楊春梅

(吉林財經(jīng)大學 稅務學院，吉林 長春 130117)

實現(xiàn)東北地區(qū)新一輪振興發(fā)展，需要進行全方位多視角的深入研究。這是基于近年來東北地區(qū)經(jīng)濟下行態(tài)勢，以及東北地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展進程中亟需破解的問題和困難。東北地區(qū)新一輪振興發(fā)展的總開關是全面深化改革，即要清除思想觀念滯后、體制機制束縛、發(fā)展路徑固化、營商環(huán)境不優(yōu)等一系列障礙。

一、財稅政策是促進東北地區(qū)振興發(fā)展的重要手段

財稅政策在經(jīng)濟社會發(fā)展中具有重要作用，其特點決定了它是政府可有效作為的重要載體，是促進供給側結構性改革的內(nèi)在要求，是推動體制機制改革與創(chuàng)新的必要內(nèi)容，是作用于企業(yè)活力迸發(fā)和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。

1.財稅政策可以調(diào)節(jié)經(jīng)濟總量和經(jīng)濟結構，為企業(yè)發(fā)展營造有利的環(huán)境?？偭控敹愓呖梢哉{(diào)節(jié)供需平衡，促進宏觀經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長，為企業(yè)發(fā)展尤其民營企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造有利的經(jīng)濟大環(huán)境，激發(fā)其投資動力和信心；結構財稅政策可以促進產(chǎn)業(yè)結構和消費結構優(yōu)化，推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為企業(yè)的發(fā)展壯大提供機遇和拓展空間。

2.財稅政策是促進區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的重要手段。財稅政策作用面廣泛，雖作為分配手段，但可滲透到生產(chǎn)、流通、消費等經(jīng)濟運行各環(huán)節(jié)，對中觀區(qū)域和產(chǎn)業(yè)、微觀企業(yè)和個人多維度交叉施策形成合力。如區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結構不合理是導致對外部市場變化適應性弱、經(jīng)濟運行波動幅度大，對企業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟運行形成沖擊的重要原因。而財稅政策在促進區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，培育經(jīng)濟發(fā)展新動能，發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新產(chǎn)品，協(xié)調(diào)區(qū)域產(chǎn)業(yè)的分工協(xié)作，體現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色及優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構等方面具有重要作用。

3.財稅政策是深化供給側結構性改革，精準施力微觀企業(yè)發(fā)展的重要手段。深化供給側結構性改革，作用端在生產(chǎn)側和市場側，著力點是微觀企業(yè)。財稅政策可在營造不同類型企業(yè)間公平競爭環(huán)境，有效降低企業(yè)稅費負擔，激發(fā)企業(yè)投資、勞動、技術創(chuàng)新的積極性和企業(yè)家精神進而提高企業(yè)競爭力等方面發(fā)揮重要作用。

4.財政稅收是融經(jīng)濟和法律于一體的政策手段，具有綜合疊加施力的特點?？芍苯诱{(diào)節(jié)微觀經(jīng)濟主體的盈利水平和相互間利益關系，增強調(diào)節(jié)力度和實效性；以法律作為保障，增強調(diào)節(jié)過程的規(guī)范性和相對穩(wěn)定性；可靈活調(diào)節(jié)和精準施策，采取差別政策體現(xiàn)激勵與限制，準確貫徹國家調(diào)節(jié)意圖，有效提高調(diào)節(jié)目標的達成度。

二、圍繞市場和企業(yè)做好財稅政策的“減法”和“加法”

與長三角、珠三角地區(qū)相比，東北地區(qū)的市場化程度還不高，市場和企業(yè)還不是真正的“主角”與“核心”，其結果就是國有企業(yè)不活、民營企業(yè)不壯。因此，東北地區(qū)振興發(fā)展的關鍵是真正實現(xiàn)讓市場做主角，以企業(yè)為核心，這也是深化財稅政策改革的目標。充分發(fā)揮市場機制作用，激發(fā)企業(yè)活力，重點是培育有利于企業(yè)不斷發(fā)展壯大的政策環(huán)境、市場環(huán)境、金融環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境、法治環(huán)境等，增強企業(yè)發(fā)展的信心和內(nèi)生動力。財稅政策在上述環(huán)境的營造和優(yōu)化中均可以發(fā)揮直接或間接的作用。供給側改革亦要求改善和優(yōu)化財稅政策的供給質(zhì)量，構建全面施策、精準施策、辯證施策的財稅政策體系。

(一)財稅政策做“減法”

所謂財稅政策做“減法”，就是通過財稅政策為實體經(jīng)濟和企業(yè)減負、減難、減擾，為企業(yè)的發(fā)展壯大營造環(huán)境、排憂解難、激發(fā)動力、釋放活力。

1.切實減輕企業(yè)的稅費負擔

企業(yè)稅負問題一直是稅制改革中的核心問題。我國正在進行的“營改增”就是減輕企業(yè)稅負的重頭戲，但減稅政策效果關鍵在于落實。企業(yè)對減稅寄予厚望。但是，來自一些企業(yè)，尤其是民營或中小企業(yè)的呼聲表明減稅政策效果沒有顯現(xiàn)或到位。分析原因，減稅措施落地過程中還存在受制于體制機制障礙而被打了折扣的問題。因此，要跟蹤調(diào)研和評估效應，及時研究解決問題的對策。例如，稅收政策在落地執(zhí)行過程中，尚存在操作規(guī)定不夠具體和明確的情況。在不違背稅收法律精神的前提下，要制定有利于減輕企業(yè)稅負目標的具體操作對策；關系增值稅稅負高低的一個關鍵是進項稅額的抵扣，如何在保證企業(yè)正常經(jīng)營前提下，科學合理購進非常重要，稅務部門應加強對企業(yè)科學安排購進事項的指導，幫助其均衡稅負水平等。

收費構成了企業(yè)負擔的重要成分。據(jù)統(tǒng)計，近幾年非稅收入的增速遠高于稅收收入的增速。[1]在經(jīng)濟下行壓力較大的情況下，企業(yè)對繳費負擔的感受更加敏感。在清理和規(guī)范涉企收費方面，國家雖出臺了一系列措施，但實踐中有關部門擅自設立收費項目、提高收費標準的現(xiàn)象仍然存在，企業(yè)仍面臨著相對繁雜的收費項目。清理規(guī)范涉企收費，使之保持在合理水平限度內(nèi)已勢在必行。要強化收費的法律約束和制度約束。收費必須具有充分依據(jù)，要經(jīng)過必要的規(guī)范程序確定收費項目；收費項目要公開透明，接受社會監(jiān)督；要建立暢通高效的投訴處理機制，加大對亂收費的處罰力度。

2.保證各項稅收激勵政策真正落地生效

稅收優(yōu)惠政策體現(xiàn)了國家政策的激勵導向，是促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要手段。東北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結構以重工業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)升級的動能是科技創(chuàng)新，市場中的企業(yè)是技術和資源組織方式的創(chuàng)新主體。必須以稅收政策刺激力補企業(yè)創(chuàng)新的短板。雖然目前國家制定的稅收政策對企業(yè)科技創(chuàng)新的支持力度很大，但從執(zhí)行結果看尚未做到落地生效。

據(jù)對東北三省部分大中型企業(yè)稅收狀況的調(diào)查，以裝備制造企業(yè)為例，激勵研發(fā)的稅收政策在執(zhí)行中的問題有：大型設備的研發(fā)費用加計扣除存在問題；研發(fā)成本與生產(chǎn)成本難于區(qū)分；研發(fā)企業(yè)認證以三年時間為限較短，不利于企業(yè)創(chuàng)新的延續(xù)性等。這說明政策還不夠細致和有效，與實際執(zhí)行要求還有差距，影響了實施效果。

要深入研究稅收激勵政策落實的主要障礙有哪些，提出具有針對性和操作性的舉措。結合實際制定更加合理與寬松的優(yōu)惠政策適用標準，擴展稅收激勵的覆蓋面，加大激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新動力的分量。地方稅務部門一方面應積極為國家相關政策完善提出有價值的操作性建議，另一方面應指導企業(yè)真正享有稅收激勵政策的優(yōu)惠。

3.著力推進降低企業(yè)綜合性成本的改革

分析企業(yè)的綜合成本構成，以制造業(yè)企業(yè)為例，除了稅費成本和勞動力成本外，占大頭的還有土地成本、能源成本、融資成本、原材料成本、物流成本、制度性交易成本等等。這些成本有些和國家提供的公共服務和政策、制度密切相關。

有研究指出，中國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展，面臨的形勢是成本優(yōu)勢在減弱，核心是體制成本重新上升，其原因是制度變遷滯后所造成的。只有深化體制改革方能為降低企業(yè)營商成本奠定基礎。因此，必須以財政政策保障推進重點領域的改革。如其中的制度交易成本，不僅包括可貨幣化體現(xiàn)的成本，還包括難以貨幣化的其他成本。企業(yè)營商過程中涉及制度執(zhí)行流程異常繁復、耗時很長，為此花費的時間成本、精力成本、人力成本等，以及延伸至決策執(zhí)行滯后造成的損失等，都給企業(yè)的經(jīng)營帶來了困擾。需要采取降低制度交易成本的措施，如進一步簡政放權、清理規(guī)范中介服務、降低融資中間環(huán)節(jié)費用等。

4.有效治理企業(yè)歷史包袱和社會負擔問題

東北地區(qū)經(jīng)濟成分的特點是國有企業(yè)占比較高。一些國有企業(yè)還背負著歷史包袱，以及辦學校、醫(yī)院、物業(yè)等社會負擔；國有企業(yè)現(xiàn)有退休職工較多，取暖費、獨生子女補貼等都需要企業(yè)支付，負擔較重。若不加以有效治理，企業(yè)負重前行，難以形成有效競爭力。財政要統(tǒng)籌研究將企業(yè)從繁重的辦社會和社會保障等政策性負擔中解脫出來的措施并保證執(zhí)行到位，如增加財政公共支出，增加學校、醫(yī)院等社會服務機構，以補政府缺位來減除企業(yè)的社會負擔。

(二)財稅政策做“加法”

所謂財稅政策做“加法”，就是為實體經(jīng)濟的企業(yè)增力、增智、增威，為企業(yè)的發(fā)展壯大增服務、激動力、提實效、擴影響。

1.加大財稅政策引導社會資本投資方向的力度

財稅政策是促進投資率和調(diào)節(jié)投資方向的重要手段，其著力點在于調(diào)節(jié)社會資本的區(qū)域和產(chǎn)業(yè)流向?，F(xiàn)在社會資本不是短缺，反而是相對過剩。但社會資本流向是突出問題，一是很多錢只在金融體系里轉(zhuǎn)圈，即俗話說的“錢生錢”；二是很多錢投向了房地產(chǎn)業(yè)，坐等增值，推升房地產(chǎn)業(yè)泡沫加劇。這是一種不正常現(xiàn)象。從東北地區(qū)社會資本流向看，流向南方較多，使得本地發(fā)展缺乏持續(xù)性資金注入。

東北振興發(fā)展不僅要留得住當?shù)刭Y本，而且要不斷引入外來資本，并著力引導社會資本投向?qū)嶓w經(jīng)濟。要撬動和引導社會資本，就要加大經(jīng)濟杠桿的作用，即用政府的“小投入”引導社會資本的“大投入”。運用財政資金“四兩撥千斤”，引導區(qū)域內(nèi)的社會資本流向?qū)嶓w經(jīng)濟，流向新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和第三產(chǎn)業(yè)，為東北地區(qū)著力培育能夠撐起一片天的新興產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化。如制定政策支持天使投資引導基金，助力企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)；通過政府和社會資本合作(PPP)等模式吸引社會資本；以財政補貼、財政貼息等手段為企業(yè)融資解難助力；運用政府采購為企業(yè)創(chuàng)立品牌開拓市場助威等。當然，要不斷改進具體的運行機制。如在政府采購招標中，無論采用何種評價方法，都要科學確定各主要因素的權重，采取多重激勵手段促進企業(yè)降低成本和提高供給質(zhì)量。要完善擔保體系建設，充分發(fā)揮政策性擔保公司功能，落實各項扶持政策；對企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、技術改造、科技創(chuàng)新、并購重組、獲得專利、上市融資等給予貸款貼息、無償補助、事后獎補等專項支持。

2.以財稅政策推進國企混合所有制改革

東北地區(qū)國有經(jīng)濟比重偏大，這是東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎和主體力量。如何增強國有企業(yè)的活力和競爭力，提高其經(jīng)濟效率，是東北地區(qū)深化國企改革的核心所在。已有的實證研究結果表明，國有企業(yè)引入多種經(jīng)濟成分的混合所有制改革，可以改變產(chǎn)權結構，構建市場化經(jīng)營機制，改善企業(yè)內(nèi)部治理，帶來國有企業(yè)活力的顯著提高。[2]

政府要做好頂層設計，制定包括財稅政策在內(nèi)的復合性激勵政策體系，助力國有企業(yè)的混合所有制改革。在市場經(jīng)濟條件下，不同資本間的聯(lián)合、重組、融合和流動是企業(yè)發(fā)展壯大的重要途徑。市場經(jīng)濟越發(fā)達，不同資本間的交叉持股、相互融合就會越頻繁。因此，要積極研究混合所有制改革中涉及的財政稅收政策，科學運用財政補貼、減免費用、稅收減免、降低土地出讓金等措施，發(fā)揮為混改企業(yè)減負、引導、激勵、支持、服務等作用。

要建立科學的監(jiān)管模式。實施國企分類管理，合理界分政府在不同性質(zhì)企業(yè)中的角色定位；構建清晰的國有資本投資運營模式，改變國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管方式，建立以“管資本為主”的國有資產(chǎn)管理體制，提高國有資產(chǎn)配置效率。

3.增強促進企業(yè)科技創(chuàng)新財稅政策的落實力度

科技創(chuàng)新事關東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)化進程能否換上新引擎，走出新路子。東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的一個重要制約是創(chuàng)新能力欠缺。東北三省支撐效益的產(chǎn)業(yè)基本都是老工業(yè)、重工業(yè)、原材料。從全國各地區(qū)的對比看，東北地區(qū)在高新技術產(chǎn)業(yè)沒有找到更多的用武之地，在高端市場沒有切到更大的蛋糕，導致東北企業(yè)核心競爭力不強，結構和質(zhì)量不優(yōu)。[3]主要原因在于，一是科技成果的當?shù)剞D(zhuǎn)化率還比較低。東北地區(qū)高校和科研機構眾多，科技成果豐碩，創(chuàng)新資源毫不遜色，但科研實力尚未在本地得到充分釋放。據(jù)統(tǒng)計，東北地區(qū)有70%～80%的科研成果沒有在本地轉(zhuǎn)化。部分科技成果即使在當?shù)剞D(zhuǎn)化，但進程慢、效率低。二是企業(yè)尚未成為真正的科技創(chuàng)新主體。東北地區(qū)大型國企多，對技術進步的反應沒有南方中小規(guī)模企業(yè)敏感，對新技術的需求也不十分迫切。

必須以財稅政策激活企業(yè)創(chuàng)新內(nèi)生動力，支持企業(yè)成為技術創(chuàng)新的主體，依靠不斷創(chuàng)新支撐企業(yè)效益的提高。國企要成為科技創(chuàng)新的生力軍。國務院《關于深入推進實施新一輪東北振興戰(zhàn)略 加快推動東北地區(qū)經(jīng)濟企穩(wěn)向好若干重要舉措的意見》中提出，“支持東北地區(qū)開展‘中國制造2025’試點，提高智能制造、綠色制造、精益制造和服務型制造能力，鼓勵國家重點工程優(yōu)先采用國產(chǎn)裝備，在實施‘中國制造2025’中重塑東北裝備競爭力”，這為東北地區(qū)裝備制造業(yè)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級提供了機遇。

東北地區(qū)要充分利用這個契機，積極為作為基礎性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的裝備制造業(yè)培育發(fā)展新動能。一方面采取措施促進現(xiàn)有激勵科技創(chuàng)新和技術進步的優(yōu)惠稅收政策落地，并進一步加大優(yōu)惠范圍及力度，如研發(fā)成果自獲利年度起五年內(nèi)免征企業(yè)所得稅；另一方面要廣泛培育和扶持科技型企業(yè)的發(fā)展，并加大激勵科技成果本地轉(zhuǎn)化率提高的力度和效果。

4.構建留得住和用得好人才的機制和環(huán)境

留住人才和吸引、培養(yǎng)高水平人才對東北地區(qū)的振興發(fā)展至關重要。人才流失和缺少優(yōu)質(zhì)團隊已成為掣肘東北地區(qū)發(fā)展的主要因素。毋庸置疑，東北地區(qū)在高等教育和人才培養(yǎng)方面是有優(yōu)勢的，但本地區(qū)人才增速減緩、存量分布不合理等問題比較突出。本地區(qū)培養(yǎng)的人才凈流出，現(xiàn)有人才又大多積聚在機關、高校、科研院所和國有企業(yè)。如何將潛在的人才優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為可有效利用的人力資源非常重要。要運用政策一方面留住增量人才，另一方面釋放存量人才到經(jīng)濟主戰(zhàn)場，使其成為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的生力軍。

進一步完善人才引培機制。按照稀缺人才、核心人才、梯隊人才等層級和類別制定細化的激勵政策和待遇條件。如企業(yè)家和科技人才既是稀缺性人才，也是具有引領力、凝聚力和向心力的核心人才，必須作為引培重點。在稅收政策上，對高新技術企業(yè)研發(fā)人員實行股權激勵的，暫免征個人所得稅；未實行股權激勵的，提高個人所得稅稅前扣除標準。切實提高對企業(yè)家、科技創(chuàng)新研發(fā)人才等的福利待遇，解除其后顧之憂。同時，構建有利于發(fā)揮其作用的工作條件和交流平臺，激發(fā)他們的進取精神和創(chuàng)造力。

5.提高財政公共服務的增量和質(zhì)量

優(yōu)化東北地區(qū)的營商環(huán)境是財稅政策的著力點和加力點。以服務代管理是現(xiàn)代政府的發(fā)展方向，東北地區(qū)尤其要加快服務型法治型政府建設進程，實施去政府越位與補政府缺位并舉，切實做到政府公共服務清單持續(xù)做加法。

第一，不斷完善企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的外部環(huán)境條件，補齊基礎設施短板，為降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本奠定基礎。隨著投資結構的調(diào)整，房地產(chǎn)投資增速將會有比較明顯的回落，但基礎設施投資仍可保持較高速增長。財稅政策通過擴大投資，積極推廣政府和社會資本合作(PPP)模式，吸引民營經(jīng)濟參與城市公用事業(yè)和基礎設施建設，可實現(xiàn)提高社會資本利用率、促進民營經(jīng)濟發(fā)展和緩解財政壓力的多重效果。

第二，提升為企業(yè)納稅服務的力度和效率。提高納稅服務質(zhì)量可有效降低企業(yè)納稅成本。通過對東北地區(qū)一些大中型企業(yè)的調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)稅務機關的納稅服務還處于淺層次、表面化階段。要切實提高納稅服務滿意度，征稅機關必須轉(zhuǎn)變工作思維，實現(xiàn)納稅管理向納稅服務轉(zhuǎn)變。要加強稅務機關之間協(xié)作，為企業(yè)提供深層次、智能化、個性化的服務，提高納稅服務實效性。另外，為適應企業(yè)國際化發(fā)展需求，需加強對企業(yè)走出去涉稅問題，如國際重復征稅、不公平待遇、稅收爭議等方面的納稅服務輔導和培訓，增強其抵御海外稅收風險的意識和能力。

第三，大力支持服務型政府改革項目的實施。一是政府部門制定和落實政策要真正樹立起市場觀念和服務企業(yè)意識；二是提高國家政策落實的及時、準確和有效性，尤其在結合東北實際創(chuàng)新性貫徹執(zhí)行方面下功夫；三是增強執(zhí)政部門的“契約”精神和守信踐諾意識，提高政策或規(guī)則執(zhí)行的規(guī)范性和實效性；四是健全和實施施政服務績效考核機制。

第四，財政支持構建和完善以企業(yè)為核心的綜合性公共服務平臺。做到為企業(yè)發(fā)展提供全方位、全過程、多維度的服務。利用東北地區(qū)高等教育優(yōu)勢，建立專業(yè)性創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)培訓機構；增加政府投入，加大企業(yè)家培養(yǎng)培訓力度，提升企業(yè)家素質(zhì)；構建企業(yè)家之間經(jīng)驗示范、信息交流、資源合作共享平臺；發(fā)展面向中小企業(yè)科技創(chuàng)新的平臺化綜合服務等等。

[1]特別報道：制造業(yè)稅費負擔調(diào)查[J].財經(jīng)，2017-01-23.

[2]程子芮.國企混合所有制改革與企業(yè)活力提升策略分析[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息,2016,(22).

[3]畢玉才.國企要自覺擔起創(chuàng)新使命[N].光明日報，2017-03-09