隨著《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》(下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》)的頒布實(shí)施，我國(guó)政府采購(gòu)終于隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，走上了法制化、規(guī)范化的道路。經(jīng)過(guò)十幾年的操作實(shí)踐，政府采購(gòu)工作取得了很大的成就，功能不斷強(qiáng)化，規(guī)模不斷擴(kuò)大，成本不斷降低，且有效防止了腐敗，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用。但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，出現(xiàn)了一些的難題，特別是垂直單位在采購(gòu)路徑選擇上遇到了困惑。

一、政策法規(guī)制度的建立與完善

2003年1月1日《政府采購(gòu)法》正式實(shí)施，《政府采購(gòu)法》對(duì)實(shí)施采購(gòu)的主體、范圍、采購(gòu)內(nèi)容、方式方法、程序等進(jìn)行了明確和規(guī)范，屬于政府采購(gòu)方面一部基本的、通用類法規(guī)。2004年7月23日以財(cái)庫(kù)【2004】104號(hào)頒發(fā)了《中央單位政府集中采購(gòu)管理實(shí)施辦法》，2007年1月10進(jìn)行了修訂完善，又以財(cái)庫(kù)【2007】3號(hào)下發(fā)了通知。此辦法加強(qiáng)了對(duì)中央單位集中采購(gòu)的管理，進(jìn)一步規(guī)范了中央單位集中采購(gòu)行為。為了確保操作上與采購(gòu)法相配套，先后出臺(tái)了《政府信息公告管理辦法》、《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招投標(biāo)管理辦法》、《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》、《政府采購(gòu)評(píng)審專家管理辦法》、《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定辦法》、《集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核管理辦法》、《政府采購(gòu)資金直接撥付管理暫行辦法》，這些是對(duì)《政府采購(gòu)法》的進(jìn)一步補(bǔ)充、量化和細(xì)化，是對(duì)個(gè)別專項(xiàng)進(jìn)行專業(yè)規(guī)定。

二、垂直單位的管理模式

垂直單位是指預(yù)算單位總部在中央或省會(huì)，分支機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)卻設(shè)在地方，但對(duì)其組織機(jī)構(gòu)、人員編制、經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)等方面進(jìn)行直接管理。如：鐵道、國(guó)稅、人民銀行、銀監(jiān)、工商、海關(guān)等。垂直單位基本以“中央——省——市——縣”模式設(shè)立，但也有是跨省設(shè)立，如人民銀行則是按“中央——跨省大區(qū)行——省級(jí)中心支行——市中心支行——縣支行”的模式，全國(guó)設(shè)立了九個(gè)大區(qū)行，2個(gè)營(yíng)業(yè)部。大區(qū)行下轄339個(gè)省、市中心支行、1797個(gè)縣(市)支行，加上總行內(nèi)設(shè)部門和直屬機(jī)構(gòu)，近2200個(gè)預(yù)算機(jī)構(gòu)。垂直單位無(wú)論是按那一種管理體制設(shè)立，其目的都是為了減少地方的干預(yù)，確保其相對(duì)獨(dú)立性。垂直單位的管理模式既不是中央單位，但又與地方單位有很大的區(qū)別。管理模式有別，預(yù)算口徑不同，這就為垂直單位的集中采購(gòu)埋下了不太順暢的伏筆。

三、垂直單位集中采購(gòu)存在困難

(一)法制體系不完善，垂直單位政府采購(gòu)制度缺失?！墩少?gòu)法》規(guī)定：在中華人民共和國(guó)境內(nèi)，使用財(cái)政性資金進(jìn)行政府采購(gòu)的各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織都必須依法進(jìn)行采購(gòu)。2004年《中央預(yù)算單位采購(gòu)管理辦法》對(duì)中央預(yù)算單位集中采購(gòu)行為做了進(jìn)一步的規(guī)范。顯然一法一辦法對(duì)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體及中央單位政府采購(gòu)都有明確的規(guī)范和規(guī)定，而缺失了與垂直單位政府采購(gòu)相匹配的制度規(guī)定，致使垂直單位在集中采購(gòu)過(guò)程中缺乏最為直接的遵循、依據(jù)和約束。

(二)垂直單位預(yù)算體制與集中采購(gòu)管理不配套。《政府采購(gòu)法》適應(yīng)的是行政區(qū)劃的管理體制，一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，一級(jí)預(yù)算一級(jí)政府集中采購(gòu)。中央單位有中央的采購(gòu)規(guī)定，省級(jí)有省級(jí)的辦法，地方有地方的規(guī)程。而垂直單位的預(yù)算體制是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、預(yù)算管理、分級(jí)核算”的財(cái)務(wù)管理體制。垂直單位的最高主管部門為上級(jí)，單位工作地點(diǎn)卻在地方；垂直單位的管理體制只接受上級(jí)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，保持人事、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)上的獨(dú)立，不受地方政府的干預(yù)?？晒ぷ鞣秶种饕诘胤?。不同地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同，部門業(yè)務(wù)分工和主管部門不同，管理模式和管理體制不同，預(yù)算體制不同?！墩少?gòu)法》規(guī)定：屬于中央預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，集中采購(gòu)目錄由國(guó)務(wù)院確定并公布；屬于地方政府預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，其集中采購(gòu)目錄，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定或公布。按照集中采購(gòu)管理要求，中央垂直單位只能服從第一款規(guī)定，省級(jí)垂直單位則要服從第二款規(guī)定。需那些受上級(jí)主管部門領(lǐng)導(dǎo)，單位又設(shè)在地方，預(yù)算又是集中管理、核算卻是分層的垂直單位，既不是中央單位，又不算地方行政事業(yè)單位，在政府采購(gòu)過(guò)程中若按中央單位的采購(gòu)辦法而單位卻設(shè)在地方，若按地方政府采購(gòu)辦法操作吧，可主管部門又在上面，垂直單位政府采購(gòu)處于管理體制和預(yù)算體制不相匹配兩難之地，實(shí)難操作。

(三)政府采購(gòu)程序操作難。一是采購(gòu)預(yù)算編制上報(bào)時(shí)間長(zhǎng)。《政府采購(gòu)法》第33條規(guī)定：負(fù)有編制部門預(yù)算職責(zé)的部門在編制下一財(cái)政年度部門預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)將該財(cái)政年度政府采購(gòu)的項(xiàng)目及資金預(yù)算列出，報(bào)本級(jí)財(cái)政部門匯總。部門預(yù)算的審批，按預(yù)算管理權(quán)限和程序進(jìn)行。做為垂直單位設(shè)在最基層的縣級(jí)單位，在編制下一財(cái)政年度部門預(yù)算時(shí)，要將政府采購(gòu)項(xiàng)目及資金預(yù)算列出后按要求逐級(jí)上報(bào)市級(jí)主管單位，按“縣——市——省——大區(qū)行——中央總部——財(cái)政部”這幾個(gè)環(huán)節(jié)申報(bào)，從預(yù)算編制到預(yù)算最后上報(bào)需要六個(gè)環(huán)節(jié)，中央財(cái)政部再逐一進(jìn)行審核，這一系列手續(xù)下來(lái)時(shí)間太長(zhǎng)了。二是審核批復(fù)時(shí)間長(zhǎng)。上報(bào)預(yù)算需要五、六個(gè)環(huán)節(jié)，那采購(gòu)預(yù)算的批復(fù)自然一個(gè)環(huán)節(jié)都不能少，若再按從上到下的“六個(gè)程序”走下來(lái)，縣級(jí)基層單位的批復(fù)最快也得等到6-7月份，半年時(shí)間已過(guò)。三是采購(gòu)時(shí)間長(zhǎng)。如若采購(gòu)部門采購(gòu)的項(xiàng)目在國(guó)務(wù)院下達(dá)的目錄以內(nèi)，采購(gòu)程序還需要再按五級(jí)至六級(jí)的采購(gòu)程序采購(gòu)，而垂直單位分支機(jī)構(gòu)多，預(yù)算級(jí)次多，受地域、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制，單位的實(shí)際情況也不一樣，需求不一樣，逐級(jí)匯總需要時(shí)間，集中采購(gòu)再按公開招標(biāo)程序操作下來(lái)，需要更長(zhǎng)的時(shí)間。因?yàn)椤墩少?gòu)法》第三十五條對(duì)招投標(biāo)時(shí)間有規(guī)定，不得少于20日，若再有廢標(biāo)的現(xiàn)象發(fā)生，整個(gè)采購(gòu)程序操作下來(lái)，沒有2-3月是很難完成的，這樣最基層需要采購(gòu)的物品只能在年終或下一年的年初實(shí)現(xiàn)。從基層有需求開始向上申請(qǐng)，到采購(gòu)結(jié)束收到貨物，運(yùn)行周期實(shí)在過(guò)長(zhǎng)。容易出現(xiàn)年終集中花錢的現(xiàn)象，還會(huì)出現(xiàn)跨年度列賬的違規(guī)問(wèn)題。

(四)政府采購(gòu)方式選擇難?！墩少?gòu)法》規(guī)定了：公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)五種采購(gòu)方式，做為一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算一級(jí)采購(gòu)是比較適合的，做為垂直單位難度就大了。地方政府成立有政府采購(gòu)辦，有組織管理、有專業(yè)機(jī)構(gòu)、有監(jiān)督部門，體制、機(jī)制比較健全完善，操作起來(lái)也比較容易。垂直單位主管部門在上級(jí)，大項(xiàng)公開招標(biāo)縣級(jí)又操作不了，必須有上級(jí)操作。小型項(xiàng)目如辦公用品采購(gòu)、電子耗材使用、車輛維護(hù)、車輛燃油、車輛保險(xiǎn)等必須集中采購(gòu)，象這類只有采用單一來(lái)源和詢價(jià)的方式。但是這兩種方式的規(guī)定不是很清，操作性不是很強(qiáng)。對(duì)于一些部門采購(gòu)若上級(jí)主管部門有授權(quán)，由基層進(jìn)行采購(gòu)的項(xiàng)目，在縣級(jí)也不好操作。按照采購(gòu)程序每一項(xiàng)目至少也需要16-17個(gè)程序，一個(gè)小型單位，一年費(fèi)用額度也不大，若按政府采購(gòu)的方式來(lái)操作，手續(xù)繁雜，要求標(biāo)準(zhǔn)高，大的供應(yīng)商看不到眼里，小的供應(yīng)商不在乎嫌麻煩，采購(gòu)單位也大費(fèi)周折，公開招標(biāo)沒有來(lái)，邀請(qǐng)招標(biāo)不到場(chǎng)，單一來(lái)源不提供營(yíng)業(yè)執(zhí)照等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如：車輛燃油吧，在單一來(lái)源采購(gòu)時(shí)，在縣級(jí)中石化為規(guī)模最大實(shí)力最強(qiáng)公司，自然要入選，其他單位又不符合條件，入選的中石化公司在基層沒有營(yíng)業(yè)執(zhí)照、沒有法人代表，就為車輛燃料一項(xiàng)采購(gòu)就很是苦惱，不按采購(gòu)方式操作違規(guī)，按采購(gòu)方式操作又找不到符合條件和手續(xù)要求的單位。

(五)集中采購(gòu)后期服務(wù)維權(quán)難。《政府采購(gòu)法》在第七章、第八章對(duì)采購(gòu)監(jiān)督的內(nèi)容及法律責(zé)任都做了詳細(xì)的規(guī)定，這些規(guī)定對(duì)同級(jí)政府采購(gòu)可能起到一定的管制和約束，但是對(duì)于垂直單位來(lái)說(shuō)，那只能說(shuō)是一個(gè)規(guī)定而已。垂直單位政府采購(gòu)目前的模式是按中央單位的采購(gòu)模式進(jìn)行，下級(jí)單位按照需求逐級(jí)匯總上報(bào)，由最為上級(jí)的主管部門按政府采購(gòu)程序進(jìn)行采購(gòu)。作為最基層的下級(jí)單位需要做的是：上報(bào)需求申請(qǐng)、等待劃款、接收貨物、收發(fā)票入賬這幾個(gè)步驟全部是被動(dòng)接受，無(wú)任何的主動(dòng)權(quán)。對(duì)于采購(gòu)貨物的售后更是無(wú)從談起。試想一下，垂直單位按五個(gè)級(jí)次上報(bào)采購(gòu)的貨物，若在收到貨物或隔一段時(shí)間發(fā)現(xiàn)采購(gòu)貨物的質(zhì)量、型號(hào)、安裝等方面有了問(wèn)題，或在保修期內(nèi)出了故障，使用單位卻找不到維權(quán)的地方，是直接找中央級(jí)的政府采購(gòu)部門，還是去找設(shè)在中央的主管部門？是找最為直接的上級(jí)主管部門，還是直接找供貨商？還是找送貨的？這看似誰(shuí)都能管的理論，卻變成了誰(shuí)都不管的現(xiàn)實(shí)。采購(gòu)與使用相分離，采購(gòu)績(jī)效差，后期服務(wù)基本是不存在的。據(jù)調(diào)研：X垂直單位2015年一次集中采購(gòu)了5臺(tái)柜式空調(diào)，6臺(tái)壁掛式空調(diào)，物流送來(lái)之后，單位接收了，因?yàn)楫?dāng)時(shí)沒有安裝，后需要安裝時(shí)卻找不到運(yùn)送貨物的安裝單位，待找到當(dāng)?shù)厝珖?guó)聯(lián)網(wǎng)的售后來(lái)安裝時(shí)，安裝師傅說(shuō)：每一臺(tái)機(jī)器的包裝箱內(nèi)都有一個(gè)免費(fèi)安裝卡，可以免費(fèi)安裝。此單位在安裝箱內(nèi)怎么也找不到，無(wú)奈只好按每臺(tái)200元重新支付了安裝費(fèi)。事后此單位找了四個(gè)部門詢問(wèn)此事，電話不知打了多少次，結(jié)果是相互扯皮，最終是投訴無(wú)門，問(wèn)題得不到解決，應(yīng)有的權(quán)力也得不到維護(hù)，使用單位只能認(rèn)了。

四、對(duì)策與建議

(一)健全法律法規(guī)體系。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府采購(gòu)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，政府部門應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，從規(guī)模、范圍、行業(yè)的實(shí)際出發(fā)，深入調(diào)研，不斷總結(jié)，建立健全政府采購(gòu)?fù)陚涞姆煞ㄒ?guī)體系。特別是對(duì)缺失的、不切合實(shí)際的、專業(yè)性比較強(qiáng)的采購(gòu)法律法規(guī)要盡快完善和出臺(tái)。特別對(duì)于預(yù)算級(jí)次多，部門有其特殊性的垂直單位，更要出臺(tái)一些與部門相適應(yīng)、有針對(duì)性、操作性強(qiáng)的專項(xiàng)制度規(guī)定。一是從總體操作上規(guī)定；二是從采購(gòu)程序上；三是從采購(gòu)方式上；四是監(jiān)督管理上；五是售后服務(wù)上等方面進(jìn)行細(xì)化，不能不同部門、不同層級(jí)、不同管理體制共同使用一個(gè)通用類法規(guī)，實(shí)事上成為集中采購(gòu)一刀切的實(shí)事，在操作上勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題和難點(diǎn)，這既不符合中國(guó)的國(guó)情，也不切合各個(gè)單位的實(shí)際，操作起來(lái)困難重重，也達(dá)不到法律規(guī)定的目的和效果。

(二)進(jìn)一步加大部門采購(gòu)步伐。政府集中采購(gòu)在沒有建全垂直單位政府集中采購(gòu)的法律框架的前提對(duì)下，要加大垂直單位的部門采購(gòu)力度。因?yàn)榇怪眴挝挥衅涮厥庑?、專業(yè)性的要求，做為垂直單位的上級(jí)主管單位要做好頂層設(shè)計(jì)，從垂直單位的實(shí)際出發(fā)，考慮各層級(jí)的工作實(shí)際和需求，科學(xué)設(shè)置，出臺(tái)相關(guān)的配套措施，細(xì)化操作流程，強(qiáng)化部門采購(gòu)。從采購(gòu)文書、操作步驟、采購(gòu)程序等方面能統(tǒng)一的要統(tǒng)一；對(duì)不違反采購(gòu)制又切合基層操作實(shí)際能授權(quán)的授權(quán)下級(jí)部門進(jìn)行采購(gòu)。主要從內(nèi)控上來(lái)規(guī)范和約束各級(jí)單位的采購(gòu)，既規(guī)范程序又能縮短采購(gòu)時(shí)間，既能節(jié)約資金又能保證采購(gòu)質(zhì)量，既不違反規(guī)定又能提高工作效率，從而規(guī)范部門采購(gòu)。

(三)加快政府采購(gòu)信息化建設(shè)。一是建立供應(yīng)商誠(chéng)信登記制度，無(wú)論是政府采購(gòu)還是部門采購(gòu)，凡是經(jīng)過(guò)政府采購(gòu)部門調(diào)研、考察招標(biāo)被政府確定為供貨商的單位應(yīng)在政府采購(gòu)平臺(tái)上進(jìn)行嚴(yán)格的注冊(cè)和登記，對(duì)其資格、條件進(jìn)行嚴(yán)格的審查，并在政府采購(gòu)網(wǎng)站進(jìn)行公開發(fā)布。二是定期對(duì)注冊(cè)單位進(jìn)行公開評(píng)級(jí)。對(duì)于提供的貨物、工程及服務(wù)由使用單位從貨物的品牌、質(zhì)量、發(fā)貨速度、售后服務(wù)等方面定期由招標(biāo)單位、采購(gòu)單位、使用部門對(duì)其進(jìn)行公開評(píng)價(jià)。三是實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)信息共享，垂直單位的基層單位也可以在地方利用政府采購(gòu)平臺(tái)的資源，也就是說(shuō)上級(jí)主管部門或地方政府部門經(jīng)過(guò)公開招投標(biāo)確定的供貨單位(或施工單位)，若是同類項(xiàng)目的，就不用重新再進(jìn)行公開招投標(biāo)，這樣既減少了程序也節(jié)約了采購(gòu)成本，還省了不少的人力和物力，實(shí)現(xiàn)政府必須集中而又急需辦理的政府采購(gòu)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范與靈活相結(jié)合。

(四)加強(qiáng)采購(gòu)監(jiān)督。對(duì)采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督制約，是政府采購(gòu)規(guī)范化的重要保證。政府采購(gòu)監(jiān)督管理部一定要履行監(jiān)督職責(zé)。一是要加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。垂直單位的集中采購(gòu)遠(yuǎn)比其他單位要復(fù)雜的多，下屬單位多，預(yù)算級(jí)次多，戰(zhàn)線長(zhǎng)，規(guī)模大，采購(gòu)的權(quán)力也比較集中，所以必須要加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，看是否實(shí)現(xiàn)了公平、公正、公開。從采購(gòu)程序、采購(gòu)的方式、物品的品牌、物品的質(zhì)量等方面進(jìn)行全方位監(jiān)督檢查，真正達(dá)到物美價(jià)廉之目的。二是要加強(qiáng)對(duì)部門采購(gòu)的監(jiān)督。上級(jí)主管部門對(duì)每個(gè)下級(jí)單位有領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和監(jiān)督的責(zé)任。對(duì)于有專門規(guī)定的采購(gòu)要監(jiān)督其是否按規(guī)定實(shí)施，對(duì)于授權(quán)的是否按程序執(zhí)行，對(duì)于經(jīng)過(guò)批復(fù)的預(yù)算是否超過(guò)批復(fù)的預(yù)算。健立建全采購(gòu)約束機(jī)制。三是加強(qiáng)使用部門對(duì)采購(gòu)部門的監(jiān)督。對(duì)集中采購(gòu)發(fā)回的貨物，使用部門要有評(píng)估權(quán)，確保使用與維護(hù)的統(tǒng)一。四是加強(qiáng)對(duì)供應(yīng)商的監(jiān)管。

(中國(guó)人民銀行西峽縣支行，河南 南陽(yáng) 474500)