李忠英

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在問(wèn)題及對(duì)策

李忠英

本文分析了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的特點(diǎn)和其在內(nèi)部控制過(guò)程中目前存在的缺陷，并在此基礎(chǔ)上研究了行政事業(yè)單位提升內(nèi)部控制有效性的對(duì)策和方法。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制特點(diǎn)闡述

在了解行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的缺陷和漏洞之前，我們需要了解行政事業(yè)單位內(nèi)部控制具有哪些特征。我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制和企業(yè)內(nèi)部控制相比，具有如下特征：

內(nèi)部控制涵蓋范圍更廣泛。行政事業(yè)單位服務(wù)類型和業(yè)務(wù)范圍比企業(yè)更加廣泛，既包含與企業(yè)類似的資產(chǎn)管理、商品采購(gòu)、收入支出等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，又包含行政事業(yè)單位專有的檢查和執(zhí)法活動(dòng)等業(yè)務(wù)活動(dòng)。內(nèi)部控制應(yīng)該全面覆蓋經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和業(yè)務(wù)活動(dòng)所有環(huán)節(jié)，因此其要比企業(yè)內(nèi)部控制工作的涉及到的層面和范圍更加廣泛。

會(huì)計(jì)核算體系更加繁雜。行政事業(yè)單位中，有的按照政府部門進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，有的按照企業(yè)組織進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。按照政府運(yùn)營(yíng)的單位往往采取的是非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和規(guī)范，按照企業(yè)組織運(yùn)營(yíng)的單位運(yùn)用的則是企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和規(guī)范。從這一層面來(lái)看，行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算體系更加復(fù)雜。

內(nèi)部控制具有不同的側(cè)重點(diǎn)。企業(yè)存在的根本目的是獲取經(jīng)濟(jì)利益、擴(kuò)大市場(chǎng)占有率，因此企業(yè)內(nèi)部控制體系也圍繞著提升經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)的目標(biāo)展開。但是行政事業(yè)單位設(shè)立的目的是為了彌補(bǔ)社會(huì)公眾服務(wù)的不足之處，其天然地帶有非營(yíng)利性質(zhì)，追求社會(huì)效益是其運(yùn)營(yíng)的根本目標(biāo)，因此行政事業(yè)單位內(nèi)部控制就必須圍繞著提升社會(huì)效益這個(gè)目標(biāo)展開，使得行政事業(yè)單位能夠更好地提供公共服務(wù)。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

內(nèi)部控制環(huán)境不合理。首先，行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)匱乏。行政事業(yè)單位大多從事的是非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，因此也就不存在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，這導(dǎo)致了部分內(nèi)部控制工作人員一直沒(méi)有建立起有效的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)在提供服務(wù)過(guò)程中可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)視而不見，自以為違規(guī)操作或者不規(guī)范的服務(wù)行為和風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有關(guān)系，在工作中缺乏遵守制度和規(guī)定的紀(jì)律性和自覺(jué)性，讓伺機(jī)舞弊或者作案的人有了可乘之機(jī)。其次，行政事業(yè)單位組織機(jī)構(gòu)存在缺陷。單位一般處于黨組織的領(lǐng)導(dǎo)之下，采取的是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，內(nèi)部結(jié)構(gòu)以紀(jì)檢、行政和內(nèi)部審計(jì)為主，并受到上級(jí)組織部門、外部監(jiān)察部門、審計(jì)部門的監(jiān)督，因此行政事業(yè)單位和公司制企業(yè)的三權(quán)分立組織結(jié)構(gòu)相比，在決策規(guī)范性、決策執(zhí)行力度和決策監(jiān)督有效性上力度都相對(duì)薄弱。單位內(nèi)部做出的最多類型的決策就是授權(quán)審批，而監(jiān)督機(jī)構(gòu)又處在行政事業(yè)單位的隸屬之下，在和執(zhí)行機(jī)構(gòu)同級(jí)別的情況下，監(jiān)督部門是難以發(fā)揮出有效的監(jiān)督作用的。

內(nèi)部控制活動(dòng)不健全。第一，沒(méi)有將不相容職務(wù)分離開來(lái)。這種缺陷主要表現(xiàn)在行政職業(yè)單位沒(méi)有將財(cái)務(wù)活動(dòng)和其他職務(wù)活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分，給財(cái)務(wù)人員和其他工作人員帶來(lái)了舞弊的動(dòng)機(jī)和機(jī)會(huì)。在內(nèi)部控制措施實(shí)施的過(guò)程中，關(guān)鍵控制崗位人員配置缺失，部分單位甚至還存在財(cái)務(wù)人員和領(lǐng)導(dǎo)兼職控制崗位的現(xiàn)象，內(nèi)部控制制度基本成為一紙空文。第二，收支管理不規(guī)范。很多行政事業(yè)單位在管理收入支出票據(jù)時(shí)沒(méi)有形成有效的規(guī)范措施，票據(jù)的領(lǐng)用、核銷和使用隨意性較高，導(dǎo)致票據(jù)管理混亂；單位還不能夠定期或者不定期地區(qū)檢查票據(jù)的使用情況，導(dǎo)致了資金有利于監(jiān)控的情況頻繁出現(xiàn)，一些單位因此在內(nèi)部私設(shè)小金庫(kù)，通過(guò)白條和虛構(gòu)支出的方式擅自挪用單位資金。

資產(chǎn)管理存在問(wèn)題。行政事業(yè)單位還存在著明顯的資產(chǎn)管理不到位問(wèn)題，具體表現(xiàn)為資產(chǎn)管理監(jiān)控不統(tǒng)一、資產(chǎn)保管和使用過(guò)程中沒(méi)有責(zé)任劃分機(jī)制、難以對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行定期盤查或者資產(chǎn)盤點(diǎn)制度形同虛設(shè)、資產(chǎn)處置過(guò)程中隨意性大等等。由于行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和賬務(wù)處理中對(duì)成本核算并沒(méi)有提出明確的要求，部分單位存在著重復(fù)購(gòu)買、互相攀比和浪費(fèi)資金的情況，從而造成了辦公經(jīng)費(fèi)過(guò)低、工作效率難以提升的工作局面。

完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策

完善內(nèi)部控制環(huán)境。首先，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)加大對(duì)內(nèi)部控制的重視程度。單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該意識(shí)到內(nèi)部控制對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和業(yè)務(wù)活動(dòng)開展的保障作用，樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，意識(shí)到現(xiàn)有內(nèi)部控制制度的缺陷和漏洞，在充分意識(shí)到內(nèi)部控制重要性后，管理者還要和各部門工作人員進(jìn)行溝通，使得內(nèi)部控制的實(shí)施獲得更為廣闊的群眾基礎(chǔ)，為建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。其次，健全內(nèi)部控制制度，科學(xué)地進(jìn)行崗位設(shè)置。在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)行政事業(yè)單位可以在結(jié)合特殊國(guó)情的基礎(chǔ)上加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)，通過(guò)法律法規(guī)來(lái)提升內(nèi)部控制制度的約束力和權(quán)威性，使得內(nèi)部控制在單位內(nèi)部能夠獲得相對(duì)獨(dú)立的地位，能夠?yàn)閮?nèi)控活動(dòng)的活動(dòng)建立有據(jù)可依的客觀條件。

構(gòu)筑完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。內(nèi)部控制要實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)控，就必須建立與之相對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估崗位，專門的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估崗位在識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估并控制風(fēng)險(xiǎn)上大有可為，良好的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制又能夠?yàn)橛行虻膬?nèi)部控制活動(dòng)提供保障。筆者認(rèn)為行政事業(yè)單位可以借鑒企業(yè)的做法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的建立，即采取SWOT分析法，這有利于單位將影響自身運(yùn)營(yíng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的阻礙因素和風(fēng)險(xiǎn)因素最小化。在此處需要注意的是行政事業(yè)單位外部環(huán)境相對(duì)很不穩(wěn)定，比如社會(huì)公眾的意愿就是很難掌握、隨時(shí)變動(dòng)的，因此在運(yùn)用SWOT分析法時(shí)也存在較大風(fēng)險(xiǎn)。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的風(fēng)險(xiǎn)偏好、收益和支出的預(yù)期情況做好隨時(shí)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備。

建立合適的風(fēng)險(xiǎn)控制活動(dòng)。要注重內(nèi)部控制法律法規(guī)建設(shè)，在建設(shè)的過(guò)程中需要遵守現(xiàn)代管理制度基礎(chǔ)、契合本單位實(shí)際情況，也就是說(shuō)法律法規(guī)建設(shè)最終要落實(shí)到解決實(shí)際問(wèn)題層面上。筆者認(rèn)為行政事業(yè)單位要認(rèn)真研讀COSO報(bào)告中的相關(guān)內(nèi)容，并據(jù)此建立一套自我檢查體系，對(duì)單位內(nèi)部各個(gè)崗位進(jìn)行明確的權(quán)責(zé)劃分，對(duì)內(nèi)部控制事項(xiàng)進(jìn)行清晰的權(quán)限和責(zé)任規(guī)定，確定審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)對(duì)象等重點(diǎn)審計(jì)領(lǐng)域活動(dòng)，除此之外，還需要事前預(yù)防可能重復(fù)出現(xiàn)的重大風(fēng)險(xiǎn)，制定重大事項(xiàng)的檢查及防范措施。

（作者單位：湖北省地質(zhì)局武漢水文地質(zhì)工程地質(zhì)大隊(duì)）