王軍杰，申莉萍

(1.四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610065; 2.成都市人民檢察院 公訴二處,四川 成都 610041)*

·經(jīng)濟(jì)法·

論歐盟農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持制度的演進(jìn)及晚近發(fā)展趨勢(shì)

王軍杰1，申莉萍2

(1.四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610065; 2.成都市人民檢察院 公訴二處,四川 成都 610041)*

歐盟農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持法律制度的歷史演進(jìn)與“共同農(nóng)業(yè)政策”(CAP)密切相關(guān)。為了適應(yīng)WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則及歐盟農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，CAP已歷經(jīng)多次改革，“促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、提升農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力”是其改革主線。CAP改革從“價(jià)格支持”到“與生產(chǎn)掛鉤的直接支付”，再到“與生產(chǎn)脫鉤的直接支付”，不過(guò)是從“黃箱”轉(zhuǎn)到“藍(lán)箱”再到“綠箱”的過(guò)程，是支持方式的改變，高額國(guó)內(nèi)支持并未“實(shí)質(zhì)性削減”。CPA2020新一輪改革延續(xù)了歷史慣性，繼續(xù)向“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展” 的 “綠箱化”支持推進(jìn)，并兼顧“可靠的糧食安全、平衡的區(qū)域發(fā)展”的政策目標(biāo)，使得CAP結(jié)構(gòu)更為合理，重點(diǎn)更為突出，效果更為明顯。CAP演進(jìn)與改革，對(duì)于我國(guó)優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)、啟動(dòng)親環(huán)境型補(bǔ)貼項(xiàng)目、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)支持的規(guī)范化、法制化，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

歐盟；國(guó)內(nèi)支持；CAP

對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施高水平的支持與保護(hù)是歐盟一貫的農(nóng)業(yè)政策。共同農(nóng)業(yè)政策(Common Agricultural Police，CAP)系歐盟扶持其農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)范載體與制度支撐。從“價(jià)格支持”到“直接支付”，再到“單一農(nóng)場(chǎng)支付”，其改革進(jìn)程是去除“價(jià)格支持”的過(guò)程，也是農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持 “綠箱”化的過(guò)程，其具體路徑如下。

一、CAP的形成和初步發(fā)展階段，即價(jià)格支持階段(1960-1992年)

20世紀(jì)60年代前，歐洲農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口依存度較高，糧食安全難以保障。在此背景下，1962年歐共體建構(gòu)共同農(nóng)業(yè)政策。CAP最初目標(biāo)有三：提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展；增加農(nóng)場(chǎng)收入、保持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格合理與市場(chǎng)穩(wěn)定；確保農(nóng)產(chǎn)品有效、安全供給。

此階段國(guó)內(nèi)支持措施主要為“價(jià)格支持”，即通過(guò)目標(biāo)價(jià)格、門(mén)檻價(jià)格和干預(yù)價(jià)格等嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格的管控。一般而言，歐共體共同主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格會(huì)在目標(biāo)價(jià)格和干預(yù)價(jià)格之間波動(dòng)，假如市場(chǎng)價(jià)格跌至干預(yù)價(jià)格以下，那么政府會(huì)直接按干預(yù)價(jià)格進(jìn)行收購(gòu)，促使市場(chǎng)價(jià)格回升到干預(yù)價(jià)格之上，確保農(nóng)民最低收入水平。門(mén)檻價(jià)格即進(jìn)口到歐共體共同市場(chǎng)的農(nóng)產(chǎn)品的控制價(jià)，約等于進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品成本加上在共同市場(chǎng)上的搬運(yùn)費(fèi)，當(dāng)進(jìn)口價(jià)格低于門(mén)檻價(jià)格時(shí)，歐共體將征收差價(jià)稅，提高市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻。

CAP的成功實(shí)施尤其是價(jià)格干預(yù)和出口補(bǔ)貼促進(jìn)了歐共體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的飛速發(fā)展，使其從60年代的食品短缺發(fā)展到70年代的糧食豐裕，80年代后期甚或出現(xiàn)嚴(yán)重過(guò)剩。囿于歐盟內(nèi)部主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大大高于國(guó)際均價(jià)，歐共體只能投入巨額的“出口補(bǔ)貼”促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品出口，以緩解內(nèi)部農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩危機(jī)，如此不但扭曲了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件導(dǎo)致貿(mào)易摩擦大量增加，還給歐共體帶來(lái)嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。故歐共體在70、80年代曾對(duì)CAP進(jìn)過(guò)微調(diào)(1972年農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改革、1984年牛奶配額制、1986年貧困家庭食品計(jì)劃、1988年一攬子改革措施等)，但局部改革沒(méi)有涉及CAP的根本措施，即價(jià)格支持機(jī)制，因此沒(méi)能解決農(nóng)產(chǎn)品剩余和財(cái)政危機(jī)問(wèn)題。

二、價(jià)格支持開(kāi)始向直接支付轉(zhuǎn)化的階段(1993-1999年)

為了解決歐盟東擴(kuò)帶來(lái)的農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩和財(cái)政危機(jī)問(wèn)題，1992年推出了改革CAP的“麥可薩里方案”(Mac Sharry Reforms)。此計(jì)劃是CAP形成以來(lái)最為激進(jìn)、最具標(biāo)志性的一次改革，亦是CAP市場(chǎng)化改革的起點(diǎn)。其基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共同體內(nèi)部農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)生產(chǎn)與消費(fèi)、供給與需求的良好平衡，以促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。

1.降低價(jià)格支持水平。通過(guò)降低價(jià)格支持水平來(lái)弱化其對(duì)生產(chǎn)的影響，減少農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩，以保證共同市場(chǎng)內(nèi)部農(nóng)產(chǎn)品供需平衡，促進(jìn)內(nèi)部?jī)r(jià)格與國(guó)際價(jià)格趨于一致。

2.引入與生產(chǎn)部分脫鉤的直接收入支持措施——“補(bǔ)償支付”，以彌補(bǔ)農(nóng)民由于價(jià)格支持降低所造成的損失，使價(jià)格干預(yù)措施逐步向直接支付方式過(guò)渡。但此種直接支付沒(méi)有與生產(chǎn)完全脫鉤，且受10%耕地休耕這一條件限制，屬于“藍(lán)箱”范疇，WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》最后達(dá)成的“藍(lán)箱”免于削減，即是對(duì)歐盟巨額“藍(lán)箱”支持的妥協(xié)。

3.進(jìn)行生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)施休耕補(bǔ)貼。對(duì)于谷物生產(chǎn)總量超過(guò)92萬(wàn)噸的農(nóng)場(chǎng)主，要求至少休耕10%，整體休耕的土地面積至少為輪作土地的15%。對(duì)于休耕農(nóng)田政府按253歐元/公頃的標(biāo)準(zhǔn)支付休耕補(bǔ)貼，小規(guī)模的農(nóng)場(chǎng)沒(méi)有強(qiáng)制休耕義務(wù)。農(nóng)場(chǎng)休耕土地不能裸露，應(yīng)種草或植樹(shù)進(jìn)行綠化，不能對(duì)休耕土地使用農(nóng)藥和化肥等[1]。

4.促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的措施。自80年代以來(lái)歐盟農(nóng)村、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)：大量人口流入城市，鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)人口持續(xù)減少；農(nóng)村人口的老齡化趨勢(shì)加強(qiáng)；土地荒蕪嚴(yán)重；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等。為了促進(jìn)鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展，歐盟1993-1999年間財(cái)政預(yù)算的1/3(約1410億歐元)用于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。其主要措施：推進(jìn)改善農(nóng)村各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和重組；資助鄉(xiāng)村旅游和工藝品投資；實(shí)施鄉(xiāng)村改造、環(huán)境保護(hù)和鄉(xiāng)村遺產(chǎn)保存；為多功能農(nóng)業(yè)提供財(cái)政支持等。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)在隨后的CAP改革中獲得持續(xù)關(guān)注。

隨著改革計(jì)劃的實(shí)施，價(jià)格支持措施在CAP中的作用逐步降低，對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持更注重直接支付的方式，這樣支持對(duì)生產(chǎn)的扭曲作用日益減弱；國(guó)內(nèi)支持在歐盟的財(cái)政預(yù)算中開(kāi)始降低，農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量也開(kāi)始回落，在谷物領(lǐng)域的市場(chǎng)平衡已得到恢復(fù)，公共存儲(chǔ)已從1993年3000萬(wàn)噸左右降低至1996年300萬(wàn)噸左右；農(nóng)田休耕計(jì)劃使得化肥和農(nóng)藥的使用量明顯減少，CAP改革取得了一定成績(jī)[2]。然與同期的美國(guó)和日本相較，歐盟國(guó)內(nèi)支持綜合支持量依然高出很多，其中“黃箱”措施是美國(guó)同期的近三倍，故CAP政策在不斷完善和變革中繼續(xù)前行。

三、新千年，價(jià)格支持繼續(xù)向直接支付轉(zhuǎn)化(2000-2012年)

CAP改革是一個(gè)連續(xù)的過(guò)程，考慮到歐盟東擴(kuò)后農(nóng)業(yè)支持財(cái)政預(yù)算和歐元啟動(dòng)等問(wèn)題，經(jīng)長(zhǎng)期磋商后，1999年歐盟委員會(huì)最終通過(guò)了《2000年議程：21世紀(jì)共同預(yù)算的前景和政策重點(diǎn)》(《2000年議程》)。該議程為歐盟積極應(yīng)對(duì)東擴(kuò)和新一輪農(nóng)業(yè)談判創(chuàng)造了比較大的回旋空間。議程提出“構(gòu)建歐洲農(nóng)業(yè)模式”，強(qiáng)調(diào)歐洲農(nóng)業(yè)必須是多功能性的、可持續(xù)的、有競(jìng)爭(zhēng)力的，并擴(kuò)展到包括整個(gè)歐盟偏遠(yuǎn)山區(qū)和地區(qū)，它必須關(guān)注農(nóng)村發(fā)展、保持自然環(huán)境，并對(duì)農(nóng)村地區(qū)的活力作出貢獻(xiàn)[3]。國(guó)內(nèi)支持“綠箱”化是《2000年議程》的核心內(nèi)容。為了實(shí)現(xiàn)上述轉(zhuǎn)變，該議程確定2000-2006年農(nóng)業(yè)支持水平為450億歐元/年(約占?xì)W盟財(cái)政資金的50%)，并對(duì)具體支持措施調(diào)整如下：

1.對(duì)谷物支持的調(diào)整。該議程開(kāi)始實(shí)施的兩年內(nèi)，把谷物價(jià)格支持水平降低15%，提高其直接支付額度，以相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品種植面積或產(chǎn)量為基礎(chǔ)予以支付。為了進(jìn)一步穩(wěn)定谷物供需平衡的狀態(tài)，防止產(chǎn)量反彈，要求谷物種植的農(nóng)場(chǎng)在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上必須休耕10%，其中損失的50%由政府以直接支付的方式進(jìn)行補(bǔ)償[4]。

2.對(duì)牛肉支持的調(diào)整。在三年內(nèi)(2000-2002年)對(duì)牛肉的價(jià)格支持水平下調(diào)20%，政府以直接支付的方式按價(jià)格下調(diào)損失的85%對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償[4]。

3.對(duì)乳制品支持的調(diào)整。三年內(nèi)(2000-2002年)把乳制品的價(jià)格支持水平降低15%，政府以直接支付的方式按價(jià)格下調(diào)損失的65%對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。另始于20世紀(jì)80年代的配額支持安排繼續(xù)執(zhí)行到2006年底，并對(duì)落后區(qū)域增加其配額數(shù)量[4]。

歐盟1993年和2000年議程改革取得了一定的成績(jī)，很大程度上緩解了農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩的矛盾，但高額支持給歐盟帶來(lái)的沉重負(fù)擔(dān)并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性緩解。據(jù)《2000年議程》在隨后的6年中，每年總預(yù)算為1000億歐元，其中農(nóng)業(yè)基金依然占到400億歐元，且歐盟東擴(kuò)后，10個(gè)新增成員中有8個(gè)是東歐農(nóng)業(yè)效益低下的國(guó)家，這樣農(nóng)業(yè)就業(yè)人員增加一倍，耕地面積擴(kuò)大40%，農(nóng)業(yè)基金預(yù)算每年要增加約260億歐元[5]，這對(duì)于歐盟無(wú)疑是雪上加霜。在價(jià)格支持的刺激下，新加入成員的農(nóng)業(yè)將飛速發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩問(wèn)題將更為嚴(yán)重，CAP前期改革成果面臨被抵消的危險(xiǎn)。為了緩解和防止歐盟東擴(kuò)帶來(lái)的巨大財(cái)政預(yù)算的壓力，提高農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)歐盟農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，繼續(xù)改革CAP是未來(lái)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

四、CAP持續(xù)“綠箱”化階段(2004-2015年)

多哈農(nóng)業(yè)談判促使CAP啟動(dòng)“農(nóng)業(yè)多功能性”的新一輪改革。2003年6月歐盟理事會(huì)通過(guò)了CAP一攬子改革方案，其主要內(nèi)容是：深入改革農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持模式，實(shí)現(xiàn)價(jià)格支持進(jìn)一步向直接支付過(guò)渡，使農(nóng)業(yè)政策更為市場(chǎng)化，緩解財(cái)政預(yù)算壓力。其CAP改革重點(diǎn)是把原來(lái)與生產(chǎn)掛鉤的“藍(lán)箱”支持轉(zhuǎn)化為與生產(chǎn)脫鉤的“綠箱”支持(直接支付)。

1.進(jìn)一步削減農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持。新方案規(guī)定2006年的共同農(nóng)業(yè)支持將凍結(jié)在前六年的平均水平(由于物價(jià)因素每年增加1%)。為了緩解黑麥庫(kù)存過(guò)量問(wèn)題，將取消黑麥的干預(yù)價(jià)格；將水稻價(jià)格支持一次性削減50%，降至150歐元/噸。新方案還加快了奶業(yè)改革，五年內(nèi)把牛奶目標(biāo)價(jià)格降低28%，四年內(nèi)黃油干預(yù)價(jià)格降低25%，三年內(nèi)脫脂奶粉干預(yù)價(jià)格降低15%。由此，2003年CAP改革方案采取循序漸進(jìn)的安排，逐步實(shí)現(xiàn)價(jià)格支持向脫鉤的直接支付之轉(zhuǎn)變，以減輕新一輪農(nóng)業(yè)談判中“黃箱”和“藍(lán)箱” 的削減壓力[6]。

2.改革直接支付措施，引入與生產(chǎn)脫鉤的“單一農(nóng)場(chǎng)支付”(Single Farm Payment, SFP)。由于之前的直接支付是以作物的種類(lèi)、面積或牲畜的頭數(shù)為基礎(chǔ)的，對(duì)生產(chǎn)依然具有刺激作用，屬于“藍(lán)箱”范疇，所以新方案引入了SFP，把直接支付轉(zhuǎn)化為“綠箱”措施。每一個(gè)農(nóng)民獲得的SFP額是以2000-2002年為基期來(lái)確定的，與當(dāng)前的作物生產(chǎn)和牲畜數(shù)量無(wú)關(guān)，故改革后的SFP可以劃歸“綠箱”范疇，免于削減義務(wù)[6]。

3.為了削減對(duì)大農(nóng)場(chǎng)的直接支付額，引入“強(qiáng)制性動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制”。為糾正歐盟目前20%的大型農(nóng)場(chǎng)主獲得了80%的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼這一不平衡狀況，從2007年起開(kāi)始實(shí)施強(qiáng)制性動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，削減大農(nóng)場(chǎng)各種直接支持，將節(jié)約的資金用于農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃及結(jié)構(gòu)調(diào)整的資金需求。方案如下：直接支付額在5000歐元以下的農(nóng)場(chǎng)免于削減；直接支付額在5000-5萬(wàn)歐元的農(nóng)場(chǎng)，第一年削減1%，以后逐年削減，2013年達(dá)到12.5%削減幅度；對(duì)于直接支付額在5萬(wàn)歐元以上的農(nóng)場(chǎng)，第一年削減幅度為1%，2013年達(dá)到19%削減幅度[7]。

2003年歐盟CAP改革呈現(xiàn)以下幾個(gè)趨勢(shì)：(1)歐盟CAP已從單純關(guān)注農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)到綜合關(guān)注農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展上來(lái)，形成了農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展兩大政策支柱，農(nóng)業(yè)的國(guó)內(nèi)支持措施也從之前的價(jià)格支持為主轉(zhuǎn)向價(jià)格支持、直接支付、交叉達(dá)標(biāo)、農(nóng)村發(fā)展等多種措施相協(xié)調(diào)的一攬子支持體系。(2)歐盟農(nóng)業(yè)支持總額依然很高。CAP經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的改革，歐盟國(guó)內(nèi)支持總量的確有小幅下降，但與其多數(shù)成員相較，其支持水平依然排在前列。從國(guó)內(nèi)支持使用量占承諾量的比例來(lái)看，歐盟每年都在60%以上，除了韓國(guó)和日本之外，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。(3)國(guó)內(nèi)支持措施“綠箱”化過(guò)程依然緩慢。改革方案核心SFP并沒(méi)有涵蓋所有的農(nóng)產(chǎn)品，方案最后放棄了對(duì)玉米、小麥、大米等谷物的價(jià)格支持削減5%的計(jì)劃。另，改革方案計(jì)劃歐盟15國(guó)分期兌現(xiàn)直接支付，2004年兌現(xiàn)到成員國(guó)的25%，2005年兌現(xiàn)到30%，2006年達(dá)35%，2007年達(dá)40%，剩余的60%等比例分配到6年兌現(xiàn)，直到2013年才全部落實(shí)[8]。因此，新方案以一種漸進(jìn)的方式逐步把價(jià)格支持全部轉(zhuǎn)化為與生產(chǎn)和牲畜數(shù)量完全脫鉤的直接支付，這種轉(zhuǎn)變只不過(guò)是把原來(lái)的“藍(lán)箱”措施轉(zhuǎn)化為“綠箱”，國(guó)內(nèi)支持總量并未進(jìn)行實(shí)質(zhì)性削減，如此為后繼農(nóng)業(yè)談判埋下了很大隱患。

五、CAP晚近改革措施及發(fā)展趨勢(shì)

2010年歐盟委員會(huì)啟動(dòng)CAP新一輪改革，經(jīng)過(guò)多輪艱難磋商，2012年底歐洲議會(huì)最終批準(zhǔn)通過(guò)“共同農(nóng)業(yè)政策2014-2020”(CPA2020)。CPA2020旨在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的三大目標(biāo)：可靠的糧食安全、可持續(xù)的自然資源和平衡的區(qū)域發(fā)展。CPA2020過(guò)渡期為1年，具體措施從2015年正式實(shí)施。CAP2020 總預(yù)算約為 3627.9 億歐元，占?xì)W盟同期財(cái)政框架預(yù)算37.8%，其中直接補(bǔ)貼2778.5 億歐元，農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目 849.4 億歐元[9]。因此，強(qiáng)化國(guó)內(nèi)支持力度，保障農(nóng)民收入是CAP2020 政策的核心。

1.CPA2020主要改革措施。與前述改革相較，CPA2020主要對(duì)直接補(bǔ)貼政策、農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展和市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行了調(diào)整，其中直接補(bǔ)貼制度改革重點(diǎn)如下：

(1)深入調(diào)整農(nóng)業(yè)支持框架。“基本補(bǔ)貼”取代“單一農(nóng)場(chǎng)支付”成為直接補(bǔ)貼的主要方式?；狙a(bǔ)貼整合了現(xiàn)存的所有直接補(bǔ)貼模式，不再區(qū)分單一補(bǔ)貼和單一區(qū)域補(bǔ)貼，并重新分配給付權(quán)。以基本補(bǔ)貼為主題框架，以綠色補(bǔ)貼、青年農(nóng)民補(bǔ)貼、自然條件限制區(qū)域補(bǔ)貼等為補(bǔ)充，形成了更為“綠箱化”的CPA2020新補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)。

(2)繼續(xù)強(qiáng)化綠色直補(bǔ)支持。直接補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)的30%用于扶持農(nóng)民開(kāi)展保護(hù)永久性草場(chǎng)、生態(tài)熱點(diǎn)地區(qū)和作物多樣性等義務(wù)性勞動(dòng)，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的改善及促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展[10]。 “綠色直接支付”是與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)脫鉤的、兼具獎(jiǎng)勵(lì)性和強(qiáng)制性的支持措施，包括：永久草地保護(hù)補(bǔ)貼、種植多樣性補(bǔ)貼和最低生態(tài)利益面積補(bǔ)貼。各成員永久草地保護(hù)是以 2012年的面積為基準(zhǔn)，每年年底耕種完成后，進(jìn)行草地與農(nóng)地比例的統(tǒng)計(jì)，降幅超過(guò)2.5%的農(nóng)場(chǎng)，繼續(xù)減少草地面積的，必須獲得主管部門(mén)同意；對(duì)于那些減幅在5%以上的農(nóng)場(chǎng)，則必須恢復(fù)縮減的草地面積[11]。 CPA2020種植多樣性補(bǔ)貼規(guī)定如下：面積10-30hm2的農(nóng)場(chǎng)，必須種植兩種(包括兩種)以上的農(nóng)作物，且單一作物面積不能超過(guò)75%。農(nóng)場(chǎng)面積在30hm2以上的，必須種植三種(包括三種)以上的農(nóng)作物，且單一作物面積不能超過(guò)75%[11]。 CPA2020最低生態(tài)利益面積則規(guī)定：農(nóng)場(chǎng)主必須將其農(nóng)場(chǎng)面積的5%留作生態(tài)環(huán)境保護(hù)，即樹(shù)林、灌木林、池塘、濕地等，且不能休耕[11]。

(3)補(bǔ)貼支持向中小農(nóng)戶(hù)和青年農(nóng)戶(hù)傾斜。專(zhuān)門(mén)制定一套針對(duì)中小農(nóng)戶(hù)補(bǔ)貼條件的簡(jiǎn)化程序，使其獲得補(bǔ)貼更為便捷、高效。從2015年起，青年農(nóng)戶(hù)可以獲得額外的直接補(bǔ)貼支持，其額度為該農(nóng)戶(hù)已經(jīng)獲得補(bǔ)貼總額度的25%，但補(bǔ)貼期限最長(zhǎng)為五年。另，CPA2020創(chuàng)立“積極農(nóng)民”概念，也只有此類(lèi)的青年農(nóng)戶(hù)才能獲得額外補(bǔ)貼支持。此概念把保留農(nóng)地而不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及同時(shí)兼職其他高收入行業(yè)的農(nóng)戶(hù)排除在額外補(bǔ)貼支持之外。

(4)繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展支持。自2000年始，CAP改革把支持農(nóng)村發(fā)展增加為第二支柱，從最初的支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整逐步演進(jìn)到支持農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的綜合性扶持政策。第二支柱重點(diǎn)關(guān)注如何應(yīng)對(duì)氣候變化、提高資源利用效率及區(qū)域平衡發(fā)展，約占 CAP支持資金的20%[12]。 CPA2020改革進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的支持。主要體現(xiàn)為：1)提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。支持改造、重建農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，支持農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目的實(shí)際轉(zhuǎn)化，為青年農(nóng)民提供發(fā)展基金，進(jìn)一步完善農(nóng)場(chǎng)咨詢(xún)制度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)更高效、可持續(xù)的發(fā)展。2)保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。形成“農(nóng)業(yè)—環(huán)境—?dú)夂颉北Ｗo(hù)制度體系，支持有機(jī)農(nóng)場(chǎng)建設(shè)，支持自然條件不利區(qū)域的生態(tài)及林業(yè)保護(hù)。CPA2020改革以交叉遵守原則為監(jiān)管基礎(chǔ)，綠色直補(bǔ)為財(cái)政支持，再加上農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境保護(hù)措施，形成了全新的綠色政策架構(gòu)。

鑒于2008年前后，歐盟農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，尤其是奶制品，價(jià)格劇烈波動(dòng)，市場(chǎng)改革旨在促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的透明度，深化改革整個(gè)食品供應(yīng)鏈結(jié)構(gòu)使基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者分享到更高比例的收入分成和話語(yǔ)權(quán)[13]。故，市場(chǎng)機(jī)制改革重點(diǎn)在于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提升農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力。

2.CPA2020新一輪改革的特點(diǎn)與趨勢(shì)。盡管2003年以來(lái)CPA已將生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)資源改善作為重點(diǎn)扶持方向。然水土質(zhì)量下降、農(nóng)業(yè)生態(tài)效益漸趨惡化、物種減少加速等問(wèn)題依然未能扭轉(zhuǎn)。由此促使此輪改革更加關(guān)注農(nóng)業(yè)生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展，具體如下：

(1)基于保護(hù)生態(tài)環(huán)境之考量，農(nóng)場(chǎng)獲得直接支付的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提高。CPA2020對(duì)“交叉補(bǔ)貼”制度進(jìn)行了再次完善，即農(nóng)場(chǎng)可獲得的直接支付額度與其對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食品安全義務(wù)的履行密切相關(guān)。如果義務(wù)履行不到位，甚或出現(xiàn)污染、食品安全事故，直接支付額度則以實(shí)際造成的損失按比例縮減，反之對(duì)農(nóng)場(chǎng)“增益性”環(huán)境生態(tài)保護(hù)則給予額外的支持與鼓勵(lì)[14]。 如此，國(guó)內(nèi)支持為農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(2)CPA2020首次建立強(qiáng)制性的、綠色直接支付。作為此次改革之重點(diǎn)，“綠色直接支付”被首次納入CAP機(jī)制中。該支持措施重點(diǎn)扶持為永久草地保護(hù)、生物多樣性及生態(tài)重點(diǎn)區(qū)域保護(hù)作出貢獻(xiàn)的農(nóng)場(chǎng)。CPA2020規(guī)定：所有成員必須將直接支付資金總額的30%列為與 “綠色”生產(chǎn)措施相掛鉤的專(zhuān)項(xiàng)資金，支持、獎(jiǎng)勵(lì)上述農(nóng)場(chǎng)，否則將受到處罰[15]。

(3)CPA2020更加注重農(nóng)業(yè)生態(tài)及環(huán)保的多功能性，持續(xù)關(guān)注農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的可持續(xù)與均衡發(fā)展。CAP從最初的“保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”到“優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)”，最后演變?yōu)椤按龠M(jìn)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的可持續(xù)性發(fā)展”。在CPA2020改革中，不但對(duì)旨在提升“農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)”的直接支持額度作了明確規(guī)定，且將環(huán)境安全法定責(zé)任的履行與直接支付的額度相掛鉤，明確了責(zé)任，強(qiáng)化了激勵(lì)。CPA2020改革更加關(guān)注農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)資源可持續(xù)性管理、動(dòng)植物品種多樣性及食品安全，農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持價(jià)值目標(biāo)已從傳統(tǒng)的“糧食安全”過(guò)渡到“農(nóng)業(yè)多功能性的關(guān)注”。

(4)支持方式由“農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持”最終演變到“生產(chǎn)者直接支付”。1992年CAP“麥可薩里改革方案”以生產(chǎn)者直接支持取代價(jià)格直接干預(yù)，是CAP的一次激進(jìn)式改革，到《2000年議程》采用單一支付方式，盡可能把補(bǔ)貼與產(chǎn)量及種植面積相脫鉤，且向履行生態(tài)保護(hù)、食品安全等義務(wù)的農(nóng)場(chǎng)提供直接支付支持。再到CPA2020基本補(bǔ)貼取代單一農(nóng)場(chǎng)支付補(bǔ)貼成為直接補(bǔ)貼的主要方式，徹底實(shí)現(xiàn)了國(guó)內(nèi)支持的“綠箱化”改革。

(5)進(jìn)一步弱化了補(bǔ)貼支持對(duì)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的扭曲。最初的“價(jià)格支持”完全靠政府管控市場(chǎng)價(jià)格來(lái)確保農(nóng)民收入，屬于典型的“黃箱”范疇?！?000年議程》改革思路基本按照WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的規(guī)范要求，在部分保留“價(jià)格支持”的情況下引入“限產(chǎn)計(jì)劃”，進(jìn)而逐步削減價(jià)格支持范圍，并持續(xù)強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村發(fā)展等“綠箱”支持。直到2003年的CAP創(chuàng)立與產(chǎn)量脫鉤的“單一農(nóng)場(chǎng)支付”，方徹底實(shí)現(xiàn)“綠箱”的轉(zhuǎn)化。CPA2020的改革最終形成了以基本補(bǔ)貼為主題框架，以綠色補(bǔ)貼、自然條件限制區(qū)域補(bǔ)貼等為補(bǔ)充的，更為“綠箱化”的、新的補(bǔ)貼模式。

六、CAP的改革與演進(jìn)對(duì)完善我國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持制度的啟示

歐盟CAP改革與演進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的完善，提供了有益借鑒。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)面臨資源和市場(chǎng)的雙重約束，人多地少的稟賦限制導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)凸顯，主要農(nóng)產(chǎn)品自給率不斷降低。因此，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革應(yīng)以保障糧食安全、增加農(nóng)民收入和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主線，以構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、協(xié)調(diào)高效的“綠箱化”補(bǔ)貼體制為目標(biāo)。

1.優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制，強(qiáng)化直接補(bǔ)貼的政策績(jī)效，保證糧食安全。首先，應(yīng)完善“綠箱”補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，加大一般服務(wù)支持力度，增加涉農(nóng)教育及科技培訓(xùn)支持，強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品檢疫安全及生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼，助益農(nóng)業(yè)均衡及可持續(xù)發(fā)展。針對(duì)鮮活農(nóng)產(chǎn)品，引入“浮動(dòng)價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制”，逐步建立“最低收購(gòu)價(jià)及臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)”為主的鮮活、時(shí)令農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控體系。其次，盡可能用足“黃箱”空間，建立“三大主糧目標(biāo)價(jià)格機(jī)制”，確保糧食產(chǎn)量與安全，盡可能降低主糧的外貿(mào)依存度。鑒于國(guó)內(nèi)支持體系尚未完善，全面實(shí)施“脫鉤直接支付”的條件尚不成熟，當(dāng)前須建構(gòu)與作物產(chǎn)量、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等相掛鉤的直接支持機(jī)制。最后，加大對(duì)“四補(bǔ)貼”、畜牧業(yè)養(yǎng)殖補(bǔ)貼支持力度，從“按計(jì)稅面積計(jì)發(fā)補(bǔ)貼”改為“按產(chǎn)量或?qū)嶋H種植面積計(jì)發(fā)補(bǔ)貼”，最大限度發(fā)揮補(bǔ)貼的激勵(lì)效應(yīng)。可以借鑒CAP做法，建立生產(chǎn)者信息大數(shù)據(jù)，為補(bǔ)貼計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)提供信息技術(shù)支持，并把此類(lèi)補(bǔ)貼明確為脫鉤的“綠箱”范疇，以減緩“黃箱”補(bǔ)貼觸頂?shù)膲毫Α?/p>

2.啟動(dòng)親環(huán)境型補(bǔ)貼項(xiàng)目，并與生態(tài)、食品安全掛鉤。最初CAP只涉及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持，CAP2020改革基本實(shí)現(xiàn)了向“關(guān)注農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)、鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展”的轉(zhuǎn)變。要想徹底改變當(dāng)前農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，農(nóng)產(chǎn)品污染與食品安全等問(wèn)題，須建立具有環(huán)保生態(tài)效益的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持機(jī)制。首先，需要加大環(huán)境友好型補(bǔ)貼項(xiàng)目的支持力度。例如，進(jìn)一步強(qiáng)化退耕還林(草)與濕地恢復(fù)支持，增設(shè)土壤與水資源保護(hù)補(bǔ)貼，以扶持治理耕地重金屬和農(nóng)業(yè)面源污染及地下水污染的問(wèn)題。其次，借鑒CAP經(jīng)驗(yàn)，細(xì)化農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)范，要求獲得補(bǔ)貼的新型農(nóng)戶(hù)必須限制化肥、農(nóng)藥的使用次數(shù)和數(shù)量，轉(zhuǎn)而使用無(wú)污染的秸稈、糞便等綠肥。同時(shí)盡快頒行有關(guān)“秸稈焚燒、水土污染防治、化肥農(nóng)藥使用”等標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則及操作規(guī)程，借助于“農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)檢測(cè)”嚴(yán)格實(shí)施。最后，借鑒CAP“交叉補(bǔ)貼”成功做法及TPP的最新制度理念[16]，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目與“節(jié)約農(nóng)業(yè)資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境及食品安全”的高度關(guān)聯(lián)，促使農(nóng)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境和諧共存。

3.強(qiáng)化農(nóng)業(yè)支持與補(bǔ)貼的規(guī)范化與法制化。首先，為了與WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》義務(wù)保持一致，借鑒CAP2020經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)及時(shí)修改《農(nóng)業(yè)法》，增加“農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持”專(zhuān)章，或者盡快出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的《農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持/補(bǔ)貼條例》[17]，以滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)支持法律化的實(shí)際需求。其次，加快制定農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)法。農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體惡化趨勢(shì)尚未得到根本遏制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)化轉(zhuǎn)型的法律規(guī)范并不完善。當(dāng)前的環(huán)保法規(guī)范涉及農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)的內(nèi)容過(guò)于原則化，可操作性差，且相關(guān)主管部門(mén)職責(zé)重疊不明，導(dǎo)致執(zhí)法不力，監(jiān)管不嚴(yán)，無(wú)法契合農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要。故以《農(nóng)業(yè)法》為基礎(chǔ)，應(yīng)盡快制定一部 “農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法”。最后，完善《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》，強(qiáng)化保險(xiǎn)機(jī)制效果。2012出臺(tái)的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》對(duì)抵御農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保護(hù)農(nóng)民利益，具有重大意義。但《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》實(shí)施上仍有許多問(wèn)題亟待解決，例如：“保險(xiǎn)標(biāo)的小、農(nóng)民收入低、地域面積大”的要求導(dǎo)致保險(xiǎn)額度、范圍無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)民的實(shí)際需求；險(xiǎn)種設(shè)計(jì)上與CPA差距較大，保監(jiān)會(huì)目前實(shí)際實(shí)施的險(xiǎn)種僅局限在種、養(yǎng)兩業(yè)和大棚設(shè)備等簡(jiǎn)單的風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目上；補(bǔ)償額度和比例過(guò)低，保險(xiǎn)補(bǔ)償僅能維持農(nóng)民在務(wù)農(nóng)成本上的投入，對(duì)于其中的維護(hù)成本、產(chǎn)出效益、產(chǎn)業(yè)鏈條的影響，都還沒(méi)有涉及；農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制缺失，我國(guó)自然災(zāi)害多，特別是在大災(zāi)、巨災(zāi)面前，農(nóng)民根本沒(méi)有抵御能力，而《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》擬定的“互助保險(xiǎn)組織初保、保險(xiǎn)公司分保、國(guó)家巨災(zāi)再保機(jī)構(gòu)再保”的“三級(jí)火箭”推進(jìn)機(jī)制遲遲未能建立。災(zāi)難不會(huì)等制度健全之后才發(fā)生，健全機(jī)制迫在眉睫。

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[17] 王軍杰．論我國(guó)國(guó)內(nèi)支持制度的完善與重構(gòu)[J]．財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐，2012(2)：118-123．

(責(zé)任編輯:王鐵軍)

On the Evolution of European Union's Agricultural Domestic Support System and the Recent Development Trend

WANG Junjie1,SHEN Liping2

(1.LawSchoolofSichuanUniversity,Chengdu,Sichuan610065,China;2.People'sProcuratorateofChengdu,ChengduSichuan610041,China)

The historical evolution of legal system of European Union's agricultural domestic support is closely related to the common agricultural policy. After reforms of CAP, accelerating agricultural development and promoting the competitiveness of the agricultural products are the main line of CAP in order to adapt to the WTO multilateral agricultural rules and the needs of the development of agriculture in the European Union. From Price Support to Direct Payment Linked to Production, to the Direct Payment not Linked to Production, those changes were actually from the Yellow Box to the Blue Box, to the process of Green Box, but the large amount of domestic support has not been substantially cut. The new round of reform of the CPA2020 continues the historical inertia, continues to Green Box of sustainable development of agriculture and rural areas support, and give attention to the policy goals of reliable food security and balance regional development. Making the CAP structure more reasonable, the emphasis of support is more prominent, and the effect is more obvious. The evolution and reform of CAP has important practical significance to improve the structure of agricultural subsidies, start the pro -environmental subsidy program, strengthen the standardization and legalization of agricultural support in our country.

European Union; agricultural domestic support ;Common Agricultural Policy

2016 -10 -12

王軍杰(1976—)，男，河北大名人，法學(xué)博士,四川大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，研究方向：國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

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A

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