文/董穎，杭州電子科技大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院

PPP模式下地方政府融資平臺(tái)研究

文/董穎，杭州電子科技大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院

地方政府融資平臺(tái)加快了政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進(jìn)程，但與此同時(shí)，它也存在一系列問(wèn)題。國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)的頒發(fā)，明確規(guī)定了政府融資平臺(tái)要?jiǎng)冸x融資功能，融資平臺(tái)正面臨轉(zhuǎn)型的考驗(yàn)。本文整理總結(jié)了當(dāng)前部分學(xué)者的研究，闡述了地方政府融資平臺(tái)存在的一些問(wèn)題，以及針對(duì)這些問(wèn)題運(yùn)用PPP融資模式的必要性和可行性。

地方政府融資平臺(tái)；PPP

1 研究綜述

1.1 國(guó)外研究現(xiàn)狀

PPP模式最早出現(xiàn)在20世紀(jì)80年代的英國(guó)，并逐漸在歐洲和北美得到發(fā)展運(yùn)用，經(jīng)過(guò)將近三十年的理論構(gòu)建和實(shí)踐檢驗(yàn)，形成了一套完整的研究框架。從內(nèi)容來(lái)看，對(duì)PPP定義的多樣性、投資環(huán)境、治理理論的研究也有所增加；從研究方法看，引入了一些復(fù)雜嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯糠椒ǎ绮┺恼摵湍：龜?shù)學(xué)方面的相關(guān)理論。

面對(duì)PPP模式基礎(chǔ)概念的界定，國(guó)外理論界試圖總結(jié)，但并不統(tǒng)一。他們普遍認(rèn)為PPP模式是一個(gè)關(guān)于制度、法律、投資和政府采購(gòu)等方面復(fù)雜的概念，可以優(yōu)化公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目設(shè)計(jì)與運(yùn)營(yíng)，提升公共服務(wù)水平，轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于PPP模式案例研究，2010年以后，隨著PPP模式在歐洲、美洲和亞洲等地紛紛有項(xiàng)目落地，出現(xiàn)了大量闡述PPP模式在國(guó)防、交通、衛(wèi)生、教育和農(nóng)業(yè)等行業(yè)或部口應(yīng)用實(shí)踐的文獻(xiàn)，并試圖在實(shí)踐中解決問(wèn)題。Yukti Sharma和Reshma Nasreen(2015)介紹了新德里旅游和交通發(fā)展公司在旅游行業(yè)引入PPP模式，清晰地勾勒出印度這樣的混合經(jīng)濟(jì)體如何通過(guò)PPP模式協(xié)調(diào)公私部口的關(guān)系。

關(guān)于PPP模式風(fēng)險(xiǎn)管理研究，Athena Roumboutsos和Aristeidis Pantelias(2015)研究了交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP模式運(yùn)用過(guò)程中稅收風(fēng)險(xiǎn)管理問(wèn)題，稅收風(fēng)險(xiǎn)管理是否得當(dāng)決定著項(xiàng)目的成敗。不同項(xiàng)目由于付費(fèi)機(jī)制、回報(bào)和項(xiàng)目主體對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的恣度不同，項(xiàng)目稅收風(fēng)險(xiǎn)管理模式就不同。

針對(duì)PPP模式的規(guī)范管理研究，英國(guó)、加拿大和澳大利亞的運(yùn)用效果較好。除了經(jīng)驗(yàn)豐富以外，制度設(shè)計(jì)完善和規(guī)范性文件齊備也是PPP模式成功運(yùn)用的原因。這三個(gè)國(guó)家有出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)范性文件、或者是設(shè)立了相關(guān)的基金，用于規(guī)范PPP項(xiàng)目或是支持PPP項(xiàng)目。

1.2 國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

1.2.1 地方政府融資平臺(tái)融資的研究

我國(guó)學(xué)者大多將目光聚焦于地方政府融資平臺(tái)的融資風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，以及融資途徑的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型道路，包括張齡之（2013）、段振文（2014）、封永鵬（2014）、劉念（2012）、陸茵秋和孫濤等(2 014)、王喜梅(2014)、李天德和陳志偉（2014）、黎銳,童心,胡耀丹（2016）等。

1.2.2 PPP融資模式的研究

對(duì)于PPP融資模式，我國(guó)學(xué)者有以下幾個(gè)階段的研究：第一階段多數(shù)是通過(guò)國(guó)外的PPP模式案例，探索中國(guó)的PPP模式應(yīng)用前景。有李秀輝和張世英（2002）、王麗婭（2003）、王灝（2004）、發(fā)改委((2014)、賈康（2015）等。第二階段大多為定性和定量相結(jié)合的方式，分析我國(guó)不同行業(yè)PPP模式的應(yīng)用可行性，研究的學(xué)者有賈康和孫潔（2006）、張穎（2006）、李輝和徐霞（2008）等。第三階段重點(diǎn)分析我國(guó)的PPP模式案例，細(xì)化研究對(duì)象，比如風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范、政府補(bǔ)償和會(huì)計(jì)核算等問(wèn)題，包括葉曉甦和張永艷（2010）、孫慧、范志清和石燁（2011）等。第四階段將焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移至各級(jí)政府為PPP模式的推廣，在法律法規(guī)、制度建設(shè)等方面的努力。

1.2.3 簡(jiǎn)要評(píng)述

綜上，國(guó)外學(xué)者著重研究了PPP模式的案例、風(fēng)險(xiǎn)控制和規(guī)范管理；國(guó)內(nèi)學(xué)者從分析國(guó)外的案例，到結(jié)合我國(guó)國(guó)情的PPP模式可行性分析，再到國(guó)內(nèi)PPP模式的案例研究，階段性研究特征顯著。

2 地方政府融資平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀

2009年以來(lái)，地方政府融資平臺(tái)的數(shù)量逐年上升，規(guī)模擴(kuò)張迅速。據(jù)2017年某銀行統(tǒng)計(jì)，全國(guó)已有超過(guò)11700家地方融資平臺(tái)。地方融資平臺(tái)不僅數(shù)量迅猛增長(zhǎng)，其資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模也不斷擴(kuò)大。據(jù)Wind統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，自2011年以來(lái)，擁有財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的地方政府融資平臺(tái)共有1451家，有息債務(wù)規(guī)模從2011年末的20.64萬(wàn)億元增至2016年6月末的43.28萬(wàn)億元，規(guī)模翻番。

根據(jù)地方政府融資平臺(tái)投融資項(xiàng)目的性質(zhì)，可以將地方政府融資平臺(tái)分為五類：?jiǎn)我蝗谫Y平臺(tái)公司、公益性融資平臺(tái)公司、經(jīng)營(yíng)性融資平臺(tái)公司、綜合性融資平臺(tái)公司、“轉(zhuǎn)貸”平臺(tái)公司。從單一的融資平臺(tái)公司，發(fā)展為綜合性融資平臺(tái)公司，地方融資平臺(tái)形式的多樣化是目前的一個(gè)發(fā)展態(tài)勢(shì)。

3 地方政府融資平臺(tái)存在的問(wèn)題

地方政府融資平臺(tái)拓展了新的投融資渠道，有效配置資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在很大程度上加速了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展。但是地方政府融資平臺(tái)存在不同程度的政府擔(dān)保，由于運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)管法規(guī)制度等原因，地方政府的負(fù)債率較高，風(fēng)險(xiǎn)較大，已然成為不可忽視的問(wèn)題。

3.1 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)峻

地方政府融資平臺(tái)通過(guò)向銀行借款、發(fā)行企業(yè)的債券和票據(jù)等形式進(jìn)行籌資，其債務(wù)除涉及自身之外，還包括地方政府、商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)。地方政府融資平臺(tái)的數(shù)量巨大，承擔(dān)的債務(wù)規(guī)模龐大，盡管地方政府融資平臺(tái)能夠通過(guò)財(cái)政撥款或者土地作為抵押，但是絕大部分地方融資平臺(tái)是運(yùn)用財(cái)務(wù)杠桿負(fù)債經(jīng)營(yíng)，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大。如果不能及時(shí)有效地控制，任由其發(fā)展，必然將該風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)至金融機(jī)構(gòu)和地方政府，進(jìn)而引發(fā)一連串的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題。

3.2 融資平臺(tái)不透明，監(jiān)管難度大

由于大多地方政府不公開自身的負(fù)債情況，商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)無(wú)法精準(zhǔn)評(píng)估地方政府融資平臺(tái)的負(fù)債情況。此外，地方融資平臺(tái)往往只作為融資者，資金的使用者另有其人，借款人和使用人的分離使得商業(yè)一定程度上加大了商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，加大了資金被非法挪用的幾率，不利于地方政府融資平臺(tái)的長(zhǎng)久發(fā)展。

3.3 內(nèi)部機(jī)制不完善，缺乏獨(dú)立性和問(wèn)責(zé)制

盡管地方政府融資平臺(tái)名義上為獨(dú)立公司，但由于地方政府為其擔(dān)保的特殊性質(zhì)，地方政府融資平臺(tái)實(shí)際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有公司化，也就沒有公司的獨(dú)立性，依舊帶有一定的政府性質(zhì)。投資和融資的審批環(huán)節(jié)不嚴(yán)謹(jǐn)、隨意，為了滿足高額的項(xiàng)目建設(shè)需要的資金需求，通過(guò)多個(gè)不同的融資平臺(tái)公司從各家銀行獲取貸款資金，形成“多頭融資，多頭授信”的局面。其次，由于目前相關(guān)的法律法規(guī)不完善，導(dǎo)致缺乏公司的問(wèn)責(zé)制。相關(guān)部門沒有具體的衡量指標(biāo)，對(duì)于地方融資平臺(tái)的虧損也沒有相應(yīng)的管理制度和管理細(xì)則，一旦產(chǎn)生問(wèn)題，責(zé)任追究不知從何下手。

4 PPP模式下地方政府融資平臺(tái)發(fā)展的必要性和可行性

4.1 PPP模式下地方政府融資平臺(tái)發(fā)展的必要性

PPP模式拓寬了融資的渠道，降低了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府通過(guò)PPP模式，用少量的資本撬動(dòng)龐大的社會(huì)資本，運(yùn)用政府引導(dǎo)下，社會(huì)投資參與的市場(chǎng)化運(yùn)作，拓寬了融資的渠道，緩解了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)和投資壓力，為基礎(chǔ)建設(shè)提供了強(qiáng)有力的資金支持。PPP模式的開展，擴(kuò)大了社會(huì)資本的發(fā)展空間，為社會(huì)資本提供了投資機(jī)會(huì)和穩(wěn)定的收益。其次，社會(huì)資本和財(cái)政資金的結(jié)合，可以提高資金的利用率和投資效率，以保證項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。此外，政府與企業(yè)發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，比如政府的社會(huì)責(zé)任和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，以及企業(yè)的技術(shù)和管理水平，兩者取長(zhǎng)補(bǔ)短，獲得較高的回報(bào)率。

4.2 PPP模式下地方政府融資平臺(tái)發(fā)展的可行性

自2013年來(lái)，PPP模式受到廣泛的關(guān)注和應(yīng)用，現(xiàn)階段邁入較為成熟的階段，尤其是在過(guò)去三年，PPP模式發(fā)展迅速。2017年2月13日，財(cái)政部PPP中心公布的最新數(shù)據(jù)顯示，截至2016年12月，P PP存儲(chǔ)項(xiàng)目的數(shù)量已超過(guò)11000個(gè)，投資超過(guò)13萬(wàn)億元。PPP融合了政府和社會(huì)資本，改善了基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中起著重要作用。

PPP模式可以采用合同的形式，劃分政府和社會(huì)資本各自的權(quán)責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)共享和收益共享，有效降低和分散風(fēng)險(xiǎn)；其次，政府可以公開招標(biāo)，以此來(lái)確定合作的企業(yè)，這種方式下，引入了競(jìng)爭(zhēng)，可以選擇最優(yōu)秀的社會(huì)投資者，尤其是經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)，管理水平高，技術(shù)成熟的企業(yè)。項(xiàng)目開始后，社會(huì)投資者會(huì)盡其所能，利用其優(yōu)勢(shì)創(chuàng)造最大的價(jià)值。

[1]趙子豫.地方政府ΡΡΡ融資模式分析——以上海華電莘莊工業(yè)區(qū)燃?xì)鉄犭娎淙?lián)供改造項(xiàng)目為例[D].重慶大學(xué)碩士學(xué)位論文,2015(5).

[2]林艾.B市交通投資集團(tuán)ΡΡΡ融資模式運(yùn)用研究——以BW髙速項(xiàng)目為例[D].安徽大學(xué)碩士學(xué)位論文,2016(5).

[3]張薇,羅黎平.ΡΡΡ模式化解地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究[J].財(cái)稅縱橫,2016(7).

[4]中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心課題組.地方政府融資存在的問(wèn)題與對(duì)策建議[J].財(cái)政科學(xué),2016(7).

[5]魏興揚(yáng).ΡΡΡ模式下的地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展思考[J].科技風(fēng),2017(6).

[6]魏蓉蓉,鄒曉勇.特色小鎮(zhèn)發(fā)展的ΡΡΡ創(chuàng)新支持模式研究[J].技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究,2017(10).

董穎（1993—），女，浙江寧波人。杭州電子科技大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院2015級(jí)會(huì)計(jì)專業(yè)研究生，研究方向：財(cái)務(wù)管理。