朱 懿， 韓 勇

中國地方政府社會治理績效實證研究
——基于民族和區(qū)域比較視角的第三方評估①

朱 懿， 韓 勇

社會治理績效第三方評估是社會治理研究的重點和難點問題。采用定量的數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，中國民族地區(qū)與非民族地區(qū)的社會治理績效差異性不明顯，但是中國東部、西部、中部和東北部地區(qū)之間存在社會治理績效的明顯差異(8個指標)，東部、東北部和中部地區(qū)優(yōu)于西部地區(qū)。因此，中國31個省區(qū)的社會治理具有區(qū)域的差異性和雁行分布性、民族省區(qū)之間發(fā)展的不均衡性、同一區(qū)域不同省區(qū)的梯度性和復雜性等特征。

社會治理績效 民族 區(qū)域

一、研究緣起

自20世紀70年代以來，地方政府作為國外政府部門應對財政危機、信任危機、治理危機、政府合法性危機的治理工具，其績效評估越來越受到學術界的關注。[1]黨的十八屆三中全會和四中全會發(fā)布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將第三方評估正式列入政府工作的重要議程，也為第三方評估中國地方政府社會治理績效提供了政策依據(jù)。

中國是一個多民族國家，有廣西、寧夏、內蒙古、新疆、西藏五個少數(shù)民族自治區(qū)；除此之外，國家民族事務委員會還將青海、貴州、云南歸類于多民族省份。由于中國多民族地區(qū)特殊的地理位置，如瀕臨邊境、周邊國家環(huán)境復雜，以及部分民族地區(qū)惡劣的自然條件、各異的宗教信仰禁忌、滯后的經濟發(fā)展水平、不同的文化習俗差異，少數(shù)群眾淡薄的法律意識觀念和國際反動分裂勢力的瘋狂破壞等綜合因素的影響，民族地區(qū)地方政府在履行社會治理職能、制定治理方略、科學選擇治理工具等方面，需要應對比非民族地區(qū)地方政府社會治理更復雜、更艱巨的挑戰(zhàn)。[2]現(xiàn)有的第三方評估即專家學者評估中國地方政府社會治理績效的研究視角比較集中，基本上沒有將民族地區(qū)與非民族地區(qū)進行對比和比較，或者很少將中國不同地區(qū)(東部、中部、西部、東北部)省份的社會治理績效進行對比和比較，從而探尋中國民族地區(qū)和非民族地區(qū)、不同區(qū)域的省份在上究竟是存在同中存異還是異中有同的發(fā)展趨勢。同時，鑒于第三方評估具有科學性、專業(yè)性、獨立性、客觀性、公正性、公平性、效率性、民間性、間接性、自愿性、民主性及多樣性等諸多特點，且具有便于提高政府工作效率、降低行政成本、提高評估結果的公信力和美譽度等特殊作用[3]，筆者擬對中國31個省、自治區(qū)、直轄市的社會治理績效進行評估，并對比和比較民族地區(qū)與非民族地區(qū)的社會治理績效水平以及東部、西部、中部和東北部地

① 本文旨在對中國地方政府社會治理績效作民族和區(qū)域比較，在研究中未考察香港、澳門兩個特別行政區(qū)和臺灣省，僅以中國大陸31個省級行政區(qū)為分析對象。

區(qū)不同省份的社會治理績效水平，為國家頂層設計治理方略和地方政府降低行政成本、提高治理效能、推進社會治理現(xiàn)代化提供決策參考和政策依據(jù)。

二、文獻綜述

關于社會治理績效的概念，中國學者范柏乃等認為,其是社會治理的各種主體“在一定時期內對社會公共事務進行協(xié)作管理的過程和結果，是運用各種方法、工具或手段等對有關社會公共事務進行規(guī)范和制約所取得的成效”。[1]筆者認為，地方政府社會治理績效第三方評估是獨立于地方政府行政主管部門及其利益相關方之外的機構或者個人，遵循一般第三方社會治理績效評估的原則和標準，應用科學、可行的方法對地方政府社會治理整體或某一方面業(yè)務的效果進行專業(yè)化評判的過程。[4]

關于第三方評估中國民族地區(qū)與非民族地區(qū)、不同區(qū)域之間社會治理績效的比較研究，學術界也存在爭議，主要體現(xiàn)在價值取向、指標體系和評估方法三個方面。具體而言：(1)從價值取向上來看，中國民族地區(qū)的社會治理存在“族際主義”與“區(qū)域主義”之爭。例如，周平指出，從歷史學的角度分析，中國的民族地區(qū)作為少數(shù)民族群體生活的區(qū)域，在歷史上其治理形成了“族際主義”的價值取向，新中國成立以后，該指導思想仍然被延續(xù)使用。但是,隨著中國改革開放的不斷深化及國家治理能力和水平的不斷提升，民族地區(qū)和非民族地區(qū)的聯(lián)系日漸緊密、日益頻繁,因此，民族地區(qū)特別是邊疆民族地區(qū)的治理價值取向應該由“族際主義”向“區(qū)域主義”轉變。[5](2)在評估指標體系設定上，中國民族地區(qū)與非民族地區(qū)、東部地區(qū)與中西部地區(qū)的社會治理績效研究存在治理特殊性與普遍性之間的爭論。例如，巴于茜、王肅元基于中國西部少數(shù)民族地區(qū)的民族和文化多樣性、歷史上民族關系的復雜性等特點, 提出在設定西部少數(shù)民族地區(qū)政府治理績效評估指標時需因地制宜,根據(jù)民族地區(qū)的特色確定特殊的衡量指標。[6]與此相反，持社會治理績效評估普遍性指標設定觀點的學者占大多數(shù)，而且基本上采用定量客觀指標對社會治理績效進行評估研究。例如，桑助來和張平平[7]、王良健和侯文力[8]、陳天祥等[9]、彭國甫[10]、盛明科和李林[11]、王鶯[12]等學者均采用共性或者普遍性定量客觀指標來統(tǒng)計測量社會治理績效；在這些研究中，社會治理績效是政府績效研究的一部分。常用的指標有基尼系數(shù)、恩格爾系數(shù)、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險覆蓋率(%)等。與此相類似的還有陳昌盛等設計的中國(省級)政府公共服務測量指標體系[13]，以及兼顧西部少數(shù)民族地區(qū)與其他地區(qū)共性與特性的劉蓓西部地方政府社會治理績效評價指標體系[14]，該體系涵蓋了生活水平、基礎設施、社會保障、社會安全四個二級指標和城鎮(zhèn)登記失業(yè)率(%)、人口自然增長率(%)、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入(元)、城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險覆蓋率(%)、交通事故死亡率(%)、每萬人擁有鐵路長度(公里)等28個三級指標。(3)就評估方法而言，中國地方政府的社會治理績效研究主要存在政府自評和第三方評估兩種取向。目前，學術界基本上認為第三方評估具有業(yè)務專業(yè)、專家治理、合作互動、與政府自評良性競爭的優(yōu)點，是今后評估的主要方法。王學賢、楊曰建指出，第三方評估主體類型主要包括高校專家或研究機構評估、專業(yè)組織評估(學術團體、專業(yè)性調查咨詢公司)、社會公眾評估(評議代表以及普通民眾/新聞媒體,包括報紙、電視、網(wǎng)絡等機構)以及混合主體評估。[4]總的來說，第三方評估具有評價、引導、激勵、預防、監(jiān)督、智識幫助、達成共識、轉變政府職能、提升政府效能和公眾滿意度等積極作用,以及真實性、科學性、專業(yè)性、獨立性、客觀性、公正性、公平性、效率性、民間性、間接性、自愿性、民主性、多樣性、權威性、法制性、組織性、有效性、經濟性等特點。[15]

三、研究方法

(一)指標構建和修訂

第三方評估采用硬性客觀定量指標，能夠較好地反映一個地區(qū)社會治理投入和產出之間的總體客觀情況。由于社會治理產出的非市場化特征，也為了避免測評者因對社會治理績效評估情況不了解而產生線性思維和主觀非理性判斷的問題，研究者基于獨立的第三方評估立場，設定客觀硬性定量指標，通過實證分析對中國31個省、自治區(qū)和直轄市的整體社會治理綜合水平進行客觀評價，并對中國民族地區(qū)和非民族地區(qū)以及東部、西部、中部和東北部不同省份的社會治理績效進行對比和比較。通過查閱相關文獻和著作，我們發(fā)現(xiàn)社會治理績效評估的客觀硬性定量指標測評工具包括桑助來和張平平[7]、王良健和侯文力[8]、陳天祥等[9]、彭國甫[10]、盛明科和李林[11]、王鶯[12]、陳昌盛[13]、劉蓓[14]等在研究中設計或使用的有關社會治理績效評估的指標體系，中央編譯局比較政治與經濟研究中心和清華凱風研究院政治發(fā)展研究所“中國社會管理評價體系”聯(lián)合課題組開發(fā)的“中國社會治理評價指標體系”[16]，黃強、程旭宇和劉祺等開發(fā)的地方政府社會管理能力評價指標體系[17]，張書林開發(fā)的測量社會民生、社會穩(wěn)定、社會組織管理、社會價值構建等七個指標要素的社會管理效能指標體系[18]，湯柏生等構建的社會管理創(chuàng)新評估指標體系[19]等11個測評工具。我們擬從中選擇最合適的一個來定量測量中國各省區(qū)的社會治理績效現(xiàn)狀。因為現(xiàn)有的測評工具各有所長，為避免主觀臆斷，研究者采用德爾菲法(Delphi Method)邀請10名學者和10名從事社會治理工作的實踐者(他們最了解實際工作情況)對這11個社會治理現(xiàn)狀測評工具以匿名掩蓋作者的方式進行征詢。通過技術重要性指數(shù)Iindex測算，讓這些專家對這些測評工具按照“非常合適”(分值100)、“比較合適”(分值75)、“一般”(分值50)、“不合適”(分值5)和“非常不合適”(分值0)進行打分，用Nl、N2、N3、N4、N5代表專家打分“非常合適”“比較合適”“一般”“不合適”和“非常不合適”的人數(shù)，最后代入公式Iindex=(100×Nl+75×N2+50×N3+25×N4+0×N5)/Nall(其中Nall是所有反饋意見專家的人數(shù))進行計算，獲得社會治理績效測評工具的集體判斷結果。經過計算，劉蓓的西部地區(qū)社會治理績效評估指標獲得95分，被我們采用，作為衡量中國社會治理現(xiàn)狀的評估工具。

另外，根據(jù)指標設定全面性和可操作性相結合、可靠性和有效性相結合的原則，研究者對劉蓓社會治理測評指標進行了再整理和優(yōu)化。再聘請統(tǒng)計部門的相關專家(五名)和有關學者(五名)對指標的可操作性進行研討，并以各種統(tǒng)計資料為來源進行數(shù)據(jù)搜集，結果發(fā)現(xiàn)在28項指標中，有三項數(shù)據(jù)無法統(tǒng)計,分別是新型農村養(yǎng)老保險覆蓋率、九年義務教育鞏固率、每萬人發(fā)生刑事案件數(shù)(件)。其中特別值得一提的是，每萬人發(fā)生刑事案件數(shù)(件)在《中國統(tǒng)計年鑒》中有全國的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但沒有關于各省、自治區(qū)、直轄市的全部統(tǒng)計數(shù)據(jù)(僅有八個省區(qū))，且該部分數(shù)據(jù)在一定程度上涉密，所以課題組決定不進行統(tǒng)計。另外，該評估體系還存在指標重復的問題，即城鄉(xiāng)三項基本醫(yī)療保險參保率(%)指標包含了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險覆蓋率和新型農村合作醫(yī)療覆蓋率，在一定程度上和城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險覆蓋率重復，所以不統(tǒng)計。為方便統(tǒng)計和統(tǒng)一，筆者對三項指標進行了修改，將城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋面(m2)改為城市人均住房面積(m2)、將交通事故死亡率改為每萬人交通事故死亡率、將排水管道密度改為每萬人排水管長度，具體詳見表1。

(二)樣本的選取和數(shù)據(jù)來源

參照吳建南、胡春萍、張攀、王穎迪等的建議，我們選取中國地方省、自治區(qū)、直轄市等省級行政區(qū)作為樣本選取對象，因為：(1)省級公共部門在中國行政體制中處于次高行政層級，其行為對下級公共部門具有直接和重要的約束和引導作用；(2)與地市、州、區(qū)縣政府相比，省級地區(qū)的相關數(shù)據(jù)更容易獲取。[20]

同樣參照吳建南、胡春萍、張攀、王穎迪等的建議[20]，本研究的樣本數(shù)據(jù)均來自公開的二手數(shù)據(jù)，包括《中國統(tǒng)計年鑒》、國家扶貧辦關于貧困率的統(tǒng)計等，可以確保數(shù)據(jù)的真實性、公開性、客觀性與可靠性。而且，根據(jù)國家民族事務委員會的分類，廣西、寧夏、內蒙古、新疆、西藏屬于民族自治區(qū)，青海、貴州、云南屬于多民族省份。以此為依據(jù)，筆者將這8省區(qū)歸類為民族地區(qū)，將其他23個省區(qū)歸類為非民族地區(qū)，以便對民族地區(qū)和非民族地區(qū)進行比較研究。按照《中國統(tǒng)計年鑒》的地理區(qū)域劃分，中國可以分為東部地區(qū)(包括北京、上海、天津、山東、江蘇、浙江、福建、廣東、海南9個省區(qū))、西部地區(qū)(內蒙古、陜西、四川、西藏、青海、新疆、寧夏、貴州、云南、甘肅、廣西、重慶12個省區(qū))、中部地區(qū)(河北、河南、安徽、山西、江西、湖南、湖北7個省區(qū))和東北部地區(qū)(黑龍江、吉林、遼寧3個省區(qū))，筆者將此作為區(qū)域比較分析的分類依據(jù)。

表1 中國社會治理績效評估指標及其內涵

(三)數(shù)據(jù)分析

筆者以2014年《中國統(tǒng)計年鑒》(該年鑒于2015年出版)公布的2013年中國31個省、自治區(qū)、直轄市的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和國家扶貧辦發(fā)布的2013年中國各省區(qū)貧困發(fā)生率的數(shù)據(jù)為來源，對中國各省區(qū)社會治理績效數(shù)據(jù)進行綜合統(tǒng)計，在這24項客觀指標中，部分數(shù)據(jù)直接來自統(tǒng)計年鑒，其他數(shù)據(jù)經過計算處理而得。

1.總體狀況分析：聚類分析

首先，筆者根據(jù)正指標無量綱化計算公式和逆指標無量綱化計算公式對數(shù)據(jù)進行無量綱化，也就是數(shù)據(jù)的標準化，以此來消除原始變量(指標)量綱對數(shù)據(jù)的影響。

正指標無量綱化計算公式：

逆指標無量綱化計算公式：

最后，由于沒有任何先驗知識或者成熟分析模式可供本研究參考或依循，筆者采用IBM SPSS Statistics 19.0 對收集的數(shù)據(jù)進行聚類分析(Cluster Analysis)，也就是通過軟件計算將31個省、自治區(qū)、直轄市的社會治理數(shù)據(jù)按照各自的特性及“物以類聚”的道理自動合理地分到不同的類別。這是一種“同一個類別有很大的相似性，不同類別有很大的差異性”的多元統(tǒng)計分析方法。根據(jù)聚類分析，我們發(fā)現(xiàn)屬于第一類社會治理的地區(qū)是浙江、云南、遼寧、北京、山東、廣東、江蘇；屬于第二類社會治理的地區(qū)是青海、上海、內蒙古、廣西、黑龍江、吉林、四川、新疆、海南、寧夏；屬于第三類社會治理的地區(qū)是河南、湖北、山西、湖南、安徽、陜西、天津、重慶、福建、江西、河北；屬于第四類社會治理的地區(qū)是甘肅、貴州、西藏。

表2 中國各省區(qū)社會治理績效評估聚類成員

2.民族地區(qū)與非民族地區(qū)差異性比較分析：獨立樣本T檢驗

Independent Sample T Test，也叫獨立樣本T檢驗，這里主要用于檢驗民族地區(qū)與非民族地區(qū)三級指標的差異性。研究者通過IBM SPSS STATSTICS 19.0的Independent Sample T Test對民族地區(qū)和非民族地區(qū)社會治理24項三級指標進行差異性比較分析，結果發(fā)現(xiàn)：(1)就民族地區(qū)和非民族地區(qū)生活水平的差異性比較而言，Tukey HSD檢驗顯示民族地區(qū)和非民族地區(qū)在農村居民人均純收入、城市居民恩格爾系數(shù)和城鎮(zhèn)化率三項指標上有明顯的差異(P<0.05)。其中，民族地區(qū)的農村居民人均純收入高于非民族地區(qū)的農村居民人均純收入(Mean民族=26 850.073 0>Mean非民族=21 741.705 0，P=0.008)；非民族地區(qū)的城市居民恩格爾系數(shù)低于民族地區(qū)的城市居民恩格爾系數(shù)(Mean民族=10 5.112 2>Mean非民族=6 7.455 0，P=0.016)；民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化率遠高于非民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化率(Mean民族=94.517 0>Mean非民族=79.591 3，P=0.002)。(2)就民族地區(qū)和非民族地區(qū)社會保障水平的差異性比較而言，Tukey HSD分析結果表明民族地區(qū)和非民族地區(qū)在教育投入占財政支出的比重(%)、科學技術支出占財政支出的比重(%)、城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險覆蓋率、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險覆蓋率和每萬人有醫(yī)生數(shù)(專業(yè)衛(wèi)生技術人員)(人)五項指標上沒有顯著差異。(3)就民族地區(qū)和非民族地區(qū)社會安全的差異性比較而言，Tukey HSD檢驗顯示民族地區(qū)和非民族地區(qū)在每萬人交通事故死亡率指標上(Mean民族=0.444 9

3.區(qū)域差異性比較分析：方差分析

方差分析(Analysis of variance，簡稱ANOVA)主要是用于兩個以上樣本所謂均數(shù)差別是否顯著的檢驗。前文我們說過，《中國統(tǒng)計年鑒》將中國分為四個區(qū)域，即東部地區(qū)、西部地區(qū)、中部地區(qū)、東北部地區(qū)。東部地區(qū)包括北京、上海、天津、山東、江蘇、浙江、福建、廣東、海南9個省區(qū)；西部地區(qū)包括內蒙古、陜西、四川、西藏、青海、新疆、寧夏、貴州、云南、甘肅、廣西、重慶12個省區(qū)；中部地區(qū)包括河北、河南、安徽、山西、江西、湖南、湖北7個省區(qū)；東北部地區(qū)包括黑龍江、吉林、遼寧3個省區(qū)。

經過ANOVA系統(tǒng)分析，筆者發(fā)現(xiàn)：第一，就中國東、西、中、東北地區(qū)生活水平的11項指標區(qū)域差異性比較而言，共有城鎮(zhèn)居民人均可支配收入(P=0.001<0.005)、農村居民人均純收入(P=0.000<0.005)、城市居民恩格爾系數(shù)(P=0.000<0.005)、用氣普及率(P=0.004<0.005)、城鎮(zhèn)化率(P=0.016<0.05)、城市人均住房面積(P=0.000<0.005)、貧困人口占總人口比率(P=0.000<0.005)等7項指標具有明顯差異。具體來說，Tukey HSD檢驗顯示：(1)東、西、中部地區(qū)城鎮(zhèn)居民與東北部地區(qū)城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入有顯著差異，東北部地區(qū)的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入過低，東、西、中部地區(qū)的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入沒有明顯差異；(2)東部地區(qū)的農村居民人均純收入與西、中、東北部地區(qū)相比有明顯差異，東部地區(qū)農村居民人均純收入遠高于其他三個地區(qū)，而其他三個地區(qū)之間沒有顯著差異；(3)東部地區(qū)城市居民恩格爾系數(shù)與中、西部地區(qū)相比有明顯的差異，與東北部地區(qū)相比無顯著差異，東部地區(qū)城鎮(zhèn)居民購買食品的支出高于西、中部地區(qū)城鎮(zhèn)居民購買食品的支出；(4)東部地區(qū)的用氣普及率、城鎮(zhèn)化率與西部地區(qū)有明顯差異，東部地區(qū)明顯高于西部地區(qū)，東部地區(qū)與東北、中部地區(qū)無明顯差異；(5)東部地區(qū)與中、西部地區(qū)在城市人均住房面積上有明顯不同，東部地區(qū)城市人均住房面積遠高于中、西部地區(qū)，中部和西部地區(qū)之間無明顯差異；(6)東、中、東北部地區(qū)與西部地區(qū)相比，貧困人口占總人口比率有顯著差異，西部地區(qū)貧困人口過多，東部、中部、東北部地區(qū)之間則無明顯不同。

第二，就中國東、西、中、東北部地區(qū)社會保障五項指標的區(qū)域差異性比較而言，Tukey HSD檢驗顯示四個地區(qū)在城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險覆蓋率存在顯著不同(P=0.019<0.05)。具體來說，東部地區(qū)城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險覆蓋率遠高于中部地區(qū)，東部、西部以及東北部地區(qū)之間沒有顯著的差異。

第三，就中國東、西、中、東北部地區(qū)社會安全的區(qū)域差異性比較而言，Tukey HSD檢驗顯示各地區(qū)之間沒有明顯的差異。

最后，就中國東、西、中、東北部地區(qū)基礎設施七項指標的區(qū)域差異性比較分析而言，Tukey HSD檢驗顯示各地區(qū)之間沒有明顯的差異。

四、研究結論和對策建議

(一)主要結論

第一，中國31個省、自治區(qū)、直轄市的社會治理績效具有區(qū)域差異性，并呈雁行分布狀。參照李超顯的研究[21]，我們繪制了中國31個省、自治區(qū)、直轄市社會治理績效雁行分布圖(見圖1)。 中國的31個省、自治區(qū)、直轄市可以分為四類，屬于第一類社會治理的地區(qū)是浙江、云南、遼寧、北京、山東、廣東、江蘇；屬于第二類社會治理的地區(qū)是青海、上海、內蒙古、廣西、黑龍江、吉林、四川、新疆、海南、寧夏；屬于第三類社會治理的地區(qū)是河南、湖北、山西、湖南、安徽、陜西、天津、重慶、福建、江西、河北；屬于第四類社會治理的地區(qū)是甘肅、貴州、西藏。總體而言，東部和東北部地區(qū)社會治理水平較高，中部地區(qū)次之，最后是西部地區(qū)，社會治理呈現(xiàn)梯度性區(qū)域分布。

圖1 中國31個省、自治區(qū)、直轄市社會治理績效雁行分布圖

第二，民族地區(qū)與非民族地區(qū)的社會治理績效水平不存在明顯差異性。通過獨立樣本T檢驗分析，Tukey HSD檢驗顯示民族地區(qū)和非民族地區(qū)在農村居民人均純收入、城市居民恩格爾系數(shù)、城鎮(zhèn)化率、每萬人交通事故死亡率四項指標上有明顯差異，但是除城市居民恩格爾系數(shù)外，民族地區(qū)的社會治理績效水平在農村居民人均純收入、城鎮(zhèn)化率、每萬人交通事故死亡率上均優(yōu)于非民族地區(qū)。該結論為民族地區(qū)社會治理的價值導向，即“族際主義”還是“區(qū)域主義”的爭論，提供了支持“區(qū)域主義”的直接證據(jù)。

第三，民族地區(qū)各省區(qū)之間的社會治理發(fā)展水平非常不均衡。中國民族地區(qū)的社會治理績效水平既有歸類于第一類的云南，第二類的青海、內蒙古、廣西、新疆、寧夏，還有歸類于最后一類的貴州、西藏。我們發(fā)現(xiàn)與過去的研究相比，經濟發(fā)展水平不再是制約地方社會治理績效的關鍵，例如云南、青海、內蒙古、廣西、新疆、寧夏雖然經濟發(fā)展水平一般，但是社會治理績效有明顯提高。因此，我們可以說，經濟發(fā)展水平只是必要而非充分條件，一個地區(qū)的社會治理水平主要還是受理論研究、價值觀念、政府重視程度、制度法治、治理主體、體制機制、創(chuàng)新途徑、治理方式、公共政策等因素的影響。

第四，中國不同區(qū)域省份之間的社會治理存在明顯的差異性。 就中國東、西、中、東北部地區(qū)的社會治理水平差異性比較而言，我們發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農村居民人均純收入、城市居民恩格爾系數(shù)、用氣普及率、城鎮(zhèn)化率、城市人均住房面積、貧困人口占總人口比率、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險覆蓋率八項指標存在明顯的差異，東部和東北部地區(qū)社會治理水平優(yōu)于中部和西部地區(qū)。具體來說，東北部地區(qū)的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入過低，東部地區(qū)農村居民人均純收入遠高于其他三個地區(qū)，東部地區(qū)城市人均住房面積遠高于中、西部地區(qū)，東部地區(qū)城鎮(zhèn)居民購買食品的支出高于西部和中部地區(qū)城鎮(zhèn)居民，東部地區(qū)的用氣普及率、城鎮(zhèn)化率明顯高于西部地區(qū)，西部地區(qū)貧困人口過多，東部地區(qū)城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險覆蓋率遠高于中部地區(qū)。

第五,同一區(qū)域不同省份的社會治理具有梯度性、復雜性特征。按照《中國統(tǒng)計年鑒》的地理區(qū)域劃分，中國可以分為東部地區(qū)9個省區(qū)、西部地區(qū)12個省區(qū)、中部地區(qū)7個省區(qū)和東北部地區(qū)3個省區(qū)，我們的研究發(fā)現(xiàn)東部和東北部地區(qū)的12個省區(qū)基本上屬于第一和第二類地區(qū)，東部的天津和福建屬于第三類地區(qū)。西部地區(qū)12個省區(qū)發(fā)展最不均衡，既有屬于一類地區(qū)的云南，也有屬于二類地區(qū)的青海、內蒙古、廣西、新疆、四川、寧夏，還有屬于三類地區(qū)的重慶和屬于四類地區(qū)的甘肅、貴州、西藏。中部地區(qū)的7個省區(qū)主要屬于三類地區(qū)。由此可見，西部12個省區(qū)社會治理發(fā)展水平的梯度層次性最強，結構也最復雜。

(二)對策建議

1.建立常態(tài)化、制度化、法治化的地方政府第三方社會治理績效評估制度

政府社會治理績效的自我評估在先天上具有內在的缺陷，也就是俗稱的“自己評自己”。而地方政府社會治理績效的第三方評估作為重塑政府治理理念，調整公共價值取向，轉變傳統(tǒng)政府績效評估模式，樹立科學的指導思想,制定正確治理戰(zhàn)略的重要工具，能夠起到客觀評價各地政府實績，積極引導公共政策的調整，激勵推廣先進社會治理創(chuàng)新實踐，評判預防可能影響社會穩(wěn)定的風險因素，監(jiān)督地方政府提高行政效率和公眾滿意度，降低社會治理行政成本，鞏固各地區(qū)政治社會穩(wěn)定，實現(xiàn)政府職能轉變，協(xié)調社會治理各主體(黨政部門、各族群眾、專家學者、企業(yè)、媒體等)達成共識的積極作用。加快推進社會治理績效第三方常態(tài)化評估的立法和制度化建設，著力推動社會治理績效中期評估和后期評估，可以由社會治理的績效評估倒逼促進地方政府完善公共政策，強化績效評估的結果運用，及時反饋各地區(qū)社會治理的運行狀況，優(yōu)化和調整今后社會治理公共決策的過程,并且拓寬公共政策和公共績效評估的受益面，做好公共政策和績效評估后各方面政策的完善工作。同時，基于政府績效評估的公共性，應該完善公共財政投入機制,為社會治理績效第三方評價提供物質保障；基于地方政府社會治理績效評估的結果導向，應該完善行政責任追究機制,建立地方政府公共政策決策者責任追究制度和群眾公共決策參與制度，促進建設道德責任法治型政府；建立公民參與社會治理績效評估制度，預防公共政策和績效考評的價值失范，完善政策執(zhí)行和績效考評的監(jiān)督體制。

2.加強理論研究和智庫建設

第一，加強中國特色社會主義治理理論創(chuàng)新和發(fā)展研究。具體而言，本研究有兩個理論問題需要引起重視：(1)民族地區(qū)治理的價值導向。通過獨立樣本T檢驗分析，Tukey HSD檢驗顯示民族地區(qū)和非民族地區(qū)在農村居民人均純收入、城市居民恩格爾系數(shù)、城鎮(zhèn)化率、每萬人交通事故死亡率四項指標上有明顯的差異，但是除城市居民恩格爾系數(shù)外，民族地區(qū)的社會治理績效水平在農村居民人均純收入、城鎮(zhèn)化率、每萬人交通事故死亡率上均優(yōu)于非民族地區(qū)，這充分支持了中國學者周平關于民族地區(qū)社會治理的價值導向應由“族際主義”向“區(qū)域主義”轉變的理論論斷。(2)恩格爾系數(shù)的爭議。根據(jù)恩格爾系數(shù)的一般規(guī)律，如果一個國家居民的生活水平越高，那么其家庭總收入應該越高，但是，其用于購買食品的支出所占比例應該越低。本研究顯示，經濟水平相對發(fā)達的東部地區(qū)，其城市居民恩格爾系數(shù)顯著高于西部和中部地區(qū)，呈現(xiàn)出與恩格爾系數(shù)規(guī)律相反的現(xiàn)象；然而，民族地區(qū)與非民族的比較研究又支持了恩格爾系數(shù)規(guī)律，即民族地區(qū)城鎮(zhèn)居民購買食品的支出比例高于非民族地區(qū)，這充分說明需要加強理論研究，探尋中國經濟社會發(fā)展過程中的特殊規(guī)律。第二，通過具有中國特色的一流智庫建設，加強政策研究投入，發(fā)揮智庫及其專家建言獻策的作用。這樣可以提高不同地區(qū)各級政府的公共政策研究能力, 科學評估社會治理績效水平，減少政策研究的理論誤區(qū)，增強對高質量社會治理政策的研究，實現(xiàn)社會治理政策調整的脫敏能力,為政府調整政策提供更廣闊的空間。同時，學者基于自身掌握的專業(yè)化、系統(tǒng)化科學知識及邏輯研究方法，可以將自身的專業(yè)知識轉化為公共需求知識，并根據(jù)公共需求知識，應用自身的技術知識將專業(yè)知識轉化成為公共政策知識，借此實現(xiàn)專家參與社會治理。學者在此過程中可以分別扮演社會風險源頭的預警者、社會公共問題的發(fā)現(xiàn)者、公共政策議程設置的塑造者、公共治理的參與者、公共政策方案的設計者、最終政策方案采納的“決策者”、公共政策執(zhí)行的協(xié)助者、公共政策和政府績效評估的“評議者”等多種角色。

3.健全多元主體參與的第三方評估體系,規(guī)范評估標準和流程

社會治理績效的第三方評估，應在保持評估主體多元性和獨立性原則的前提下,合理界定社會治理的范圍，加強第三方評估主體的組織建設，規(guī)范評估模式、方法體系和流程，特別是建立完善社會治理績效評估工作制度(由參與評估主體遴選機制、評估績效方案制定評議機制、社會治理績效評價監(jiān)督機制、評估意見反饋機制、信息溝通傳遞機制五個子機制和一個公共信息技術支持平臺共同組成)，開展聯(lián)合督導評估，建構網(wǎng)絡評估信息庫等質量監(jiān)控途徑。

4.加強省級政府政務公開和評估信息系統(tǒng)建設

基于本研究在信息收集過程中遇到的某些數(shù)據(jù)信息難以搜集和少數(shù)政府部門自閉性、自利性的問題，研究者建議創(chuàng)新政府文化，完善政策問題搜尋系統(tǒng)，推進政府信息公開,建設透明電子政府，拓寬績效評估信息獲取的渠道,確?？冃?shù)據(jù)信息的全面性，提高公共政策和政府績效評估的質量，強化政府公信力。

5.加強第三方社會治理績效評估政策的宣傳,贏得政策對象和社會輿論的支持，孕育社會治理績效第三方評估的價值文化

政府應積極吸收后現(xiàn)代主義理論中“強調差異性”的理論意涵, 運用政策對話方式，暢通訴求表達渠道，鼓勵社會治理績效評估的多方參與,重視不同利害關系方的意見,注重社會治理績效評估的社會性學習,加強評估方式和評估結果的倡導、宣傳與反饋使用,以達成社會治理各利害關系方對現(xiàn)有社會治理政策調整和修正的共識，今后出臺和調整公共政策的共識,使政策受影響者對社會治理過程保持廣闊的視野與長遠的眼光,在現(xiàn)有的治理困境中不斷提升公共政策制定與執(zhí)行的品質，改善政府社會治理效能。

6.加強社會治理頂層設計，實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的協(xié)同性、層次性、步驟性和系統(tǒng)性

隨著民族地區(qū)和非民族地區(qū)之間經濟、社會、文化等的交流日益頻繁、日漸增多，中國在“分類管理、分級負責、屬地管理”的分割治理模式下加強中央、中央部委、民族地區(qū)、非民族地區(qū)以及不同區(qū)域黨政部門之間的合作協(xié)調路徑應該包括：以頂層設計為前提，重塑協(xié)同理念(要有總體目標和長遠規(guī)劃以及分階段、分步驟的改革路線圖和任務表；要敢于重點突破，整合各個階層的利益關系；注意相互協(xié)調)；以目標整合為途徑，推動中央及其部委與地方、地方各部門之間、不同地區(qū)政府之間的協(xié)同運作；以組織整合為基礎，克服“碎片化”管理困境，分步驟、分層次克服困難；以價值協(xié)同為載體，形成系統(tǒng)或整體治理的價值觀，克服地方政府治理主體行動上的本位主義。

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國家哲學社會科學課題西部項目“十六大以來黨在民族地區(qū)創(chuàng)新社會管理實踐與經驗研究”(12XDJ011)；2015年全國行政學院科研合作基金課題重大項目“政府重大決策第三方評估常態(tài)化研究”

2017-08-01

D630

A

1000-5455(2017)06-0038-09

朱懿，廣西河池人，廣西財經學院國際教育學院副教授；韓勇，遼寧大連人，商務與管理研究哲學博士〈英國〉，中共廣西區(qū)委黨校、廣西行政學院文史教研部教授。)

于尚艷；助理編輯：楊孟葳】