摘要：“協(xié)商式監(jiān)督”命題的提出，回答了人民政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)與定位問題，明確了人民政協(xié)民主監(jiān)督的基本實現(xiàn)路徑。協(xié)商式監(jiān)督首先是一種政治監(jiān)督，這是由人民政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)決定的。協(xié)商式監(jiān)督的“權(quán)源”是相關政治文件。協(xié)商式監(jiān)督是基于政治目的開展的，內(nèi)容具有政治性，并以政治參與的方式實現(xiàn)。協(xié)商式監(jiān)督的效力是政治性而非法律性的。協(xié)商式監(jiān)督依托社會主義協(xié)商民主制度設計，是協(xié)商民主的具體體現(xiàn)。協(xié)商式監(jiān)督是一種建設性的監(jiān)督，依托協(xié)商的多元方式而進行。推進協(xié)商式監(jiān)督，應當注意厘清主體與載體、權(quán)利與權(quán)威、剛性與柔性的關系。

關鍵詞：政協(xié)民主監(jiān)督；協(xié)商式監(jiān)督；協(xié)商民主

中圖分類號：D613 文獻標識碼：A 文章編號：2096-3378（2017）05-0011-09

一、問題的提出

民主監(jiān)督是政協(xié)的基本職能，也是我國監(jiān)督體系的重要組成部分，具有不可替代的作用。但不容否認，它同時又是政協(xié)基本職能的一個“短板”。政協(xié)民主監(jiān)督實際功能與作用的發(fā)揮同制度設計以及社會的期望度相比，還存在較大的差距。其原因是多方面的，但有一點原因是不可忽視的，那就是對一些基本理論問題的認識不清晰，在一定程度上影響了政協(xié)民主監(jiān)督功能的發(fā)揮。

首先，民主監(jiān)督是政協(xié)的基本職能，但這種監(jiān)督的性質(zhì)是什么？特別是其效力是通過什么途徑來實現(xiàn)的？關于這個問題，《中國人民政治協(xié)商會議章程》以及相關文件都有比較明確的規(guī)定。相關研究也都一致認為，政協(xié)的民主監(jiān)督不同于國家機關的監(jiān)督，是一種“非權(quán)力”監(jiān)督，或者說是“柔性監(jiān)督”。那么，這種監(jiān)督的效力體現(xiàn)在什么地方，是通過什么樣的路徑實現(xiàn)的，對于被監(jiān)督對象是否具有約束力？如果沒有約束力，那還是監(jiān)督嗎？如果有，那這種約束力又是如何體現(xiàn)的？

其次，政協(xié)的民主監(jiān)督是我國監(jiān)督體系的重要組成部分，但這種重要性體現(xiàn)在什么地方，又是如何體現(xiàn)的？有的研究者認為，在實際運作中，政協(xié)民主監(jiān)督的影響不僅不如媒體的輿論監(jiān)督，甚至還不如公民監(jiān)督，鮮見政協(xié)通過民主監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的嚴重違紀和腐敗案件。

再次，政協(xié)的民主監(jiān)督具有“不可替代”的作用，但這種“不可替代”性體現(xiàn)在什么地方？又是如何體現(xiàn)的？其效果如何？是機構(gòu)的不可替代性，還是功能的不可替代性，抑或是作用的不可替代性？

從影響和制約人民政協(xié)民主監(jiān)督職能發(fā)揮的各方面因素來看，核心因素就是如何準確把握民主監(jiān)督的性質(zhì)與定位問題，不僅要明確“做什么”，還要明確“怎么做”，更要明確“做了以后怎么樣”。人民政協(xié)的民主監(jiān)督，既不同于執(zhí)政黨的黨內(nèi)監(jiān)督、人大的法律監(jiān)督、政府的行政監(jiān)督，也不同于社會組織和公民的社會監(jiān)督，而是具有“獨特優(yōu)勢”的監(jiān)督形式。充分發(fā)揮政協(xié)民主監(jiān)督的功能與作用，首先應當明確這種監(jiān)督的性質(zhì)以及制度設計的目標，探索符合其性質(zhì)與功能定位的實現(xiàn)路徑。只有準確把握民主監(jiān)督的性質(zhì)和路徑，找準民主監(jiān)督的切入點，才能回答并解決人民政協(xié)民主監(jiān)督存在的問題，最大限度地體現(xiàn)人民政協(xié)民主監(jiān)督的實效性。中共中央辦公廳印發(fā)的《關于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》提出

“協(xié)商式監(jiān)督”命題，回答了人民政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)與定位問題，明確了民主監(jiān)督實現(xiàn)的基本路徑。

目前，各界對協(xié)商式監(jiān)督的表述有不同認識。有人認為，協(xié)商式監(jiān)督實際上是取代了原來的“政治監(jiān)督”的提法，進而界定：政協(xié)民主監(jiān)督是“協(xié)商式監(jiān)督”，民主黨派民主監(jiān)督是“政治監(jiān)督”。雖然從某些方面而言，這種觀點具有一定的道理，但筆者認為，協(xié)商式監(jiān)督作為政協(xié)民主監(jiān)督的一種規(guī)范表述，核心應當是解決政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)與路徑問題。協(xié)商式監(jiān)督的提出，把政協(xié)民主監(jiān)督納入?yún)f(xié)商民主的范疇，既明確了選舉民主與協(xié)商民主這兩種民主形式的區(qū)別，更進一步明確了兩種民主形式不同的實現(xiàn)路徑。同時，把政協(xié)民主監(jiān)督納入?yún)f(xié)商民主的范疇，可以更好地解決協(xié)商與監(jiān)督的效力問題，進一步提升協(xié)商式監(jiān)督的實效性。

二、協(xié)商式監(jiān)督的性質(zhì)

協(xié)商式監(jiān)督首先是一種政治監(jiān)督。協(xié)商式監(jiān)督作為人民政協(xié)民主監(jiān)督的主要表現(xiàn)形式，是由其政治監(jiān)督的性質(zhì)決定的。《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》指出：“人民政協(xié)的民主監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，是在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監(jiān)督?！敝泄仓醒朕k公廳印發(fā)的《關于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》指出：“人民政協(xié)民主監(jiān)督是在堅持中國共產(chǎn)黨的領導、堅持中國特色社會主義基礎上，參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士在政協(xié)組織的各種活動中，依據(jù)政協(xié)章程，以提出意見、批評、建議的方式進行的協(xié)商式監(jiān)督。”

（一）協(xié)商式監(jiān)督是由人民政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)決定的

《關于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》指出：“在人民政協(xié)開展民主監(jiān)督工作，源自中國共產(chǎn)黨與各民主黨派、無黨派人士團結(jié)合作、互相監(jiān)督的理論和實踐，是我國社會主義民主政治的獨特創(chuàng)造和一項重要制度安排，在國家政治生活中發(fā)揮著不可替代的重要作用，并隨著社會主義建設和改革開放事業(yè)不斷發(fā)展而發(fā)展。”國務院新聞辦2010年12月29曰發(fā)布的《中國的反腐敗和廉政建設》白皮書指出：我國已形成了由中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督組成的具有中國特色的監(jiān)督體系。在這個監(jiān)督體系里，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督屬于執(zhí)政黨的內(nèi)部監(jiān)督，人大監(jiān)督、司法監(jiān)督都屬于法律監(jiān)督，公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督屬于社會監(jiān)督，而政協(xié)的民主監(jiān)督則屬于一種政治監(jiān)督。這種政治監(jiān)督是由我國的政治制度和政權(quán)性質(zhì)決定的，是在政治制度的安排之下進行的。正如有學者指出：“政協(xié)的民主監(jiān)督是一種體現(xiàn)中國政治民主和協(xié)商合作精神的政治性監(jiān)督，它既不能等同于中共內(nèi)部的黨內(nèi)監(jiān)督，也明顯有別于可能產(chǎn)生法律約束力的人大監(jiān)督、具有法律強制力的司法監(jiān)督以及具有行政約束力的政府專門機關的行政監(jiān)督；同時，政協(xié)極具代表性的參加主體與其組織化的活動也使其民主監(jiān)督與一般的社會監(jiān)督（如輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督和社會團體監(jiān)督等）有著本質(zhì)的區(qū)別。”人民政協(xié)的民主監(jiān)督不同于一般的社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，而是一種體現(xiàn)中國政治民主和協(xié)商合作精神的政治性監(jiān)督。它所依據(jù)的不是法律規(guī)范而是政治規(guī)范，它所依賴的路徑也不是法律路徑而是政治路徑。這是人民政協(xié)民主監(jiān)督不同于其他監(jiān)督形式的一個重要特征。只有準確認識人民政協(xié)民主監(jiān)督的這一特征，才能有針對性地發(fā)揮協(xié)商式監(jiān)督的功能。endprint

（二）協(xié)商式監(jiān)督的“權(quán)源”是相關政治文件

人民政協(xié)民主監(jiān)督作為一種政治監(jiān)督，與其他監(jiān)督形式的一個最大的不同，就是這種監(jiān)督的“權(quán)源”是相關政治文件。其“監(jiān)督權(quán)”來源于特定政治制度安排，依據(jù)相關政治文件進行，并由相關政治文件進行規(guī)范。這種政治文件主要有兩類：一是《政協(xié)章程》，它是規(guī)范政協(xié)民主監(jiān)督的基本政治文件。二是中共中央發(fā)布的關于規(guī)范政協(xié)民主監(jiān)督的政治文件，如《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》《關于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》等。這些政治文件明確了政協(xié)民主監(jiān)督的內(nèi)涵、重要意義、目的以及實現(xiàn)的形式和路徑等，并對政協(xié)民主監(jiān)督運行的相關問題作出了明確的規(guī)范，是開展和規(guī)范政協(xié)民主監(jiān)督工作的基本依據(jù)。

（三）協(xié)商式監(jiān)督是基于政治目的開展的

人民政協(xié)民主監(jiān)督與法律監(jiān)督不同，是基于特定的政治目的開展的，這也是由人民政協(xié)作為政治組織的性質(zhì)決定的?！蛾P于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》指出：“監(jiān)督目的是協(xié)助黨和政府解決問題、改進工作、增進團結(jié)、凝心聚力?！边@也是協(xié)商式監(jiān)督的一個重要特色。正如有學者指出：“民主監(jiān)督是鞏固中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位、推進中國特色社會主義事業(yè)建設的需要，其根本目的是擴大公民有序政治參與、促進我國民主政治的發(fā)展、改進黨政部門工作和維護群眾利益，這些都具有鮮明的政治性。”

（四）協(xié)商式監(jiān)督的內(nèi)容具有政治性

人民政協(xié)民主監(jiān)督作為一種政治監(jiān)督，其內(nèi)容都與政治相關?！蛾P于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》明確了人民政協(xié)民主監(jiān)督的八個方面內(nèi)容：（1）國家憲法法律和法規(guī)實施情況；（2）黨和國家大政方針、重大改革舉措、重要決策部署貫徹執(zhí)行情況；（3）國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、年度計劃落實情況，財政預算執(zhí)行情況；（4）涉及人民群眾切身利益的實際問題解決落實情況；（5）國家機關及其工作人員遵紀守法、加強作風建設、密切聯(lián)系群眾、開展反腐倡廉等情況；（6）政協(xié)提案、建議案和其他重要意見建議辦理情況；（7）參加政協(xié)的單位和個人貫徹統(tǒng)一戰(zhàn)線方針政策、遵守政協(xié)章程、執(zhí)行政協(xié)決議情況；（8）黨委交辦的其他監(jiān)督事項。從這八個方面的內(nèi)容來看，協(xié)商式監(jiān)督主要是對相關政策法律貫徹落實情況和國家機關工作人員遵紀守法情況的監(jiān)督，以及對政協(xié)自身工作的監(jiān)督。這些內(nèi)容不僅具有很強的政治性，而且大多數(shù)本身就同政治相關。

（五）協(xié)商式監(jiān)督以政治參與的方式實現(xiàn)

從我國政治制度設計的實際情況來看，人民政協(xié)無疑是我國公民實現(xiàn)有序政治參與的最重要、最經(jīng)常、最規(guī)范的渠道之一。人民政協(xié)的組織構(gòu)造為公民有序政治參與提供了重要的制度平臺，人民政協(xié)的工作特點為公民有序政治參與提供了重要的工作保障，人民政協(xié)的工作方式為公民有序政治參與提供了多樣化的參與形式。人民政協(xié)通過有序政治參與，開展民主監(jiān)督活動，有利于黨和政府改進工作，規(guī)范行政權(quán)力的運行，提高行政管理效能，維護社會公平正義，保證國家各項事業(yè)的發(fā)展符合人民的利益和意愿；可以為決策機關提供全面而廣泛的民情民意和意見建議，使決策機關在制定政策、出臺措施時，能夠最大限度地兼顧各方面的利益，體現(xiàn)社會公眾的愿望和要求。

（六）協(xié)商式監(jiān)督的效力是政治性而非法律性的

人民政協(xié)民主監(jiān)督有其自身效力，但這種效力不是以法律形式實現(xiàn)的，而是通過特定的政治路徑、以政治的形式實現(xiàn)的。協(xié)商式監(jiān)督不是無效監(jiān)督，而是具有特定效力的監(jiān)督形式，這也是協(xié)商式監(jiān)督不同于其他監(jiān)督形式的主要特點。以往關于人民政協(xié)民主監(jiān)督效力的認識，存在的一個最大的問題就是混淆了法律效力與政治效力的關系，認為只有具有法律效力的監(jiān)督才是真正有效的監(jiān)督。其實，人大的法律監(jiān)督與政協(xié)的民主監(jiān)督是兩種不同的監(jiān)督形式，它們的依據(jù)和路徑各不相同，所以各自效力的表現(xiàn)形式也不相同。人大的法律監(jiān)督依據(jù)憲法、法律和地方性法規(guī)，涉及法律問題，其效力自然是以法律的形式表現(xiàn)出來；政協(xié)民主監(jiān)督依據(jù)政治文件，涉及政治問題，其效力自然是以政治形式表現(xiàn)出來。

因此，協(xié)商式監(jiān)督本質(zhì)上是一種政治監(jiān)督，這是由中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度決定的，是基于特定的政治原則、為特定的政治目的服務的，遵循特定政治路徑開展并且通過政治手段加以保障。這種政治監(jiān)督的性質(zhì)決定了協(xié)商式監(jiān)督的特色和效力。

三、協(xié)商式監(jiān)督的特征與路徑

協(xié)商式監(jiān)督的基礎是社會主義協(xié)商民主制度設計，是協(xié)商民主的具體體現(xiàn)。人民政協(xié)是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)，是在中國共產(chǎn)黨領導下，參加人民政協(xié)的各黨派團體、各族各界人士履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能，圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協(xié)商、凝聚共識的重要民主形式。這樣的制度設計決定了人民政協(xié)的協(xié)商民主是人民政協(xié)民主監(jiān)督賴以存在和發(fā)揮作用的基礎。人民政協(xié)民主監(jiān)督是社會主義協(xié)商民主的重要實現(xiàn)形式，把協(xié)商民主貫穿于監(jiān)督的全過程是協(xié)商式監(jiān)督的重要特征。習近平在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上指出：人民政協(xié)要發(fā)揮作為專門協(xié)商機構(gòu)的作用，把協(xié)商民主貫穿履行職能全過程，推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設。因此，協(xié)商式監(jiān)督融協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作為一體，在協(xié)商民主實施過程中融入民主監(jiān)督的功能，進一步發(fā)展和完善了人民政協(xié)協(xié)商民主。

（一）協(xié)商式監(jiān)督是由人民政協(xié)履行職能的本質(zhì)形態(tài)決定的

人民政協(xié)履行職能的本質(zhì)形態(tài)是協(xié)商，所有活動和工作都是圍繞協(xié)商開展、以協(xié)商的方式進行的，民主監(jiān)督也不例外。人民政協(xié)民主監(jiān)督是協(xié)商式監(jiān)督，是在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監(jiān)督。這種以協(xié)商方式開展的監(jiān)督具體體現(xiàn)在以下方面。

首先，這種監(jiān)督是通過民主協(xié)商的形式實現(xiàn)的。它是參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士通過政協(xié)組織對國家機關及其工作人員的工作進行的監(jiān)督，也是中國共產(chǎn)黨在政協(xié)中與各民主黨派和無黨派人士之間進行的互相監(jiān)督，在監(jiān)督過程中體現(xiàn)民主協(xié)商，在民主協(xié)商中實現(xiàn)監(jiān)督。endprint

其次，這種監(jiān)督是以民主協(xié)商的形式體現(xiàn)出來的。人民政協(xié)民主監(jiān)督的主要形式有：政協(xié)全體會議、常委會議、主席會議向黨委和政府提出建議案；各專門委員會提出建議或有關報告；委員視察、委員提案、委員舉報、大會發(fā)言、反映社情民意或以其他形式提出批評和建議；參加黨委和政府有關部門組織的調(diào)查和檢查活動；政協(xié)委員應邀擔任司法機關和政府部門特約監(jiān)督人員等。它們在形式上與民主協(xié)商是一致的，是協(xié)商中有監(jiān)督、監(jiān)督中寓協(xié)商。

再次，這種監(jiān)督的效果是以民主協(xié)商方式來實現(xiàn)的。人們通常將人民政協(xié)的民主監(jiān)督稱為“柔性監(jiān)督”，這在很大程度上是因為這種監(jiān)督是以民主協(xié)商、提出批評建議的方式進行的。與黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、行政監(jiān)督等“剛性監(jiān)督”相比，人民政協(xié)的民主監(jiān)督更能體現(xiàn)我國協(xié)商民主的特點，更能發(fā)揮中國特色社會主義協(xié)商民主的巨大優(yōu)勢。

（二）協(xié)商式監(jiān)督是一種建設性的監(jiān)督

協(xié)商式監(jiān)督是為了更好地反映人民群眾的訴求，幫助黨和政府改進工作。因此，這種監(jiān)督通過建議或批評的方式對黨和政府的工作進行監(jiān)督，推動工作依法有序開展，是一種建設性的監(jiān)督。這是協(xié)商式監(jiān)督的一個顯著特征。

首先，協(xié)商式監(jiān)督是一種“肯定性”監(jiān)督而非“否定性”監(jiān)督。協(xié)商式監(jiān)督主要以批評建議的形式實現(xiàn)。從監(jiān)督的前提來說，它是基于對監(jiān)督對象權(quán)力的運行及工作開展的認同與認可，而不是否定其權(quán)力運行的正當性與合法性。從監(jiān)督的目的來說，它是在肯定監(jiān)督對象工作的基礎之上，就如何進一步改進與推進工作，提出意見和建議；對于工作中存在的問題，也是通過批評和建議的方式加以指出，但批評和建議的目的是為了更好地改進工作，而不是否定其工作。從監(jiān)督的方式來說，它更多使用正面肯定的建議，即便是批評，也是一種“肯定性”批評而非“否定性”批評。從監(jiān)督的效果來說，對監(jiān)督對象工作的批評建議都是依托協(xié)商進行的，并且是通過協(xié)商實現(xiàn)的，不具有強制性的效力，當然也就不會產(chǎn)生否定性的效果。因此，協(xié)商式監(jiān)督正是通過建設性的監(jiān)督來實現(xiàn)監(jiān)督的目的與效果的。

其次，協(xié)商民主的過程包含監(jiān)督的內(nèi)容。協(xié)商民主作為一種強調(diào)通過協(xié)商討論參與決策的民主自治思想，最基本的內(nèi)涵就是公民、政黨或利益集團等組織通過廣泛的公共討論和協(xié)商，使各方了解彼此的立場、觀點，并在追求公共利益的前提下，尋求并達成各方可以接受的建設性方案。習近平指出：“在中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一領導下，通過多種形式的協(xié)商，廣泛聽取意見和建議，廣泛接受批評和監(jiān)督，可以廣泛達成決策和工作的最大共識，有效克服黨派和利益集團為自己的利益相互競爭甚至相互傾軋的弊端；可以廣泛暢通各種利益要求和訴求進入決策程序的渠道，有效克服不同政治力量為了維護和爭取自己的利益固執(zhí)己見、排斥異己的弊端；可以廣泛形成發(fā)現(xiàn)和改正失誤和錯誤的機制，有效克服決策中情況不明、自以為是的弊端；可以廣泛形成人民群眾參與各層次管理和治理的機制，有效克服人民群眾在國家政治生活和社會治理中無法表達、難以參與的弊端；可以廣泛凝聚全社會推進改革發(fā)展的智慧和力量，有效克服各項政策和工作共識不高、無以落實的弊端。這就是中國社會主義協(xié)商民主的獨特優(yōu)勢所在。”協(xié)商民主正是通過廣泛的公民參與，廣泛聽取意見和建議，廣泛接受批評和監(jiān)督，廣泛達成決策和工作的最大共識。

再次，政協(xié)民主監(jiān)督的主要形式和途徑就是提出建設性的批評和建議?！墩f(xié)章程》明確指出：“民主監(jiān)督是對國家憲法、法律和法規(guī)的實施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行、國家機關及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監(jiān)督?！敝泄仓醒胗“l(fā)的《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》也指出：“通過協(xié)商會議、建議案、視察、提案、反映社情民意信息等形式提出意見和建議，積極履行民主監(jiān)督職能?！薄蛾P于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》進一步指出：“人民政協(xié)民主監(jiān)督是在堅持中國共產(chǎn)黨的領導、堅持中國特色社會主義基礎上，參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士在政協(xié)組織的各種活動中，依據(jù)政協(xié)章程，以提出意見、批評、建議的方式進行的協(xié)商式監(jiān)督。”《政協(xié)章程》以及有關政協(xié)民主監(jiān)督的文件都明確規(guī)定：政協(xié)民主監(jiān)督以提出批評和建議的方式進行，是一種建設性的監(jiān)督。

因此，這種建設性監(jiān)督的性質(zhì)明確了政協(xié)協(xié)商式監(jiān)督的路徑與方式，這也是協(xié)商式監(jiān)督同其他監(jiān)督形式在方式上的一個重要區(qū)別。協(xié)商式監(jiān)督不同于其他監(jiān)督形式，在很大程度上就是緣于這種建設性監(jiān)督的特點。

（三）協(xié)商式監(jiān)督是基于協(xié)商的多元方式而進行的

作為一種建設性的監(jiān)督，協(xié)商式監(jiān)督的方式是多元的。從相關文件的要求以及人民政協(xié)協(xié)商式監(jiān)督的實踐來看，主要方式有以下六種。

1.視察式監(jiān)督。視察是政協(xié)履行監(jiān)督職能的主要形式之一，也是知情明政、開展監(jiān)督的重要途徑。從政協(xié)履行職能的實踐來看，視察不僅是一個知情的途徑，也是一個協(xié)商的途徑。很多問題是通過視察發(fā)現(xiàn)的，也是在視察中協(xié)商解決的。為此，《關于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》對視察式監(jiān)督提出了具體要求：對于涉及改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題的監(jiān)督性議題，政協(xié)應根據(jù)每次監(jiān)督任務組織委員視察團，深入實際、深入基層、深入群眾，聽取情況介紹，實地察看，座談討論，著重發(fā)現(xiàn)工作中的問題和不足，與有關負責同志交換意見，提出批評和建議，推動黨和政府決策部署貫徹落實。

2.批評式監(jiān)督。對黨和政府的工作提出批評，是協(xié)商式監(jiān)督的主要方式之一。批評的目的不僅是發(fā)現(xiàn)問題、提出問題，更要在協(xié)商的過程中研究問題，尋求解決問題的方案。這也是協(xié)商式監(jiān)督作為建設性監(jiān)督的一個主要特點。批評的目的不是否定黨和政府的工作，而是幫助黨和政府發(fā)現(xiàn)工作中的問題，以便更好地改進工作。這就決定了批評只能依托專門的協(xié)商平臺，以協(xié)商的路徑開展，采用有序的監(jiān)督形式。

3.建議式監(jiān)督。對黨和政府的工作提出意見和建議，是協(xié)商式監(jiān)督的另一個主要方式。作為一種建設性監(jiān)督，提出建議無疑是最主要的。就拿批評來說，批評本身也只是手段，在批評的基礎之上提出建議才是最為重要的，這也是協(xié)商式監(jiān)督的價值所在。因而，協(xié)商式監(jiān)督主要是一種建議式監(jiān)督。建議式監(jiān)督既是監(jiān)督的方式，也是監(jiān)督的效果。需要指出的是，這種建議式監(jiān)督不同于一般社會監(jiān)督中的批評建議，它是基于特定的制度、依托專門的協(xié)商平臺、通過專門的路徑進行的，具有特殊的政治效力，并產(chǎn)生特定的政治影響力。endprint

4.咨詢式監(jiān)督。政協(xié)是黨和政府密切聯(lián)系群眾的重要渠道，也是決策機關廣集民智的重要咨詢渠道。黨和政府在決策過程中，需要各方面的智力支持，了解各方面的信息，而人民政協(xié)在黨和政府決策過程中，通過提供必要的智力和信息等方面的支持，保證決策的民主化和科學化。因此，人民政協(xié)的咨詢功能，既是協(xié)商的重要方面，也是監(jiān)督的重要形式。它可以依托政協(xié)委員扎實的專業(yè)知識和對問題的深刻認識，利用專業(yè)優(yōu)勢和職業(yè)特點，從不同視角發(fā)現(xiàn)問題、分析問題，提出解決問題的思路和對策，對黨和政府的決策以及具體工作提供有益的咨詢和參考，促進黨和政府決策的科學化、民主化。

5.評議式監(jiān)督。對政府工作開展評議，也是協(xié)商式監(jiān)督的重要形式。政協(xié)地位的超脫性能夠保證在評議的過程中，客觀地提出意見和建議，對長遠性、戰(zhàn)略性問題進行冷靜的思考。評議的過程也是協(xié)商的過程，對政府工作的評議，一方面是基于工作開展的實際情況，另一方面是基于社會各方面對政府工作的滿意度。政協(xié)具有廣泛代表性和包容性，便于聯(lián)系社會各界，了解不同利益群體的要求和意見，能夠保證評議的客觀性與全面性。更為重要的是，這種評議式監(jiān)督同批評建議等監(jiān)督形式一樣，也是基于協(xié)商進行的，是協(xié)商式監(jiān)督的重要表現(xiàn)形式。

6.溝通式監(jiān)督。黨和政府決策的過程，就是協(xié)調(diào)、平衡、整合不同利益關系的過程。同樣，協(xié)商過程從某種意義上說就是利益關系的溝通、協(xié)調(diào)與平衡的過程。對不同利益關系的協(xié)調(diào)、平衡與整合，首先需要進行溝通和協(xié)商，使各種不同利益訴求能夠得到充分表達。這種溝通過程也是監(jiān)督的過程。政協(xié)可以依托自身在協(xié)商民主中的地位優(yōu)勢、角色優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，通過溝通式監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題，提出解決問題的對策和建議，充分反映社會各界的政治愿望和利益訴求，有效協(xié)調(diào)不同利益關系，達到平衡不同利益關系、增進共識、化解矛盾、保證決策的民主化與科學化的目的。

四、推進協(xié)商式監(jiān)督需要厘清的關系

協(xié)商式監(jiān)督揭示了政協(xié)民主監(jiān)督的實質(zhì)，明確了政協(xié)民主監(jiān)督開展的路徑與方式，對于推進政協(xié)民主監(jiān)督工作具有重要意義。規(guī)范有序推進協(xié)商式監(jiān)督，提升協(xié)商式監(jiān)督的實效性，應當注意厘清以下三對重要關系。

（一）主體與載體的關系

推進協(xié)商式監(jiān)督，離不開人民政協(xié)組織作用的發(fā)揮，而在這個問題上，應當正確認識并處理好協(xié)商式監(jiān)督的主體與載體的關系。在協(xié)商式監(jiān)督中，監(jiān)督的主體與協(xié)商的主體是一致的。協(xié)商式監(jiān)督的主體是政協(xié)參加單位和全體政協(xié)委員，對這個問題是沒有爭議的，但政協(xié)組織是不是監(jiān)督的主體？在這個問題上，有的學者提出了不同的觀點，認為在政治協(xié)商的視野中，人民政協(xié)是具有雙重屬性的政治組織，既作為政治協(xié)商的載體，又作為政治協(xié)商的主體。作為政治協(xié)商的載體，它是政治協(xié)商的被動承載者；作為政治協(xié)商的主體，它是政治協(xié)商的主動提議者。有的學者認為，在機構(gòu)運轉(zhuǎn)中，人民政協(xié)與中共黨委、政府、人大并稱“四大班子”，作為四個平行的各自獨立存在的國家機構(gòu)或組織實體，共同構(gòu)成政治體系的四大要件。人民政協(xié)作為一個整體，也屬于“人民內(nèi)部各方面”的范疇，具備協(xié)商主體地位。

對此，有的學者提出了不同觀點，認為人民政協(xié)是協(xié)商民主的載體而非主體。人民政協(xié)作為愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，為協(xié)商開展提供平臺和場所，而不是以組織者的名義參與協(xié)商。更有學者指出：人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式和多黨合作的重要機構(gòu)，是政治協(xié)商的組織者和重要平臺，其本身并不是政治協(xié)商主體，黨的政策和政協(xié)章程從未表明人民政協(xié)是政治協(xié)商主體，也從未作過人民政協(xié)與人大、政府進行政治協(xié)商的表述。

顯然，政協(xié)組織是否是協(xié)商主體，涉及“誰與誰”協(xié)商的問題。就協(xié)商式監(jiān)督而言，這又涉及政協(xié)組織是不是民主監(jiān)督的主體問題。

首先，從協(xié)商式監(jiān)督的表述來看，《關于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》已經(jīng)作出明確的表述：“人民政協(xié)民主監(jiān)督是在堅持中國共產(chǎn)黨的領導、堅持中國特色社會主義基礎上，參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士在政協(xié)組織的各種活動中，依據(jù)政協(xié)章程，以提出意見、批評、建議的方式進行的協(xié)商式監(jiān)督?！笨梢?，協(xié)商式監(jiān)督的主體是“參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士”，政協(xié)的功能和任務是“組織各種活動”，而不是參與監(jiān)督。

其次，從政協(xié)組織的功能來看，政協(xié)是監(jiān)督載體而非監(jiān)督主體，是“在人民政協(xié)開展民主監(jiān)督工作”。政協(xié)組織承擔的功能是監(jiān)督載體功能，即依托和通過政協(xié)組織開展民主監(jiān)督，而不是委員個人自行其是。這是協(xié)商式監(jiān)督規(guī)范有序開展的重要保證。

再次，從政協(xié)開展協(xié)商式監(jiān)督的形式來看，協(xié)商式監(jiān)督的主要形式——會議監(jiān)督、視察監(jiān)督、提案監(jiān)督、專項監(jiān)督以及其他監(jiān)督形式，都是由政協(xié)組織委員參與的，政協(xié)組織承擔著組織協(xié)調(diào)的任務。離開了政協(xié)委員，監(jiān)督活動將無法進行。

因此，在協(xié)商式監(jiān)督中，政協(xié)委員是主體，政協(xié)組織只是組織開展監(jiān)督活動的載體和平臺。正如有的學者指出：“政協(xié)組織是不是民主監(jiān)督主體？結(jié)論是兩句話：政協(xié)組織在人民政協(xié)民主監(jiān)督中不是主體，而是平臺；政協(xié)組織在人民政協(xié)民主監(jiān)督中不是無所作為的平臺，而是承擔著領導和組織作用的可以有大作為的平臺?！?/p>

（二）權(quán)利與權(quán)威的關系

民主監(jiān)督是政協(xié)委員的一項權(quán)利，也是政協(xié)委員的一項“職能”或“責任”。這種權(quán)利與人大代表權(quán)利的性質(zhì)是不同的。人大代表的監(jiān)督權(quán)本質(zhì)上是一種“權(quán)力”，是由法律賦予的，并具有法律效力，能夠產(chǎn)生法律上的約束力。人大代表是國家權(quán)力機關的組成人員，依法代表人民行使國家權(quán)力，包括立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而這種權(quán)力的行使是通過參加會議、審議議案、進行表決等形式進行的。而政協(xié)委員的監(jiān)督權(quán)本質(zhì)上是一種“權(quán)利”，但這種權(quán)利是通過特定的“權(quán)威”表現(xiàn)出來的。因此，它既不同于人大代表的監(jiān)督，也不同于社會公眾的監(jiān)督，具有獨特性，而這種獨特性就在于協(xié)商式監(jiān)督所依托的權(quán)威性。

首先，協(xié)商式監(jiān)督依托政治上的權(quán)威性。如前所述，政協(xié)民主監(jiān)督本質(zhì)上是一種政治監(jiān)督，是基于政治制度的安排和特定的政治目的開展的，具有特定的政治效力。因此，政協(xié)委員的民主監(jiān)督權(quán)利是基于政治上的權(quán)威性，并且依托政治上的權(quán)威性，這是政協(xié)民主監(jiān)督具有特殊效力的原因所在。endprint

其次，協(xié)商式監(jiān)督依托組織體制上的權(quán)威性。人民政協(xié)不是國家機關，但也不同于一般的社會組織，在國家組織體系中具有非常特殊的地位。我國憲法明確規(guī)定：“中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織?！薄墩f(xié)章程》也明確人民政協(xié)“是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式”。人民政協(xié)在我國的政治體制和組織架構(gòu)中具有非常重要的地位，但這種重要性不是以權(quán)力而是以“權(quán)威”形式體現(xiàn)出來。政協(xié)委員作為政協(xié)的主體，其權(quán)利的行使，首先是依托這種組織體制上的權(quán)威性。

再次，協(xié)商式監(jiān)督依托委員個人身份上的權(quán)威性。政協(xié)委員不是選舉產(chǎn)生的，而是由界別協(xié)商推薦的。成為政協(xié)委員的一個很重要的條件就是其身份的特殊性。作為界別的代表，他們大多是科技、文教、衛(wèi)生、體育、經(jīng)濟、工商、法律等行業(yè)的精英，具有扎實的專業(yè)知識和較高的專業(yè)素養(yǎng)。專業(yè)權(quán)威性保證了他們在協(xié)商過程中，在行使民主監(jiān)督權(quán)利過程中，能夠有的放矢、對癥下藥，提升監(jiān)督的針對性和實效性。

因此，政協(xié)民主監(jiān)督的權(quán)利更多地是依靠權(quán)威來實現(xiàn)的。權(quán)威性正是協(xié)商式監(jiān)督不可替代的重要因素，也是保證協(xié)商式監(jiān)督有序開展的一個必要條件。離開了這種權(quán)威性，協(xié)商式監(jiān)督也就無從談起了。

（三）剛性與柔性的關系

把政協(xié)的民主監(jiān)督視為一種“柔性監(jiān)督”，固然沒錯，但并不確切。因為，所謂“剛性監(jiān)督”和“柔性監(jiān)督”是相對而言的，兩者之間的差別是“大小”而非“有無”。不少學者認為，民主監(jiān)督之所以是“柔性監(jiān)督”，就是因為它不具有約束力。其實，這種觀點混淆了“約束力”與“法律上的約束力”的概念。相對于人大監(jiān)督、司法監(jiān)督等法律監(jiān)督而言，政協(xié)民主監(jiān)督當然沒有法律上的約束力，但其作為一個政治組織，具有專屬的職能，對監(jiān)督對象的行為具有政治上的約束力。這種約束力雖然不具有法律上的“剛性”，但具有政治上的“剛性”。有的學者指出：真正意義上的民主監(jiān)督是一種具有制約性的監(jiān)督，制約性是人民政協(xié)民主監(jiān)督的生命線，也是中國多黨合作制度的內(nèi)在機理。如果政協(xié)民主監(jiān)督?jīng)]有約束力，監(jiān)督就會流于形式，也就發(fā)揮不了其應有的作用。必須明確，政協(xié)民主監(jiān)督也是一種“力”，雖然不是法律所賦予的“力”，也不是人大作為國家權(quán)力機關的“力”，但必須具有約束力。

因此，作為一種獨特的監(jiān)督形式，政協(xié)民主監(jiān)督同樣具有政治上的“剛性”。這種“剛性”體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，協(xié)商式監(jiān)督是基于特定的政治制度和政治原則，按照特定的政治規(guī)范進行的。這種監(jiān)督雖然不產(chǎn)生法律上的效力，但具有政治上的效力，并且這種政治效力可以通過特定程序轉(zhuǎn)化為法律上的效力。例如，人民政協(xié)民主監(jiān)督的首要內(nèi)容就是監(jiān)督國家憲法和法律法規(guī)的實施情況，雖然這種監(jiān)督本身不產(chǎn)生法律效力，但具有政治上的效力，能夠產(chǎn)生政治上的影響力。這種政治上的影響力同樣是“剛性”的。

其次，協(xié)商式監(jiān)督的依據(jù)是重要政治文件，這些政治文件對監(jiān)督對象同樣具有約束力。以《關于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》為例，其中關于人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的總體要求、主要內(nèi)容、形式、工作程序、工作機制等方面的規(guī)定，本身就是具有約束力和強制力的。正是這種約束力和強制力，保證了政協(xié)民主監(jiān)督規(guī)范有序開展。

再次，人民政協(xié)民主監(jiān)督不是無序的，而是按照特定程序開展的。《關于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》明確提出政協(xié)提案、社情民意信息中的監(jiān)督性意見，要按規(guī)定程序辦理；黨政督察部門要加強對政協(xié)民主監(jiān)督意見辦理情況的督察，對于違反政治文件要求的，要依紀依規(guī)追究相關人員的責任。顯然，盡管監(jiān)督的結(jié)果可能是“柔性”的，但監(jiān)督的程序卻是“剛性”的，這種剛性的程序同樣是協(xié)商式監(jiān)督實效性的重要保障。

人民政協(xié)民主監(jiān)督的結(jié)果雖然不具有法律上的“剛性”，但具有政治上的“剛性”，能夠產(chǎn)生政治上的責任?；\統(tǒng)地把人民政協(xié)的民主監(jiān)督歸為“柔性監(jiān)督”，可能導致認識誤區(qū)，使監(jiān)督的實效性大打折扣。應當充分認識人民政協(xié)民主監(jiān)督“柔中有剛”的一面，切實增強監(jiān)督實效性?！蛾P于加強和改進人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》在健全人民政協(xié)民主監(jiān)督工作機制方面，明確提出了政治要求和政治紀律。

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責任編輯：林華山endprint