王馨瑩， 周燕華， 施生旭

(福建農林大學 公共管理學院,福建 福州 350002)

基于準公共品的農村垃圾處理定價及實證分析

王馨瑩， 周燕華， 施生旭

(福建農林大學 公共管理學院,福建 福州 350002)

隨著農村環(huán)境問題的日益突出，農村生活垃圾處理問題也備受關注。本文通過對公共財政與生活垃圾處理費關系的明確，結合福州農村地區(qū)垃圾處理的現(xiàn)狀及問題分析，基于準公共品的視角，探尋適合的垃圾處理供給模式，致力于推行垃圾處理收費制度并深入探討費用定價。在說明農村垃圾處理收費必要性的同時，以福清市龍?zhí)镦?zhèn)為例進行實證分析，以期解決農村生活垃圾處理困難等問題。

準公共品；農村生活垃圾處理；收費定價；福清市

近年來，我國農村現(xiàn)代化進程日益推進，但也產生了一系列農村環(huán)境問題。據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部統(tǒng)計，截至2015年底全國542 080 個行政村中，只有62.2 %的村對生活垃圾進行處理，處理率為63.95%，但無害化處理率僅占15.82%，遠遠落后于城市地區(qū)[1]。2015年11月13日，住房城鄉(xiāng)建設部等十部門首次聯(lián)合發(fā)文向農村垃圾處理宣戰(zhàn)，這是我國中央政府層面第一個專門針對農村垃圾的文件?，F(xiàn)有的國內學者對農村垃圾處理的研究主要集中在現(xiàn)狀分析、分類收運等宏觀層面，從個體等微觀層面上的研究相對較少。基于準公共品視角來探討農村垃圾處理收費定價，以福清市為例進行分析，以期促進美麗鄉(xiāng)村建設。

一、公共財政與生活垃圾處理費的關系分析

公共財政是建立在公共產品理論和市場失靈理論基礎上的，與市場經(jīng)濟相適應的一種財政模式，它是以國家為主體，通過政府的收支活動，集中一部分社會資源，用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經(jīng)濟活動。我國政府為了農村的發(fā)展，出臺了一系列政策制度與法規(guī)，政府充分運用公共財政政策扶持農村生活垃圾處理問題。

從經(jīng)濟學角度看，生活垃圾處理屬于典型的準公共品，具有正外部性特征。由于準公共產品的消費過程帶著私人產品的性質，如果政府免費提供或象征性收費, 會造成過度消費、花費成本巨大的后果[2]。對于一個經(jīng)濟主體(生產者或消費者)而言，往往會選擇通過“搭便車”達到自己的利益需求，且外部性的存在造成社會脫離最有效的生產狀態(tài)，使市場經(jīng)濟體制不能很好地實現(xiàn)其資源的優(yōu)化配置的基本功能。準公共產品理論和外部性理論等經(jīng)濟學理論認為政府應該運用“看得見到手”對市場失靈進行糾正?，F(xiàn)代公共財政理論認為，公共財政應該涉足的領域包括提供公共物品、消除外部性問題、調控宏觀經(jīng)濟運行等方面[3]。因此，公共財政有必要介入生活垃圾處理。

隨著農村經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加快，農村垃圾的問題日益凸顯和嚴重。由于農村生活垃圾增長迅速，加上對于各種基礎設施的運營維護需要一定成本，僅憑政府一己之力明顯不足。從國內外的研究和實踐證明，由市場組織來生產垃圾處理服務的成本普遍低于政府直接從事垃圾處理的成本，也就是說政府提供垃圾處理是有效的，直接從事垃圾處理卻可能是低效的。農村生活垃圾處理需要找到新的出路，必須設法轉變原有的資金來源方式。由此，生活垃圾處理收費隨之出現(xiàn)，即通過向受益方收費來彌補農村生活垃圾處理成本。關于垃圾處理費可以歸結為兩個方面，一是垃圾處理費是一種費，是對稅收支付垃圾處理成本的代替；二是垃圾處理費是一種價格機制，在垃圾處理服務的生產者和消費者之間建立直接的支付關系[4]。通過實施農村生活垃圾處理收費制度，填補政府垃圾處理資金限制的缺口，同時有利于提高垃圾處理效率。

從生活垃圾處理資金來源方面看，公共財政與生活垃圾處理費是一種替補關系，垃圾處理收費制度的實施、推進與公共財政的支持力度有著緊密的聯(lián)系[5]。因為垃圾處理具有“外部性”和“公共事業(yè)性”的經(jīng)濟特征，公共財政是以“市場失靈”作為立足點的，毋庸置疑必須把二者共同納入垃圾處理的資金來源中?？捎捎谀壳暗募夹g和農村經(jīng)濟發(fā)展情況，垃圾處理收費制度的建立和完善仍然需要較長的時間。也就是說，在目前的情況下，垃圾處理的資金絕大部分依靠公共財政支出。但隨著時間的推移，垃圾處理的資金應主要由垃圾處理費提供，與之對應的就是公共財政的支出逐漸減少。但是公共財政的減少，并不代表著公共財政能從垃圾處理事業(yè)中全部退出，政府在垃圾處理中扮演了監(jiān)督者的身份，那么在監(jiān)督過程中所產生的費用就應由公共財政來補充。從長遠來看，垃圾處理事業(yè)是個漫長且耗時的過程，在這期間，一旦公共財政退出，將會導致垃圾處理的資金更加緊張，進而無法實現(xiàn)垃圾處理收費制度的建立和完善。因此，只有垃圾處理費與公共財政共同為垃圾處理提供資金，才能推進垃圾處理收費制度的實施。隨著生活垃圾處理產業(yè)化進程的推進，公共財政和生活垃圾處理費所占的資金比例會不斷地發(fā)生變化。在生活垃圾處理費制度完善后，公共財政所占的比例下降，而生活垃圾處理費所占的比例上升。

二、農村生活垃圾處理現(xiàn)狀及問題分析

(一)現(xiàn)狀及問題

為了能夠處理農村生活垃圾，不同村莊采取不同的模式，但歸納起來主要有3種。主要是“戶分類、村收集、鎮(zhèn)轉運、縣(市)處置”或“戶收集、村集中、鎮(zhèn)轉運、縣處置”或“組保潔、村集中、鎮(zhèn)轉運、縣(市)集中處置”的處理模式[6]。這幾種垃圾處理的方式，雖然能有效地在較短的時間內解決部分農村生活垃圾，但是對于距離較遠的農村或者對城鎮(zhèn)化程度不高的農村地區(qū)來說，這些垃圾處理方式并不適合。其局限性在于：首先，農村居民居住分散，不像城市集中，農村生活垃圾的處理、收集和運輸?shù)某杀鞠鄬^高，經(jīng)濟負擔略大，不可行性強；其次，農村生活垃圾種類多、數(shù)量大、處理難度系數(shù)高，一旦垃圾運往縣市，會大大增加縣市的垃圾處理的壓力。

在走訪的幾個村落發(fā)現(xiàn)部分農村生活垃圾的處理事務由村委會和老人會共同負責。村委會負責日常的處理事務，包括資金的使用狀況、對垃圾承包者進行監(jiān)督、對村民不良行為進行勸導等，老人會負責管理監(jiān)督資金、號召村里富商出資等。調研中可看出農村的經(jīng)濟水平相較以前已有很大提高，管理的方式也比以前先進，但是絕大部分農村缺失專項的垃圾處理資金。隨著生活垃圾的增多，治理的負擔也隨之加大。

在調研相關垃圾處理的政府部門過程中還發(fā)現(xiàn)兩種觀點：一是許多地方政府誤認為實行垃圾收費制度，實現(xiàn)垃圾處理市場化后，政府就不需要再承擔垃圾處理事業(yè)的責任，公共財政就可以從垃圾處理事業(yè)這項工程中退出。只是簡單地認為農村生活垃圾應該由市場主體來處理，而將政府置身事外，這樣的觀點讓公共財政與生活垃圾處理費的關系變得毫無關聯(lián)。二是盡管存在垃圾處理收費制度，但是地方政府認為這項制度并未起到作用，垃圾處理費依舊需要公共財政，政府在垃圾處理事業(yè)中仍承擔最主要責任。另外，經(jīng)過走訪調查，發(fā)現(xiàn)在福清市牛宅村和石溪村存在既不需要公共財政也不需要垃圾處理收費制度的現(xiàn)象，其垃圾處理經(jīng)費依靠村里的幾位富商進行集資，村民們可以無償享受這一待遇。但畢竟諸如此類的富裕村莊不在多數(shù)，并且由于村民不需要支付垃圾處理費，在一定程度上會導致村民保護環(huán)境的意識的薄弱。

(二)成因分析

1.準公共品與市場失靈

農村生活垃圾不但集中度不高，生活垃圾處理也難以形成較大規(guī)模，這就決定了農村生活垃圾處理的高成本。在這種高成本、低收益的條件下，很難吸引市場資本的進入，導致市場失靈。農村生活垃圾作為公共用品不能完全通過政府部門供給，又不能完全通過市場機制由私人部門提供，因為政府部門可能導致供給不足或過度使用，而私人提供很可能制定較高的費用。

2.外部性與公眾集體行為

垃圾問題作為典型的外部性問題，具有外部不經(jīng)濟性，大量垃圾的產生會給環(huán)境帶來持續(xù)的壓力。當外部性產生時，單純依靠市場本身不能解決問題，需要政府采取適當?shù)拇胧┎拍軐崿F(xiàn)社會福利最大化。對于外部性產生的治理方案，主要分為兩種角度：一是把治理的重點放在“事后”，即在排污當事人向外排放污染后，由政府向該當事人征收稅費解決環(huán)境污染問題；在市場失靈的情況下，政府通過征稅或補貼進行干預能很好地解決外部性問題；二是把治理的重點放在“事前”，即在排污之前就明確當事人各自的權利，當環(huán)境污染發(fā)生之后再由各方協(xié)商解決，即通過市場機制解決問題。

3.考核體系與政府缺位

地方政府的財政收入主要依賴于上級政府的轉移支付，雖然中央政府每年用于農村建設的投入總數(shù)很大，但是均量卻很少，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力下降，根本無法滿足農村地區(qū)快速增長的公共物品和服務的需求。由于資金問題，部分農村地區(qū)的保潔人員和設施配置參差不齊，一些好的做法難以為繼。中央大力推行建設新型農村，卻沒有積極完善考核體系，導致傳統(tǒng)官僚政府惰性不減反增。這些都造成了農村生活垃圾處理工作的普遍政府缺位現(xiàn)象。

三、農村生活垃圾處理供給模式選擇及定價

(一)供給模式選擇

1.混合投放、分類收集處理模式

對于經(jīng)濟較為發(fā)達的農村地區(qū)，可以采用“混合投放、分類收集處理模式”，即村民混合投放，通過人工混合收集，然后在村的垃圾集中點由人工分類收集，將分類好的垃圾根據(jù)其具體作用，或回收，或堆肥，或填埋。盡管這種處理方式所需勞動力較少，但是增加了垃圾集中在垃圾收集點時的分類難度。

2.分類投放、分類收集處理模式

從國內外對農村生活垃圾處理的調查研究來看，完全混合投放垃圾的方式不僅增加了垃圾分類的難度，還不利于垃圾資源化和無害化的實現(xiàn)?；谡{查中絕大多數(shù)村民沒有進行垃圾分類所造成的處理難度加大的現(xiàn)狀，本文通過對不同性質生活垃圾分類處理等方面的綜合考慮，建立農村生活垃圾“分類投放、分類收集處理模式”，如圖1。

圖1 農村生活垃圾處理模式

3.服務外包、建設—經(jīng)營—轉讓(BOT)的垃圾處理模式

服務外包是指民營企業(yè)通過招投標形式將垃圾處理過程中的部分環(huán)節(jié)承包下來，并以此獲得特殊的技術和經(jīng)驗，進而降低運營成本。政府在其中負責垃圾處理設施的建設，并對垃圾處理承包企業(yè)實行監(jiān)督管理，承包的民營企業(yè)提供垃圾處理服務，并向村民收取費用。BOT是基礎設施投資、建設和經(jīng)營的一種方式，以政府和私人機構之間達成協(xié)議為前提，由政府向私人機構頒布特許，允許其在一定時期內籌集資金建設某一基礎設施并管理和經(jīng)營該設施及其相應的產品服務。經(jīng)營期間的市場運作可以促使民營企業(yè)提高垃圾處理效率,降低政府的財政負擔，有利于提高項目的運作效率，實現(xiàn)政府與民營企業(yè)的互利雙贏。

對于上述三種模式，通過調查研究認為應采取模式二和模式三相結合的供給模式。在農村處理垃圾的過程中，垃圾分類依靠村民，集、運輸環(huán)節(jié)可以采用服務外包，通過招投標形式促進民營企業(yè)間的競爭，進而提升農村生活垃圾處理的效率。而衛(wèi)生處理采用BOT，讓市場資金進入垃圾處理，同時政府出臺相關政策鼓勵吸引民營企業(yè)對該產業(yè)的進入。當然，農村居民在享受生活垃圾處理服務的同時需要向企業(yè)支付一定的費用，而政府需要起到的是監(jiān)督管理作用。

(二)農村生活垃圾處理定價

1.農村生活垃圾處理收費分析

在調研中，當詢問當?shù)卮迕袷欠裨敢庵Ц独幚碣M時，部分村民的回答是不愿意或者其他人愿意支付那我也支付的跟風現(xiàn)象，還有的則反問之前都不需要支付憑什么現(xiàn)在就要支付。生活垃圾處理費用數(shù)額大，政府的財政支持有限，而如果沒有向村民收取垃圾處理費用的話，隨著生活垃圾量的逐漸增多，垃圾處理費用也不斷攀升，農村要想解決好垃圾處理的問題將會變得舉步維艱。從長遠來看，農村垃圾處理極大程度上要靠廣大村民的配合，物質社會，成本與投入是必要的，合理的集資也是處理垃圾的最優(yōu)途徑。

在調查中發(fā)現(xiàn)，絕大部分村民的生活垃圾主要由村委會定期雇人清理。政府是有理由和立場對垃圾處理費進行合理定價，采取一定的收費模型，向村民收取一定的垃圾處理費用。從另一個角度來看，還是有相當比例的村民對于村莊垃圾處理采取的措施滿意程度一般，如若村委集資之后無法做到給村民同等的回報，那村民的不配合行為必然會增加。生活垃圾的污染防治需要資金和技術的支持才能順利開展進行。農村生活垃圾作為準公共品，垃圾處理的費用應該由政府和村民共承擔。村民應在垃圾處理費上進行一定的支付，通過合理的垃圾處理收費定價模式解決生活垃圾處理問題。

2.農村生活垃圾處理定價模型的構建

對于農村生活垃圾處理的定價，需要重點考慮價格的影響因素。影響價格的基礎因素有村民分類成本、收集成本、處理成本。由于目前農村垃圾收集主要采用混合收集的方式，農村居民對于垃圾分類的意識淡薄，因此需要專人對農村居民進行垃圾分類的培訓，這里就包括人員費用、材料費用等；收集成本主要是指從農村居民家門口大垃圾收集點所產生的費用，包括人員費用、燃油費用、材料費用等；處理成本是指生活垃圾在垃圾處理廠進行無害化處理時所發(fā)生的費用，包括材料費用、維修費用、燃油費用、人員費用等。除了上述三個影響因素外，還包括稅收、利潤率。

通過借鑒已有的生活垃圾處理收費定價模式，建立以平均成本定價為基礎的農村生活垃圾處理收費定價模型：

P=a[C×(1+R)+T]

式中，a代表垃圾處理收費制度的推進程度；C代表生活垃圾平均處理成本；R代表生活垃圾處理利潤率；T代表法定稅金。a的取值介于0～1之間，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人民生活水平的提高，公共財政和垃圾處理費在總經(jīng)費中的比例會不斷發(fā)生變化，生活垃圾處理費占總經(jīng)費投入比例會逐漸增加，a隨之增加。

四、實例分析

為進一步了解農村生活垃圾的成本支出情況，筆者走訪相關部門，對龍?zhí)镦?zhèn)農村生活垃圾處理的成本進行了全面的調查。福州市福清市龍?zhí)镦?zhèn)位于龍高半島中部，距離福州市中心77 km。全鎮(zhèn)面積88 km2，轄40個行政村和2個居委會，總人口12萬，是福清市人口最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2016年龍?zhí)镦?zhèn)每個月農村生活垃圾處理總量是3 000 t，人均月處理量達25 kg。根據(jù)福建省政府公布調整后的福建省月最低工資標準規(guī)定，福州市月最低工資標準是1 350元。2016年龍?zhí)镦?zhèn)垃圾處理固定資產折舊為700萬元，龍?zhí)镦?zhèn)政府每年支付給保潔公司的費用為360萬元。所以龍?zhí)镦?zhèn)農村垃圾處理總成本為1 060萬元。依據(jù)2016年龍?zhí)镦?zhèn)農村生活垃圾處理總量為36 000 t，可計算出每噸生活垃圾處理成本為294.4元。

生活垃圾處理利潤率應略高于銀行貸款利率，假定為6.5%；法定稅金選取已有學者對生活垃圾處理的計算5.2%，收費定價模型為

P=a[C×(1+R)+T]

將上述計算的結果帶入模型得

P=a[294.4(1+6.5%)+P×5.2%]

①當a=1時，即沒有公共財政支持的情況下，P=330.7,人均月支付生活垃圾處理費約為7.8元；②當a=2/3時，即公共財政和生活垃圾處理費共同提供，P=217.7，人均月支付生活垃圾處理費約為5.4元；③當a=1/2時，即公共財政和生活垃圾處理費共同提供，P=161.0，人均月支付生活垃圾處理費約為4元；④當a=1/3時，即公共財政和生活垃圾處理費共同提供，P=105.3，人均月支付生活垃圾處理費約為2.63元。

在福州市福清市龍?zhí)镦?zhèn)實地調查發(fā)現(xiàn)，該村的垃圾處理模式是戶收集、村集中、鎮(zhèn)轉運，市處理的模式，村民沒有對垃圾進行分類，將垃圾直接扔在垃圾桶，并且生活垃圾處理的費用由政府和村委會共同支付，居民不用支付，大大增加了財政的支出。若長期如此，必將會帶來沉重的經(jīng)濟壓力與負擔。顯然，農村地區(qū)有必要對生活垃圾收費做出相應的調整，并且在該模式下逐步推進農村垃圾處理的收費制度。

此外，加上有一部分村民不愿意支付垃圾處理費用，并且是初步實行向村民收取垃圾處理費用，如果貿然就將費用提到過高，在村民中會引起不小的爭議，因此筆者認為初期應當采用第四種，即當a=1/3，人均支付2.63元。農村垃圾處理的費用應由村民自己承擔，政府起協(xié)助作用。只有這樣，垃圾處理才能平穩(wěn)、高效地運作。

五、結論與展望

福建大部分農村地區(qū)的垃圾處理面臨的最大問題就是缺乏農村垃圾處理專項資金[7]。由于農村垃圾處理具有競爭性和非排他性，屬于準公共品范疇，針對這種低收益高成本的環(huán)境，很難吸引市場資金的投入，容易導致市場失靈，加之政府財政補貼不足，導致農村生活垃圾處理困難重重。對于這一主要問題，本文認為應該把集資和公私合作機制引入到農村垃圾處理中來，不僅緩解政府財政壓力，也可以提高垃圾處理效率[8]。環(huán)境資源作為公共品，如若排污者不用為其排污行為支付費用，將造成資源配置的無效率，形成外部不經(jīng)濟。此外，準公共品的非排他性和外部性也易導致搭便車行為。村民作為農村垃圾處理的三大主體之一，作為農村環(huán)境最主要的影響者及受益者，有責任、有義務為垃圾處理支付相應的費用，也就是要推行農村垃圾處理收費制度。

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AnEmpiricalAnalysisofWasteDisposalPricinginRuralAreasBasedonQuasi-publicGoods

WangXinying,ZhouYanhua,ShiShengxu

(School of Public Administration, Fujian Agriculture and Forestry University, Fuzhou, 350002, China)

With the rural environmental problems become increasingly prominent, the problem of rural domestic waste disposal has also attracted much attention. This paper, through clarifying relationship between public finance and garbage disposal fees, combining with the analysis of the status quo and problems of garbage disposal in rural areas of Fuzhou, based on the perspective of quasi-public goods, explores the suitable waste disposal mode, and is committed to the implementation of waste disposal fee system and further discussion on pricing. At the same time, the necessity of rural waste disposal fees is illustrated, and the empirical analysis is carried out in Longtian town, Fuqing city, in order to solve the problem of rural waste disposal and other difficult issues.

quasi-public goods; rural waste disposal; charge pricing; Fuqing city

2095-0365(2017)04-0046-05

X705

A

10.13319/j.cnki.sjztddxxbskb.2017.04.08

2017-08-12

王馨瑩(1995-)，女，研究方向:生態(tài)管理。

福建省自然科學基金項目：福建省民族地區(qū)城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境耦合協(xié)調治理研究(2017J01787);大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃國家級項目：基于準公共品視角的農村垃圾處理研究(201610389031)

本文信息:王馨瑩， 周燕華， 施生旭.基于準公共品的農村垃圾處理定價及實證分析[J].石家莊鐵道大學學報：社會科學版，2017，11(4)：46-50.