對農(nóng)民工討薪法律援助援助進行全市聯(lián)動

各市各地法律援助中心結(jié)合實際，制定舉措，加強農(nóng)民工討薪的法律援助工作。多數(shù)農(nóng)民工的文化水平較低，法律知識欠缺，對于勞動法了解不夠，甚至一無所知，這從某種程度上直接導致了農(nóng)民工在維權(quán)方面比較盲目。如不少農(nóng)民工不知道勞動爭議案件屬于仲裁前置案件，發(fā)生爭議后直接向法院起訴而不經(jīng)勞動爭議仲裁委員會仲裁。

為認真貫徹落實國務院和中紀委關(guān)于進一步解決拖欠農(nóng)民工工資問題的要求，繼續(xù)做好預防和解決拖欠農(nóng)民工工資工作，切實維護農(nóng)民工的合法權(quán)益，進一步解決拖欠農(nóng)民工工資問題發(fā)布通知：

（1）摸清情況，嚴格監(jiān)控。各地要根據(jù)當?shù)仄髽I(yè)的特點及早組織全面排查，對其中近年來曾拖欠工資的、大量使用農(nóng)民工的、經(jīng)濟效益差按月發(fā)工資有困難的、平時有舉報投訴的行業(yè)和企業(yè)要重點逐戶排查，排查工作由各級勞動保障部門牽頭，會同政府有關(guān)部門和工會組織實施。對排查中發(fā)現(xiàn)的問題，要督促企業(yè)立即糾正，并跟蹤監(jiān)控，力爭把問題解決在基層和萌芽狀態(tài)。

（2）發(fā)現(xiàn)拖欠，及時查處。對群眾投訴舉報和檢查中發(fā)現(xiàn)的克扣、拖欠工資案件，政府各有關(guān)部門要按照職責分工加強配合，進一步加大協(xié)調(diào)溝通力度，完善綜合治理工作機制，迅速依法查處，嚴厲打擊拖欠農(nóng)民工工資等侵害勞動者合法權(quán)益的行為。

（3）暢通投訴舉報渠道，教育引導農(nóng)民工依法維權(quán)。各級勞動保障和建設部門要通過新聞媒體重新向社會公布舉報投訴電話，告知農(nóng)民工維權(quán)討薪的正常途徑和程序，教育引導農(nóng)民工依法按正常渠道維權(quán)。對以討要欠薪為名，聚眾鬧事、敲詐勒索、擾亂公共秩序的，公安部門要依法嚴肅查處。要發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，對欠薪問題嚴重，社會影響惡劣，經(jīng)督促整改不到位的用人單位，可通過新聞媒體予以曝光。司法部門要加大對農(nóng)民工欠薪案件的法律援助力度，政府有關(guān)部門要加強與人民法院的聯(lián)系協(xié)調(diào)，爭取農(nóng)民工欠薪案件快立、快審、快結(jié)。

（4）要加強信息溝通。各地各部門在清欠行動中的重大情況要按規(guī)定及時上報。各地清欠排查和處理情況由各縣（市）、區(qū)勞動保障部門匯總后，按旬（旬后2天內(nèi)）上報市勞動保障局。

要杜絕企業(yè)的欠薪行為，應標本兼治，從源頭抓起，各級政府和市有關(guān)部門要進一步研究完善保障長效機制。農(nóng)民工本身能力有限，單憑自己的能力是很難解決的，所以更加需要的是政府的幫助，給農(nóng)民工伸出援助之手，完善政府的政策制度，為農(nóng)民工提供一個有保障的工作環(huán)境。

[1]簡新華,黃琨.中國工業(yè)化和城市化過程中的農(nóng)民工問題研究[M].人民出版社,2008.

[2]潘銘明.對農(nóng)民工討薪現(xiàn)象的探索和思考[J].武漢商業(yè)服務學院學報,2010.

[3]陶海華,吳天亮.關(guān)注農(nóng)民工討薪：相關(guān)法規(guī)漸完善依法討薪是出路[J]. 廣西城鎮(zhèn)建設，2009.

[4]賀東山.解決工資拖欠農(nóng)民工工資問題良策分析甘肅政法[J].成人教育學院院報.

[5]尹忠顯.勞動者權(quán)益及其司法保護[M].山東人民出版社,2002.

[6]鄭洋洋,宋林.農(nóng)民工權(quán)益保護與程序公正問題研究法制與社會[J].法制與社會.2009.

[6]楚向紅.大學生農(nóng)民工問題研究[J].中共河南省委黨校黨史教研部,2012.