何偉，徐袁

公共管理

政府部門權(quán)力清單制度研究

何偉，徐袁

政府部門權(quán)力清單制度是指在厘清每個(gè)職能部門、崗位的職責(zé)范圍與權(quán)力邊界的基礎(chǔ)上，按照法定程序和規(guī)定渠道向外公開使得公眾知曉政府部門權(quán)力范圍的一種制度。政府部門實(shí)行權(quán)力清單制度是中共中央和國務(wù)院的重要改革任務(wù)，是加強(qiáng)國家治理體系建設(shè)和提升國家現(xiàn)代化治理能力的重要舉措，對(duì)建設(shè)廉潔政府、法治政府、創(chuàng)新政府，深化行政體制改革具有十分重要的意義。近年來，一些地方政府或行政管理部門在推行權(quán)力清單制度方面進(jìn)行了有益的探索，也取得了一定成效。論文通過分析我國權(quán)力清單改革背景及現(xiàn)狀，闡述建立權(quán)力清單制度的意義，并就進(jìn)一步完善權(quán)力清單制度進(jìn)行探索與思考。

權(quán)力清；透明；政府職能轉(zhuǎn)變

一、引言

十八屆三中全會(huì)提出“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度”，①關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定，第十部分第35條，2013.11.“依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”，十八屆四中全會(huì)提出“推行政府權(quán)力清單制度”②關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定，第三部分第一條，2014.10.，“堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”，要求深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府作出重要部署，要求建設(shè)“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效和守法誠信的法治政府”。

推行權(quán)力清單制度，以法律規(guī)范約束政府行為，將政府權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”，科學(xué)處理政府與市場的關(guān)系，使政府職能合理化、政府權(quán)力法制化，還政府權(quán)力于市場、社會(huì)，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

本文以政府部門權(quán)力清單的建設(shè)為切入點(diǎn)，分析當(dāng)前權(quán)力清單制度現(xiàn)狀及主要特點(diǎn)，為改進(jìn)和完善政府部門權(quán)力清單制度提供意見和建議。

二、權(quán)力清單制度建設(shè)現(xiàn)狀

黨的十八屆三中全會(huì)召開之前，很多地方已經(jīng)就政府權(quán)力公開進(jìn)行了積極探索，并嘗試公開“權(quán)力清單”，為全國推廣權(quán)力清單制度積累了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

早在2005年7月，國務(wù)院辦公廳就發(fā)布了《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》，要求各地方、各部門按照文件要求梳理行政執(zhí)法依據(jù)，將一些職責(zé)重復(fù)、交叉或與上位法相抵觸的執(zhí)法依據(jù)修改或廢止。這一做法在當(dāng)時(shí)就被譽(yù)為厘清行政機(jī)關(guān)的“權(quán)力清單”。但直至2009年，30個(gè)省份才陸續(xù)將梳理結(jié)果向社會(huì)公布③國務(wù)院審改辦公開60個(gè)部門行政審批事項(xiàng)匯總清單.大河網(wǎng).2014-03-18. http://news.zzedu.net.cn/xdxw/03/1245950.shtml.。

2005年9月，河北邯鄲試點(diǎn)推進(jìn)行政權(quán)力公開透明運(yùn)行，市政府所屬57個(gè)行政部門清理出2084項(xiàng)權(quán)力，繪制出每一項(xiàng)權(quán)力的使用流程圖，向全社會(huì)公開，接受全社會(huì)監(jiān)督；同時(shí)將93項(xiàng)市長權(quán)力匯總編成目錄公之于眾。邯鄲因此成為全國第一個(gè)公開政府行政權(quán)力清單和市長權(quán)力清單的城市④徐彬.國內(nèi)首份市長“權(quán)力清單”.南方周末.2005.8.25.。當(dāng)時(shí)有學(xué)者建議，邯鄲的實(shí)驗(yàn)成果應(yīng)當(dāng)以法律途徑鞏固下來，發(fā)揮其制度價(jià)值。

2009年3月，中央紀(jì)委和中組部推動(dòng)“縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行”試點(diǎn)工作，江蘇省睢寧縣、河北省成安縣、四川省成都市武侯區(qū)三地開展試點(diǎn)⑤郭奔勝，陳澤偉等.縣委權(quán)力公開試點(diǎn)城市調(diào)查:以監(jiān)督推進(jìn)公開透明.瞭望.2010-10-16.。縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行，其本質(zhì)是科學(xué)規(guī)范縣委核心權(quán)力，對(duì)核心權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督，促進(jìn)權(quán)力在民主、科學(xué)的軌道上運(yùn)行。從試點(diǎn)區(qū)縣的情況看，試點(diǎn)地區(qū)厘清出權(quán)力事項(xiàng)，公布了“權(quán)力清單”，還權(quán)力本來面目于社會(huì)公眾。說明權(quán)力事項(xiàng)不僅擁有權(quán)力邊界，而且可以清楚列示。有了權(quán)力清單，公眾的目光就有了焦點(diǎn)，陽光的照射就有了方向，權(quán)力的神秘感、封閉性自然不復(fù)存在了。在隨后的改革中，一些政府機(jī)關(guān)在本級(jí)政府政務(wù)網(wǎng)站公開了行政“權(quán)力清單”，并利用博客、微博等公開渠道創(chuàng)新政府信息公開的方式。

2011年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》⑥中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳.關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見.2011，8.，要求各地區(qū)各部門進(jìn)一步深化政務(wù)公開，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督制約。

2013年11月召開的十八屆三中全會(huì)在《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》正式提出了“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度”。隨后各地、各部門紛紛展開部署，加快政府職能轉(zhuǎn)變、深化行政體制改革。2013年底，湖北省首先曬出了《湖北省級(jí)行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)目錄》，成為全國首個(gè)公開行政權(quán)力清單的省份。改革后，湖北省行政審批事項(xiàng)僅保留286項(xiàng)，為“全國最少”①王榮海，張穎等.湖北省級(jí)行政審批事項(xiàng)減少到286項(xiàng)保持全國最少.湖北省人民政府門戶網(wǎng)站.2014-10-21. http://www.hubei.gov.cn/zwgk/zfxxgkzt/hbggjxs/zbzfzn/201410/t20141021_535336.shtml.。

從部門層面看，2014年2月，財(cái)政部率先在其官網(wǎng)公開了保留的18項(xiàng)行政審批事項(xiàng)目錄②財(cái)政部.財(cái)政部公開行政審批事項(xiàng)目錄.財(cái)政部官網(wǎng).2014.2.13.http://tfs.mof.gov.cn/zhuantilanmu/xzsp/zxdt/201402/t20140213_1043044.html.；隨后，國務(wù)院其他部門也公開了所保留、取消或下放的行政審批項(xiàng)目并在網(wǎng)上不斷更新。2014年3月，中編辦在官網(wǎng)匯總公布了國務(wù)院各部門“行政審批項(xiàng)目匯總清單”③康麗琳.國務(wù)院60部門集體“曬”權(quán)力清單鎖定政府權(quán)力彰顯改革決心.中國政府網(wǎng).2014-03-20.http://www.gov.cn/xinwen/2014-03/20/content_2642578.htm.，涉及國務(wù)院所屬60個(gè)部門正在執(zhí)行的行政審批事項(xiàng)共1235項(xiàng)。國務(wù)院文件要求，各部門不得在清單事項(xiàng)之外實(shí)施行政審批。

從地方層面看，截至2014年底，三分之一以上省級(jí)政府通過各自渠道向社會(huì)公布了政府部門權(quán)力清單。2015年1月江蘇省人民政府發(fā)布1號(hào)文件④江蘇省政府.關(guān)于深入推進(jìn)依法行政加快建設(shè)法治政府的意見.2015，1.，明確江蘇將推行五張清單制度，即：政府行政權(quán)力清單、行政審批事項(xiàng)目錄清單、政府部門專項(xiàng)資金管理清單、行政事業(yè)性收費(fèi)目錄清單、投資審批“負(fù)面清單”等，取消一切不符合法律法規(guī)規(guī)定的清單之外的管理、收費(fèi)、罰款項(xiàng)目。

2015年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》設(shè)定地方政府權(quán)力清單時(shí)間表，明確要求2015年年底前省級(jí)政府基本完成政府工作部門、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位權(quán)力清單的公布工作，市縣兩級(jí)政府要在2016年年底前完成公布工作⑤中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳.關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見.2015，3.。從此，權(quán)力清單制度從原本的一些省市探索試行，轉(zhuǎn)為全國范圍內(nèi)推廣。這是深入推進(jìn)依法行政、加強(qiáng)對(duì)權(quán)力對(duì)監(jiān)督、推進(jìn)民主政治建設(shè)的一項(xiàng)重要措施，是適應(yīng)改革發(fā)展新的形勢需要，也進(jìn)一步提高政府科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，促進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

三、權(quán)力清單制度的意義

政府部門權(quán)力清單制度的實(shí)施對(duì)政府權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行和市場經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)具有重要意義，一方面為行使行政權(quán)力科學(xué)劃定了范圍，明確了政府權(quán)力邊界；另一方面能夠有效防止政府的干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行為，更好地激發(fā)市場主體的創(chuàng)造力和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)生動(dòng)力。

（一）明確政府行政權(quán)力邊界，有助于建立現(xiàn)代化法治政府

權(quán)力清單制度將政府權(quán)力制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、陽光化，依法編制權(quán)力運(yùn)行流程，并對(duì)外公開、接受社會(huì)監(jiān)督，可以促進(jìn)行政權(quán)力的科學(xué)配置和規(guī)范運(yùn)行，降低隨意行使行政權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)，為依法行政提供了制度保障。推行政府部門權(quán)力清單制度可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾對(duì)政府行使權(quán)力約束作用，有效行程公眾糾錯(cuò)機(jī)制，規(guī)范政府及其工作人員的行使權(quán)力方式，從源頭上杜絕越權(quán)、尋租等腐敗行為的發(fā)生，有利于提高政府公信力和執(zhí)行力，依法保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（二）約束政府干預(yù)市場行為，有助于加快轉(zhuǎn)變政府職能

簡政放權(quán)、加快轉(zhuǎn)變政府職能是我國新一屆政府開門第一件大事。政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容主要體現(xiàn)在行政審批制度改革的深化，如科學(xué)界定非行政許可及行政許可審批事項(xiàng)，保留的行政審批事項(xiàng)一律以清單形式向社會(huì)公開，清單之外的事項(xiàng)一律不得實(shí)施審批。在行政審批制度改革過程中理順政府與市場的關(guān)系，減少政府對(duì)資源的直接配置和對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，這意味著政府職能權(quán)力將做大量“減法”，即地方政府將從長期以來對(duì)市場活動(dòng)的大量干預(yù)行為中退出，而將地方政府職能集中于市場做不好、做不到的公共領(lǐng)域，更好地發(fā)揮政府職能。

（三）規(guī)范政府行政權(quán)力，有助于激發(fā)經(jīng)濟(jì)主體創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新潛能

從市場化發(fā)展進(jìn)程上看，行政審批制度的最大弊端在于它限制了市場經(jīng)濟(jì)的自由度，有可能打擊、阻礙企業(yè)的積極性。特別是在科技技術(shù)迅猛發(fā)展的今天，繁瑣的行政審批過程將導(dǎo)致企業(yè)正常的日常生產(chǎn)活動(dòng)受阻，而走向非生產(chǎn)性活動(dòng)甚至轉(zhuǎn)向依靠尋租政府權(quán)力來獲取利潤，這一過程極大地打擊了企業(yè)家的創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)精神。權(quán)力清單制度從一個(gè)角度看是劃清政府權(quán)力范圍，約束政府部門行使權(quán)力“法無授權(quán)不可為”，而從另一個(gè)角度看則是厘清政府職責(zé)界限，推進(jìn)實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單管理模式，實(shí)現(xiàn)“法無禁止即可為”。這種負(fù)面清單管理方式，有助于解決“準(zhǔn)入難”問題，為企業(yè)提供可預(yù)期的市場環(huán)境和激勵(lì)機(jī)制，為企業(yè)家自由進(jìn)入市場降低門檻，并使企業(yè)家致力于生產(chǎn)性努力，激發(fā)市場活力和創(chuàng)造力。

四、權(quán)力清單制度的內(nèi)涵

政府部門權(quán)力清單由政府權(quán)力清單與部門權(quán)力清單構(gòu)成。權(quán)力清單制度是指政府及其部門或其他主體在全面梳理所行使公共權(quán)力的基礎(chǔ)上，依法界定每個(gè)部門、每個(gè)崗位的職責(zé)與權(quán)限，統(tǒng)計(jì)整理職權(quán)的種類、數(shù)量、適用條件、使用程序等，使得權(quán)力界限清晰嚴(yán)謹(jǐn)，清理出不合法合規(guī)的“職權(quán)”項(xiàng)目，最后以清單的形式按規(guī)定列舉出所保留的職權(quán)目錄、實(shí)施主體、法律依據(jù)、使用流程等，面向社會(huì)公眾公開。從本質(zhì)上說，政府部門權(quán)力清單所覆蓋的范圍就是政府或部門行政權(quán)力的合法行使范圍，清單之內(nèi)皆是依法律、法規(guī)確立的行政權(quán)力，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照清單行使權(quán)力、履行職能，清單之外不可為。從內(nèi)涵上看，政府部門權(quán)力清單包含四個(gè)特點(diǎn)：

一是范圍全面覆蓋。地方各級(jí)黨和政府及其部門（國家安全機(jī)關(guān)除外）都應(yīng)推行權(quán)力清單制度，都應(yīng)制定所掌握的公共權(quán)力清單，都應(yīng)統(tǒng)計(jì)和公開權(quán)力清單，不存在不受監(jiān)督的特殊權(quán)力、不存在不受監(jiān)督的特殊層級(jí)、不存在不受監(jiān)督的特殊部門。全面覆蓋各級(jí)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，確保統(tǒng)計(jì)范圍不留“死角”，充分體現(xiàn)了公平原則，能夠有效消除公共權(quán)力的暗區(qū)、盲區(qū)，提高權(quán)力清單制度的有效性和權(quán)威性。

二是過程規(guī)范嚴(yán)格。為確保權(quán)力清單制度的嚴(yán)肅性和嚴(yán)格性，必須將權(quán)力清單編制和公開過程規(guī)范化、制度化。政府部門權(quán)力清單的編制和公開過程必須按照國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)體系推進(jìn)，不得由各地區(qū)和部門隨意進(jìn)行。

三是內(nèi)容詳細(xì)具體。一方面權(quán)力清單要明確各項(xiàng)權(quán)力的職責(zé)權(quán)限，其內(nèi)容必須清晰具體，不能模棱兩可、含糊其辭。具體來說，權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)涵蓋該部門所有崗位的各類權(quán)力職能（包括決策權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)等）另一方面權(quán)力清單要明確行使權(quán)力的法律依據(jù)與法定程序，包括權(quán)力基礎(chǔ)、責(zé)任部門、監(jiān)督平臺(tái)、投訴渠道等，全面反映每項(xiàng)權(quán)力的構(gòu)成要素和行使依據(jù)。只有權(quán)力清單制度具體化，才能杜絕出現(xiàn)隱瞞、作假、脫離實(shí)際等行為的出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有效監(jiān)督和制約，確保社會(huì)監(jiān)督收到實(shí)效。

四是公開深入透明，權(quán)力清單編制后，應(yīng)該主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。為充分滿足公眾的知情權(quán)，權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地向全社會(huì)公開，通過制作權(quán)力運(yùn)行流程圖、案例解釋等形式，使得清單內(nèi)容既準(zhǔn)確嚴(yán)謹(jǐn)又通俗易懂。同時(shí)，公開過程也應(yīng)做到制度化和流程化，強(qiáng)制要求各行政部門按照標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容和規(guī)范流程進(jìn)行公開，使得公開權(quán)力成為官方與社會(huì)的共同自覺意識(shí)。

五、建立權(quán)力清單制度基本過程

建立政府部門權(quán)力清單制度，必須依照職權(quán)法定、主體明確、邊界清晰、公開規(guī)范的原則，確保政府部門依法依規(guī)進(jìn)行職責(zé)權(quán)力設(shè)定，確保政府部門依法依規(guī)開展行政管理、提供行政服務(wù)，充分體現(xiàn)行政主體行使權(quán)力的法治要求。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和政治體制改革的不斷深入，推行權(quán)力清單和責(zé)任制度還應(yīng)對(duì)照簡潔、高效、統(tǒng)一的要求，以“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”為目標(biāo)，以規(guī)范行政審批、行政處罰、行政確認(rèn)及便民服務(wù)事項(xiàng)為重點(diǎn)，全面梳理行政權(quán)力事項(xiàng)，確?！皺?quán)力盡在清單內(nèi)，清單之外無權(quán)力”。其構(gòu)建的過程主要由清理權(quán)力、規(guī)范事項(xiàng)、公開清單等三個(gè)階段構(gòu)成。

（一）摸清底數(shù)，全面梳理行政職權(quán)

政府部門行使權(quán)力的法定依據(jù)，主要是來源于我國規(guī)范性法律法規(guī)，如憲法、組織法以及“三定規(guī)定”等法規(guī)性文件。任何政府或部門行使一切權(quán)力必須遵循法律法規(guī)所設(shè)定的職權(quán)范圍，不得超越規(guī)定范圍作出任何增加或損害相對(duì)人權(quán)益的決定。因此，清理權(quán)力時(shí)需要認(rèn)真對(duì)照法律法規(guī)條文，逐項(xiàng)梳理政府部門的主要職能及其行政權(quán)力，既要摸清權(quán)力總體情況，也要了解每一項(xiàng)權(quán)力的具體內(nèi)容。同時(shí)還應(yīng)結(jié)合行政審批制度改革和工作實(shí)際，兼顧權(quán)力運(yùn)行的結(jié)果和效率，掌握運(yùn)行程序，明確責(zé)任擔(dān)當(dāng)，判斷權(quán)力是否符合當(dāng)前改革要求和管理需要，全面梳理出各項(xiàng)行政職權(quán)。

（二）簡政放權(quán)，科學(xué)配置行政權(quán)力

在全面梳理法定職權(quán)基礎(chǔ)上，政府部門要按照行政合法性原則和行政合理性原則，科學(xué)設(shè)計(jì)行政權(quán)力基本架構(gòu)。行政權(quán)力配置過程中需要厘清政府、市場和社會(huì)關(guān)系，堅(jiān)持市場在資源配置中的決定性作用，激發(fā)市場活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，一方面不能主動(dòng)干預(yù)或介入市場主體合法的微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，另一方面又要保持政府所應(yīng)履行的職責(zé)。一是撤銷沒有法定依據(jù)的“職權(quán)”或變相增設(shè)的審批事項(xiàng)；二是下放應(yīng)由下級(jí)政府部門履行的職權(quán)事項(xiàng)，做好承接工作；三是取消可由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)承接或行業(yè)組織自律管理的職權(quán)事項(xiàng)。此外，對(duì)于一些法定依據(jù)相互沖突的、雖有依據(jù)但已與全面深化改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展脫節(jié)的、調(diào)整對(duì)象消失或多年不發(fā)生管理行為的行政職權(quán)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)按程序向上級(jí)政府部門提出取消或調(diào)整建議。經(jīng)清理后擬保留的行政職權(quán)，要嚴(yán)密按照工作程序和審核標(biāo)準(zhǔn)制定清單目錄，逐條逐項(xiàng)進(jìn)行合法性、合理性和必要性審核，不斷優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程，簡化工作程序，減少辦事環(huán)節(jié)，提高工作效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便社會(huì)公眾，同時(shí)對(duì)于承接政府職能轉(zhuǎn)移的社會(huì)組織要注重指導(dǎo)和扶持，建立健全、修訂完善規(guī)范相關(guān)的社會(huì)組織行為法律法規(guī)和政策制度，保障承擔(dān)轉(zhuǎn)移的社會(huì)組織健康有序發(fā)展。

（三）公開透明，建立健全考評(píng)體系

權(quán)力清單制度必須堅(jiān)持以“公開為常態(tài)，不公開為例外”的原則，除涉密事項(xiàng)外，各級(jí)政府及其部門應(yīng)依法將權(quán)力目錄與權(quán)力流程面向公眾公開，同時(shí)公開對(duì)應(yīng)的法律依據(jù)、法定程序、工作時(shí)限、服務(wù)承諾和責(zé)任追究，使得政府權(quán)力公開化、規(guī)范化，保證公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。為確保權(quán)力清單制度有效運(yùn)行，在做好內(nèi)、外部的監(jiān)督的同時(shí)，還應(yīng)制定相關(guān)的考評(píng)體系。一方面地方機(jī)構(gòu)要有效行使監(jiān)督職權(quán)，如加強(qiáng)人大、政協(xié)、紀(jì)委、審計(jì)、司法等部門對(duì)權(quán)力清單公開的監(jiān)管，同時(shí)應(yīng)建立健全網(wǎng)絡(luò)輿情收集，分析，應(yīng)急機(jī)制，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督行為，暢通網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督渠道，聚焦和放大網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督正能量。另一方面要建立權(quán)力清單績效評(píng)估體系，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展原則，全面正確履行政府職能，高度重視公眾輿論，將社會(huì)評(píng)價(jià)、專家意見與政府目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，科學(xué)設(shè)立考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)權(quán)重，建立多層次、開放式的績效目標(biāo)管理體系。根據(jù)權(quán)力清單績效評(píng)估結(jié)果，本著“表彰先進(jìn)，鞭策后進(jìn)”的原則，將績效管理與行政考核掛鉤，優(yōu)化行政考評(píng)方式，強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制，突出責(zé)任落實(shí)，強(qiáng)化責(zé)任追究，充分發(fā)揮績效管理的導(dǎo)向作用，不斷提升政府管理和服務(wù)水平。

六、完善權(quán)力清單制度的后續(xù)思考

十八大以來，盡管各級(jí)政府在推進(jìn)權(quán)力清單制度上不斷取得突破，但要使得制度真正落到實(shí)處，充分發(fā)揮深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的主動(dòng)性，還需要在四個(gè)方面切實(shí)推進(jìn)。

（一）建立健全配套制度，監(jiān)督行政權(quán)力運(yùn)行

推行政府權(quán)力清單制度是一項(xiàng)政府職能轉(zhuǎn)變和職權(quán)行使流程的再造，為保證政府權(quán)力制度化、規(guī)范化、程序化，需要制定配套的法律制度和工作機(jī)制來支撐，使權(quán)力清單制度具有清晰的界限、明確的責(zé)任、完備的程序和統(tǒng)一的規(guī)范，依法處理政府事務(wù)，給權(quán)力套上“制度的籠子”，從而實(shí)現(xiàn)建立法治政府和服務(wù)型政府、增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力的目的。因此，只有以健全完善的法律制度為基礎(chǔ)，才能厘清政府權(quán)力邊界，準(zhǔn)確界定政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系，才能明確政府各層級(jí)之間、各部門之間的分工，才能為規(guī)范權(quán)力合法、規(guī)范、高效運(yùn)行保駕護(hù)航。

（二）完善事中事后監(jiān)管，整合各類監(jiān)督資源

權(quán)力清單一經(jīng)制定就要向社會(huì)公眾公開，接受社會(huì)各界監(jiān)督。行使清單中保留的權(quán)力時(shí)，要進(jìn)行全程監(jiān)督、實(shí)時(shí)監(jiān)控，開展廉政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，查找廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)管理，強(qiáng)化權(quán)力制約監(jiān)督。事實(shí)上，監(jiān)督行政權(quán)力運(yùn)行不能光靠政府本身的自律，各級(jí)政府部門應(yīng)主動(dòng)接受黨委、人大監(jiān)督，自愿接受司法、審計(jì)檢查，踴躍接受政協(xié)民主監(jiān)督以及社會(huì)輿論監(jiān)督，將各種力量擰在一起，編織監(jiān)督“天網(wǎng)”。簡政放權(quán)后，政府部門要把該放開的權(quán)力放到位，把該管的事務(wù)管住管好，政府轉(zhuǎn)變職能要把“更多精力轉(zhuǎn)向監(jiān)管”①李克強(qiáng).在審議廣西代表團(tuán)上的講話.2017年全國兩會(huì).2017，3.，即政府管理由事前審批更多地轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，實(shí)行“寬進(jìn)嚴(yán)管”。事實(shí)上，事中事后監(jiān)管要比事前審批難得多。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，要善于主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題，發(fā)現(xiàn)問題就必須采取措施，這就需要通過優(yōu)化流程、創(chuàng)新方法、完善工作機(jī)制，以制度規(guī)范來促進(jìn)事中事后監(jiān)管合理、規(guī)范、有效。

（三）進(jìn)一步清理各類行政權(quán)力，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

權(quán)力清單一經(jīng)公示就產(chǎn)生剛性約束力，未經(jīng)允許行政部門不得擅自增加或修改項(xiàng)目內(nèi)容，行使清單之外的權(quán)力。事實(shí)上，權(quán)力清單中所公示的項(xiàng)目也是動(dòng)態(tài)的，它隨著法律法規(guī)和機(jī)構(gòu)職能的調(diào)整，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢變化及實(shí)際工作的需要，會(huì)發(fā)生變化。政府部門要與時(shí)俱進(jìn)，定期修改完善、審核公布清單，確保權(quán)力清單科學(xué)有效。近幾年國務(wù)院不斷發(fā)布了多個(gè)文件關(guān)于取消或者下放行政審批事項(xiàng)的文件，如《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目的決定》(國發(fā)〔2013〕44號(hào))、《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目的決定》（國發(fā)〔2014〕5號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》（國發(fā)〔2014〕27號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》（國發(fā)〔2015〕11號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于取消非行政許可審批事項(xiàng)的決定》（國發(fā)〔2015〕27號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于第一批取消62項(xiàng)中央指定地方實(shí)施行政審批事項(xiàng)的決定》（國發(fā)〔2015〕57號(hào)）等等?？梢姡S著改革的深入推進(jìn)，行政權(quán)力的清理規(guī)范過程仍將持續(xù)。

（四）科學(xué)界定政府權(quán)力邊界，拓寬簡政放權(quán)的改革思路

“權(quán)力清單”的公布將帶動(dòng)政府“負(fù)面清單”管理模式的推進(jìn)。中國全面深化改革“未有窮期”，政府部門應(yīng)當(dāng)“帶頭自我革命”②李克強(qiáng).2014年天津夏季達(dá)沃斯論壇開幕式上的致辭.2014，9.，2014年，李克強(qiáng)總理在出席夏季達(dá)沃斯論壇時(shí)給制度建設(shè)開出了三張清單，即“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”和“負(fù)面清單”；在2015年政府工作報(bào)告中，李克強(qiáng)將“加大簡政放權(quán)，放管結(jié)合改革力度”作為“把改革開放扎實(shí)推向縱深”的首要措施。報(bào)告提出，“制定市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，公布省級(jí)政府權(quán)力清單、責(zé)任清單”③李克強(qiáng).2015年國務(wù)院政府工作報(bào)告，第三部分，2015，3.，切實(shí)做到“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”。2016年的政府工作報(bào)告中，他又要求部分地區(qū)先行試點(diǎn)“市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度”④李克強(qiáng).2016年國務(wù)院政府工作報(bào)告，第三部分第二方面，2016，3.?！叭萸鍐巍贝_立后，只要拿出政府“權(quán)力清單”，就能看到政府應(yīng)該做什么，哪些“法無授權(quán)不可為”；只要給出市場“負(fù)面清單”，就能明確企業(yè)不能干什么，做到“法無禁止皆可為”；只要理出政府“責(zé)任清單”，就能監(jiān)督政府如何管理市場，做到“法定責(zé)任必須為”?！皺?quán)力清單”的公布不光是推進(jìn)整個(gè)行政審批制度改革工作的起點(diǎn)，同時(shí)也是行政審批事項(xiàng)向“負(fù)面清單”管理邁進(jìn)的第一步。簡政放權(quán)今后的工作重點(diǎn)將會(huì)由正面梳理“權(quán)力清單”向推進(jìn)“負(fù)面清單”制度轉(zhuǎn)變，約束政府行為，營造透明、穩(wěn)定、可預(yù)期的市場環(huán)境。

七、結(jié)語

推行權(quán)力清單制度是本屆政府的一件大事，是政府治理現(xiàn)代化建設(shè)中一場廣泛而深刻的革命，是對(duì)政府執(zhí)政能力的一次重大而現(xiàn)實(shí)的考驗(yàn)。該制度自提出以來，許多政府部門先后進(jìn)行了有意義的嘗試，時(shí)至今日，衍生出許多值得探討的問題。本文首先梳理了我國權(quán)力清單制度建設(shè)的發(fā)展過程，從政府治理現(xiàn)代化、政府職能轉(zhuǎn)變、發(fā)揮市場活力等三個(gè)方面闡述了推行權(quán)力清單制度的意義，進(jìn)而提出政府部門權(quán)力清單的內(nèi)涵及主要特點(diǎn)，并就權(quán)力清單制度的構(gòu)建過程進(jìn)行了研究。最后通過從制度建設(shè)、監(jiān)督管理、完善機(jī)制、拓寬簡政放權(quán)思路等四個(gè)角度出發(fā)，對(duì)進(jìn)一步完善權(quán)力清單制度進(jìn)行了思考和展望。我們相信，隨著權(quán)力清單制度的不斷完善和發(fā)展，只要我們以堅(jiān)持不懈的精神貫徹始終，權(quán)力清單制度必將在建設(shè)法治政府、推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化過程中發(fā)揮深遠(yuǎn)的影響。

何偉，中國礦業(yè)大學(xué)；

徐袁，中國礦業(yè)大學(xué)。

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1008-4428（2017）05-140-04

本文系江蘇省2015年度普通高校研究生實(shí)踐創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：SJZZ15-0189）階段性成果。