杜繼鋒

特朗普執(zhí)政以來，美國不斷加強(qiáng)針對中國南海地區(qū)的“自由航行”行動，美國的“自由航行”行動是其長期奉行海洋航行自由政策的具體體現(xiàn)。美國在南海的“自由航行”行動不僅嚴(yán)重侵犯中國國家主權(quán)，更給中國所致力推動的“一帶一路”倡議造成嚴(yán)重負(fù)面影響。在此背景下，中國應(yīng)加快與東盟國家協(xié)商制定《南海行為準(zhǔn)則》的談判進(jìn)程，同時(shí)為南海周邊國家提供更多公共產(chǎn)品，以解除部分周邊國家對中國的戰(zhàn)略疑慮，緩解美國“自由航行”行動對“一帶一路”建設(shè)的沖擊。

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2017.11.017

2017年8月10日，美國海軍驅(qū)逐艦“麥凱恩”號以“自由航行”為借口進(jìn)入中國南沙群島美濟(jì)礁12海里，這也是美國總統(tǒng)特朗普2017年1月就職以來美國進(jìn)行的第三次南?！白杂珊叫小毙袆?。美國的“自由航行”行動不僅嚴(yán)重威脅中國的國家主權(quán)和地區(qū)安全，也給中國所倡導(dǎo)的“一帶一路”倡議帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

美國的自由航行政策與

“自由航行”項(xiàng)目

“自由航行”（Freedom of Navigation，簡稱FON）是作為國際法淵源之一的國際習(xí)慣法的一個(gè)基本原則。該原則在1982年通過的《聯(lián)合國海洋法公約》第87條有關(guān)“公海自由”的表述中得到國際社會的一致確認(rèn)。該公約87條規(guī)定：“公海對所有國家開放，不論其為沿海國還是內(nèi)陸國。公海自由包括航行自由、飛越自由等內(nèi)容?！?[1]

“海權(quán)立國”是美國的傳統(tǒng)，美國建國伊始就十分重視海洋航行自由。早在1776年美國就提出了“自由船舶所載貨物自由”的原則，這也是美國航行自由原則的首次官方表述。[2] 1775年10月美國海軍建軍后的最初使命之一就是捍衛(wèi)航行自由，保衛(wèi)在大西洋上航行的美國商業(yè)船只免遭海盜威脅。

除此之外，美國歷史上參與的兩次世界大戰(zhàn)都和捍衛(wèi)美國一直鼓吹的航行自由有著不可分割的關(guān)系。伍德羅·威爾遜總統(tǒng)在其1918年1月致美國國會的十四點(diǎn)計(jì)劃中明確指出，美國參與第一次世界大戰(zhàn)爭取的普遍原則之一就是“海上的絕對航行自由”。同樣，1941年9月11日，在美國驅(qū)逐艦遭到德國潛艇攻擊后富蘭克林·羅斯?？偨y(tǒng)對美國人民發(fā)表的“爐邊談話”中再次宣稱“海洋對美國自身安全的防御至關(guān)重要”，“無論我們將付出什么，無論代價(jià)有多大，我們一定要擁有公海上合法貿(mào)易的自由?！?[3]

二戰(zhàn)后，美國延續(xù)了其一直堅(jiān)持的海洋航行自由政策并陸續(xù)出臺了許多關(guān)于自由航行的綱領(lǐng)性文件。1983年，美國發(fā)布了《海洋政策報(bào)告》，該報(bào)告聲稱美國將以在海洋法公約中體現(xiàn)的“與利益平衡相一致的方式，在全世界范圍內(nèi)行使和確保其權(quán)利、自由及對海洋的利用”。2005年，小布什政府對美國面臨的安全形勢進(jìn)行了重新評估，出臺了《國家海上安全戰(zhàn)略》（NSMS）及其八個(gè)附屬文件，為美國自由航行政策進(jìn)一步確立了指導(dǎo)方針和制度框架。

在美國“自由航行”政策形成和發(fā)展過程中，卡特政府于1979年開始建立并實(shí)施“自由航行”項(xiàng)目。該項(xiàng)目主要通過對外彰顯美國不承認(rèn)海洋沿線國家的“過度領(lǐng)海主張”，從而達(dá)到其維護(hù)“自由航行”的目的。美國的“自由航行”項(xiàng)目采用“三軌制”，即美國外交代表機(jī)構(gòu)（主要是美國國務(wù)院）和軍方（主要是美國國防部）分別通過外交交涉，與其他國家或地區(qū)性組織如東盟、國際海事組織等進(jìn)行雙邊和多邊磋商以及美國?？哲姷暮Ｉ稀白杂珊叫小毙袆尤N方式維護(hù)美國力主的航行自由。

2016年2月15—16日在美國加州安納伯格莊園舉行的美國—東盟特別首腦會議發(fā)表的共同聲明強(qiáng)調(diào)，美國與東盟雙方“共同承諾根據(jù)國際公認(rèn)的國際法原則和1982年《聯(lián)合國海洋法公約》和平解決爭端，不訴諸武力或以武力相威脅”，“共同致力于維護(hù)地區(qū)和平、安全與穩(wěn)定，確保海上安全包括自由航行和飛越權(quán)及1982年《聯(lián)合國海洋法公約》中所規(guī)定的其他對海洋合法利用以及海上貿(mào)易的暢通”。[4]實(shí)際上這就是美國“自由航行”項(xiàng)目通過雙邊外交交涉和多邊磋商貫徹美國航行自由政策的典型表現(xiàn)形式。

美國在南海的

“自由航行”行動

除了直接的雙邊外交交涉和多邊磋商機(jī)制外，美國推行其“自由航行”項(xiàng)目的另外一個(gè)重要手段就是由美國國防部主導(dǎo)的“自由航行”行動（FONOP）。

自1983年以來美國歷屆政府以維護(hù)“自由航行”為名開始在全球范圍內(nèi)定期開展所謂的“自由航行”行動，包括20世紀(jì)80年代在利比亞以北的錫德拉灣以及直布羅陀海峽、霍爾木茲海峽、馬六甲海峽等水道進(jìn)行的“自由航行”行動。美國的“自由航行”行動由美國國防部統(tǒng)籌指揮，由美國?？哲娂懊绹０毒l(wèi)隊(duì)負(fù)責(zé)具體實(shí)施，涵蓋了國際法規(guī)定的所有國家也包括美國的一些傳統(tǒng)盟國如日本、韓國、菲律賓等。因此，美國常常就此自詡美國的“自由航行”行動“全面和客觀公正”。美國“自由航行”行動的根本目的就是通過對其他國家“過多”和“過分”的領(lǐng)土要求做出“挑戰(zhàn)”，以維護(hù)美國鼓吹的“航行自由”。

由于南海地區(qū)匯集了馬六甲海峽、巽他海峽、龍目海峽等多條國際重要水道，南海還是連接印度洋和太平洋的重要通道，承擔(dān)著世界海上貿(mào)易額的三分之一，每年超過5萬億美元，其中1.2萬億美元商品進(jìn)出美國。南海還是優(yōu)良的天然漁場，占世界年捕撈量的12%。[5]因此，近年來美國“自由航行”行動的重點(diǎn)也轉(zhuǎn)移到了南海地區(qū)，其中中國更是成為了美國南?！白杂珊叫小毙袆犹魬?zhàn)的主要目標(biāo)。自2007年10月起，中國每年都會成為美國“自由航行”行動的“挑戰(zhàn)”對象，而且“自由航行”行動所挑戰(zhàn)的所謂中國“過度領(lǐng)海主張”的內(nèi)容也不斷增加，由最初的外國船只無害通過中國12海里領(lǐng)海須事先得到中國許可發(fā)展到后來對中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)空中區(qū)域的管轄權(quán)、中國對毗連區(qū)的管轄權(quán)、中國國內(nèi)法將外國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的調(diào)查活動定義為犯罪、中國對“沒有意圖”侵犯其領(lǐng)空的外國飛機(jī)進(jìn)入防空識別區(qū)予以限制等都列為美國“自由航行”行動的挑戰(zhàn)內(nèi)容。endprint

2017年3月6日，美國國防部發(fā)布了最新一期的美國2016財(cái)政年度《自由航行報(bào)告》，據(jù)該報(bào)統(tǒng)計(jì)，從2015年10月1日至2016年9月30日，世界22個(gè)國家的“過度領(lǐng)海主張”遭到美國的武力挑戰(zhàn)。期間，美國針對中國南海的“自由航行”行動主要包括：2015年10月26日，美國導(dǎo)彈驅(qū)逐艦“拉森號”在一架P-8A“海神”和一架P-3“獵戶座”飛機(jī)的陪伴下進(jìn)入中國南沙群島渚碧礁12海里水域。這也是自2012年以來美國在這一地區(qū)的首次“自由航行”行動。2016年1月，美國海軍“威爾伯號”駛?cè)胫袊魃橙簫u中建島12海里。2016年5月，美國海軍“威廉勞倫斯號”駛?cè)肽仙橙簫u永署礁12海里。

特朗普政府上臺初期為獲得中國增加對朝施壓曾一度停止了在南海的自由航行行動，但在2017年開始又重新恢復(fù)了在南海的“自由巡航”。2017年5月25日，美國海軍導(dǎo)彈驅(qū)逐艦“杜威號”強(qiáng)行闖入中國南沙群島美濟(jì)礁12海里范圍內(nèi)。7月2日，美國海軍導(dǎo)彈驅(qū)逐艦“斯坦塞姆”號進(jìn)入中國西沙群島中建島12海里范圍內(nèi)。8月10日，美國海軍驅(qū)逐艦“麥凱恩號”再次打著維護(hù)航行自由的口號闖進(jìn)中國南沙群島美濟(jì)礁12海里范圍內(nèi)。

美國南?！白杂珊叫小毙袆訉?/p>

“一帶一路”的消極影響

隨著特朗普上臺后美國南?！白杂珊叫小毙袆恿Χ群蛷?qiáng)度的不斷增強(qiáng)，中國所提倡的“一帶一路”倡議也會因此受到?jīng)_擊?！耙粠б宦贰背h的有效實(shí)施客觀上既依賴于地區(qū)安全局勢的穩(wěn)定，主觀上也需要沿線國家對其的高度信任，但美國持續(xù)不斷推進(jìn)南海自由航行行動，為地區(qū)局勢平添了許多不穩(wěn)定因素。

首先，美國的南?！白杂珊叫小毙袆悠茐牧说貐^(qū)和平環(huán)境，使“一帶一路”的實(shí)施面臨不穩(wěn)定環(huán)境的威脅。

近年來，在區(qū)域國家的共同努力下，南海曾經(jīng)一度劍拔弩張的緊張局勢有所緩和：中菲關(guān)系明顯改善，雙邊政治關(guān)系開始解凍，經(jīng)貿(mào)關(guān)系也逐步恢復(fù)。2017年8月，中國與東盟各國外長在馬尼拉簽署了“關(guān)于制定《南海行為準(zhǔn)則》的框架協(xié)議”，標(biāo)志著在構(gòu)建地區(qū)和平及維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定方面雙方達(dá)成重要共識，也為最終完成《南海行為準(zhǔn)則》談判創(chuàng)造了條件。但美國不斷推行的所謂南海自由航行行動卻在不斷破壞著這得來不易的穩(wěn)定局面，為“一帶一路”倡議的成功實(shí)施制造了巨大的困難。特朗普上臺后，美國明顯加強(qiáng)了其在南海進(jìn)行“自由航行”行動的頻率，迄今已進(jìn)行了三次南?！白杂珊叫小毙袆?，已接近奧巴馬最后一個(gè)任期內(nèi)南海自由航行行動的總和。據(jù)美國《華爾街日報(bào)》報(bào)道，美國太平洋司令部還制定了在未來幾個(gè)月里開展2—3次所謂的“自由航行”行動的計(jì)劃，以強(qiáng)化美國對中國對南海主權(quán)聲索的挑戰(zhàn)。

其次，美國打著“自由航行”的旗號，不斷在南?！皵嚲帧?，也為初現(xiàn)穩(wěn)定的地區(qū)局勢增添了許多變數(shù)。

越南和菲律賓曾一度是南海主權(quán)聲索國中對華態(tài)度最為強(qiáng)硬的國家，隨著菲律賓總統(tǒng)杜特爾特上臺執(zhí)政，美菲關(guān)系一度跌入低谷，而中菲關(guān)系在雙方的共同努力下則不斷改善。2016年10月杜特爾特訪華期間，中國給予其高規(guī)格接待，中菲兩國在經(jīng)貿(mào)、投資、產(chǎn)能、農(nóng)業(yè)、新聞、質(zhì)檢、旅游、禁毒、金融、海警、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域簽署了13個(gè)雙邊合作文件。在兩國共同發(fā)表的聯(lián)合聲明中，雙方重申在南海問題上不訴諸武力或以武力相威脅，由直接有關(guān)的主權(quán)國家通過友好磋商和談判，以和平方式解決領(lǐng)土和管轄權(quán)爭議。之后，菲律賓在各種多邊場合均不再主動提及對其有利的南海問題仲裁案，杜特爾特更是直接叫停了美菲聯(lián)合巡航。

特朗普上臺后美國逐步修補(bǔ)與菲律賓關(guān)系，美菲關(guān)系出現(xiàn)明顯改善跡象。特朗普明顯減弱了對菲律賓國內(nèi)人權(quán)惡化狀況的批評，杜特爾特也罕見地在特朗普當(dāng)選后向其致電祝賀。2017年8月23—24日，美國太平洋司令部司令哈里斯訪問菲律賓，受到了菲律賓總統(tǒng)杜特爾特的接見。杜特爾特表示，菲律賓支持美國為維護(hù)地區(qū)安全所進(jìn)行的自由航行行動。隨著美菲關(guān)系的改善和美國南海自由航行行動的加強(qiáng)，恢復(fù)和改善中的中菲關(guān)系以及“一帶一路”倡議在菲律賓的落地和實(shí)施，會受到怎樣的沖擊和影響，都非常令人關(guān)注。

第三，美國不斷加強(qiáng)的南海“自由航行”行動也使許多域外國家競相卷入南海爭端，成為新的地區(qū)不穩(wěn)定因素。

在美國不斷加強(qiáng)南海“自由航行”行動的鼓勵下，美國的許多盟國如澳大利亞、英國等已開始準(zhǔn)備競相效仿美國，表示要追隨美國參與南?！白杂珊叫小被顒印?jù)英國廣播公司（BBC）報(bào)道，2015年12月15日，澳大利亞就曾在南海敏感水域開展了“自由航行”飛行活動。[6]英國外交大臣約翰遜也曾叫囂要派遣英國航母到南海進(jìn)行“自由航行”。

日本近年也加強(qiáng)了與南海主權(quán)聲索國越南、菲律賓以及印度尼西亞之間的高層交往和海上安全合作，制衡和牽制中國的意圖十分明顯。2017年1月12—17日，日本首相安倍晉三對包括菲律賓、印度尼西亞和越南在內(nèi)的亞太四國進(jìn)行了“旋風(fēng)式”訪問。訪越期間，安倍承諾除向越南提供1200億日元（約合72億元人民幣）的官方發(fā)展援助（ODA）和六艘新建巡邏船以加強(qiáng)越南的海上安全執(zhí)法能力。訪菲期間，日本承諾今后五年將向菲律賓提供包括政府發(fā)展援助和民間投資在內(nèi)的1萬億日元援助，這也是日本針對單一國家的最大規(guī)模援助金額。此外，雙方還舉行了有關(guān)日本向菲律賓海岸警衛(wèi)隊(duì)提供小型高速艇的交換文件簽字儀式。訪問印尼期間，安倍晉三在與佐科舉行的會談中表示，希望早日與印尼締結(jié)促進(jìn)防衛(wèi)裝備和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的協(xié)定，以加強(qiáng)雙方在安全防務(wù)領(lǐng)域的合作。在會談后舉行的記者招待會上，雙方還表示日本將參與推動包括納土納群島在內(nèi)的“離島”開發(fā)和海上安全合作。

第四，美國在南海不斷進(jìn)行的“自由航行”行動使那些本來就對“一帶一路”存在誤解和疑慮的國家對中國的戒心有所上升，從而增加了“一帶一路”在這些國家落地的難度。

例如，在南海問題上，印尼本身并不是南海主權(quán)聲索國，和中方在南海問題上并不存在重大領(lǐng)土爭議和直接的利害沖突，這使印尼在南海問題上扮演了十分特殊的角色，形成了其獨(dú)特的南海問題立場。一方面，作為南海非主權(quán)聲索國印尼欲作為地區(qū)大國平衡各方力量，充當(dāng)調(diào)停者的角色。另一方面，印尼強(qiáng)調(diào)自己的中立地位，曾一度拒絕美國提出的“南海聯(lián)合巡航”的提議，主張南海問題應(yīng)該在東盟框架下解決。因此，印尼和中國兩國本存在彼此進(jìn)行戰(zhàn)略對接的有利條件。endprint

但在美國不斷進(jìn)行的南海自由航行和刻意渲染的“中國威脅論”影響之下，本來就和中國在納土納群島專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和中國南?！熬哦尉€”部分重合地區(qū)存在漁業(yè)糾紛、對“一帶一路”戰(zhàn)略意圖存在疑慮的印尼在對華態(tài)度上也發(fā)生了微妙變化。2015年10月，印尼總統(tǒng)佐科任內(nèi)首次訪美。在與奧巴馬會見后發(fā)表的聯(lián)合聲明中，美國和印尼宣布將兩國關(guān)系從“全面伙伴”關(guān)系提升至“戰(zhàn)略伙伴”關(guān)系。聯(lián)合聲明還提到了南海問題，指兩國對南海地區(qū)造成局勢緊張、信任受損和破壞地區(qū)和平、安全及經(jīng)濟(jì)繁榮的近期發(fā)展表示擔(dān)憂。兩國重申維護(hù)南海地區(qū)海上安全和國際公認(rèn)的航行與飛越自由的重要性。2016年10月27日，在印尼巴厘島舉行的印尼和澳大利亞外交和國防部長2+2對話會上，印尼更是突然主動提出要與澳大利亞在南海進(jìn)行聯(lián)合巡航。

印尼對華態(tài)度的轉(zhuǎn)變除了自身國家利益的考慮之外，美國不斷進(jìn)行的南?！白杂珊叫小毙袆右彩呛苤匾拇碳ひ蛩?。這不僅會促使印尼更多地選擇與中國進(jìn)行安全對峙而非經(jīng)濟(jì)對接，也將令印尼政府對“一帶一路”倡議的態(tài)度變得更加謹(jǐn)慎。

結(jié)語

面對美國在南海的自由航行行動，中國應(yīng)加快與東盟國家協(xié)商制定《南海行為準(zhǔn)則》的談判進(jìn)程，同時(shí)為南海周邊國家提供更多公共產(chǎn)品，以解除部分周邊其對中國的戰(zhàn)略疑慮，緩解美國“自由航行”行動對“一帶一路”建設(shè)的沖擊。

2017年5月18日，中國與東盟國家落實(shí)《南海各方行為宣言》第14次高官會審議通過了《南海行為準(zhǔn)則》框架。2017年8月5日，在菲律賓首都馬尼拉召開的第50屆東盟外長會正式通過了“南海行為準(zhǔn)則”框架。中國應(yīng)繼續(xù)加快《南海行為準(zhǔn)則》實(shí)質(zhì)性談判進(jìn)程，以進(jìn)一步增進(jìn)和深化中國與東盟國家的政治互信，共同維護(hù)南海和周邊地區(qū)的和平與穩(wěn)定。為確保“一帶一路”順利實(shí)施，中國應(yīng)加強(qiáng)南海島礁民用設(shè)施建設(shè)，通過建立諸如海嘯預(yù)警中心、氣象預(yù)報(bào)中心、燈塔指揮中心等民用設(shè)施，向南海周邊國家發(fā)布實(shí)時(shí)海嘯監(jiān)測和氣象預(yù)警，以對外釋放中國的善意，昭示中國使南海成為和平之海、友誼之海的決心。

（作者系中國社會科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院副研究員）

（責(zé)任編輯：張凱）

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[1] 《聯(lián)合國海洋法公約》，http：//ocean.china.com.cn/2012-12/15/content_27423552_24.htm

[2] 比米斯：《美國外交史》（第一分冊），商務(wù)印書館，1985年，第31頁。

[3] 富蘭克林.羅斯福：《羅斯福爐邊談話》，商務(wù)印書館，2009年，第173頁。

[4] Joint Statement of the U.S.-ASEAN Special Leaders Summit： Sunnylands Declaration，F(xiàn)ebruary 16， 2016，見美國白宮官方網(wǎng)站https：//obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2016/02/16/joint-statement-us-asean-special-leaders-summit-sunnylands-declaration

[5] Ely Ratner ： Course Correction：How to stop Chinas Maritime Advance，F(xiàn)oreign Affairs，July-August，2017，p.97.

[6] Australia conducting 'freedom of navigation' flights in South China Sea， 15 December 2015，http：//www.bbc.com/news/world-australia-35099445endprint