中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院 姚霖

自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制國家試點(diǎn)進(jìn)展調(diào)研分析*

中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院 姚霖

為摸清自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試編進(jìn)展情況，課題組運(yùn)用多種質(zhì)性研究方法對(duì)8處國家試點(diǎn)及5處參照國家試點(diǎn)的省份開展了跟蹤調(diào)研。調(diào)查發(fā)現(xiàn)各試點(diǎn)不僅有創(chuàng)新探索的想法，而且在技術(shù)方法上有不少新的突破。但因理論尚未成熟，又屬于初次嘗試，導(dǎo)致普遍存在一些問題。消除編制瓶頸，深入推進(jìn)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作，要著重在“宣傳工作、機(jī)制建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一及部門數(shù)據(jù)管理”上下功夫。

自然資源資產(chǎn)負(fù)債表 國家試點(diǎn)進(jìn)展 問題 建議

為檢驗(yàn)前期自然資源資產(chǎn)負(fù)債表賬戶設(shè)置是否“科學(xué)”與填報(bào)制度是否“可操作”，國務(wù)院于2015年9月下發(fā)了《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案》（國辦發(fā)〔2015〕82號(hào)），決定在河北省、呼倫貝爾市、湖州市、婁底市、赤水市、延安市和北京市懷柔區(qū)、天津市薊縣開展試點(diǎn)（城市）工作。同時(shí)，北京市、安徽省、湖北省、青海省、貴州省等地也主動(dòng)參與了試編。帶著“發(fā)現(xiàn)、診斷與解決”問題的思路，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院“自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制研究課題組”利用參加自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)工作督查、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)工作培訓(xùn)班和參與部分試點(diǎn)地區(qū)編制的機(jī)會(huì)，對(duì)上述試點(diǎn)的編制進(jìn)展情況開展了調(diào)查。

一、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制總體情況

根據(jù)《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案》和《自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試編制度（編制指南）》的要求，試點(diǎn)地區(qū)主要對(duì)土地、林木、水等三種重要資源進(jìn)行資產(chǎn)核算，建立實(shí)物量賬戶，采集和調(diào)查統(tǒng)計(jì)2011至2015年三類資源的存量及變動(dòng)情況。課題組召開座談會(huì)，聽取了試點(diǎn)地區(qū)政府、統(tǒng)計(jì)、發(fā)改、財(cái)政、國土、環(huán)保、水利、水務(wù)、農(nóng)業(yè)、審計(jì)和林業(yè)等相關(guān)部門的工作匯報(bào)，查看部門臺(tái)賬和8張負(fù)債表試填情況。并在國土資源局召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，重點(diǎn)聽取土地資源表、耕地質(zhì)量表填報(bào)情況，圍繞部門職責(zé)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)口徑等進(jìn)行交流討論。聽取了對(duì)做好試點(diǎn)工作和完善《編制指南》的意見和建議，對(duì)試點(diǎn)中存在的困難和問題提出了指導(dǎo)性意見和解決方案。根據(jù)調(diào)研了解，試點(diǎn)地區(qū)著重開展了以下工作：

（一）注重高位推動(dòng)、部門聯(lián)動(dòng)各地政府高度重視試點(diǎn)工作，成立了編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和指導(dǎo)小組，由省（市）政府主要負(fù)責(zé)同志掛帥，統(tǒng)計(jì)、發(fā)改、財(cái)政、國土資源、環(huán)保、水利、農(nóng)牧、審計(jì)和林業(yè)等相關(guān)部門共同參與。制定試點(diǎn)實(shí)施方案，確定試點(diǎn)的時(shí)間表、路線圖；明確各成員單位工作的職責(zé)，要求一把手親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，指派專人負(fù)責(zé)；建立試點(diǎn)工作部門溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，通過聯(lián)席會(huì)議制度、督促檢查制度、信息聯(lián)系制度、數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估審查制度確保試點(diǎn)工作的順利推進(jìn)。

（二）堅(jiān)持探索創(chuàng)新、研究論證編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是一項(xiàng)全新的工作，既無成熟的本土經(jīng)驗(yàn)可以支撐，國外也沒有典型成功案例可以借鑒。為此，試點(diǎn)地區(qū)堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，認(rèn)真學(xué)習(xí)《試點(diǎn)方案》和《編制指南》，組織邀請(qǐng)了國土部、國家統(tǒng)計(jì)局、水利部專家現(xiàn)場(chǎng)講授解疑。同時(shí)，制定召開了專題會(huì)議制度，聽取各部門搜集整理數(shù)據(jù)的情況，對(duì)技術(shù)方法不成熟、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不健全、資產(chǎn)負(fù)債理論認(rèn)識(shí)不清等問題進(jìn)行了充分討論研究，對(duì)缺失數(shù)據(jù)開展抽樣調(diào)查或補(bǔ)充性調(diào)查。堅(jiān)持“邊試點(diǎn)，邊總結(jié)”、“邊收集基礎(chǔ)資料，邊提煉經(jīng)驗(yàn)做法”，努力完成數(shù)據(jù)填報(bào)任務(wù)。

（三）著力夯實(shí)基礎(chǔ)、補(bǔ)短拾缺試點(diǎn)將試編作為推進(jìn)部門基礎(chǔ)性業(yè)務(wù)工作的重要契機(jī)，積極推動(dòng)相關(guān)基礎(chǔ)性業(yè)務(wù)工作，提升數(shù)據(jù)的可獲得性和準(zhǔn)確性。比如：國土資源部門積極推進(jìn)集體土地所有權(quán)、集體土地建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記；水利部門積極推進(jìn)水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和水利資源的確權(quán)登記；林業(yè)部門積極推進(jìn)林權(quán)改革和退耕還林確權(quán)頒證；環(huán)保部門擴(kuò)大地表水質(zhì)監(jiān)測(cè)布點(diǎn)和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，全面加強(qiáng)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的匯交審核；農(nóng)業(yè)部門開始部署農(nóng)業(yè)用地力和草地面積調(diào)查。同時(shí)，還安排專門的經(jīng)費(fèi)解決各類資源歷史數(shù)據(jù)不全、不準(zhǔn)的問題。

四是確保數(shù)出有據(jù)、真實(shí)可靠。在數(shù)據(jù)采集統(tǒng)計(jì)過程中，各部門對(duì)填報(bào)的每一項(xiàng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)都寫明數(shù)據(jù)來源和填報(bào)責(zé)任人，做到所有數(shù)據(jù)可核查、可追查。各部門主動(dòng)與上級(jí)業(yè)務(wù)部門溝通聯(lián)系，相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)均報(bào)上級(jí)業(yè)務(wù)部門進(jìn)行審核確認(rèn)，確保數(shù)據(jù)真實(shí)可靠、統(tǒng)一無誤。

二、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制存在的問題與原因分析

（一）認(rèn)識(shí)不清看似簡單的認(rèn)識(shí)疑惑，可能會(huì)造成編制工作的停滯。我們調(diào)研過程中感觸最深的就是試編地區(qū)（單位）普遍對(duì)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是什么？能做什么？開展編制工作是不是類似在查領(lǐng)導(dǎo)干部的帳？等涉及負(fù)債表概念、功能的問題存在疑慮。這些表象不僅表明地方對(duì)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的理解“不透、不準(zhǔn)、不實(shí)”，還揭示了編制頂層設(shè)計(jì)上沒有“說的透、講的準(zhǔn)、做的實(shí)”。那么，又為何產(chǎn)生認(rèn)識(shí)不清呢？筆者認(rèn)為有兩個(gè)方面的緣故。

其一，有關(guān)編制工作的宣傳“不準(zhǔn)、不夠”?！安粶?zhǔn)”體現(xiàn)在社會(huì)媒體在宣傳中過分地強(qiáng)調(diào)了“自然資源資產(chǎn)負(fù)債表與開展領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)”的關(guān)系，而忽視了自然資源資產(chǎn)負(fù)債表賦有的“掌握家底，服務(wù)自然資源管理體制改革”的旨向。媒體的偏差式解讀，反而沖淡了各方對(duì)國家自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制指導(dǎo)小組在各個(gè)場(chǎng)合對(duì)負(fù)債表的官方解讀；“不夠”表現(xiàn)在官方多通過正式《試點(diǎn)方案》及督察指導(dǎo)過程中開展解讀宣傳，在其他“非正式”途徑中開展的宣傳略顯不夠。

其二，編制技術(shù)理念不統(tǒng)一。不同的核算觀點(diǎn)皆依附于各個(gè)核算理論，并自成體系。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表同綠色GDP、國家資產(chǎn)負(fù)債表、企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債，因核算理論的差異而存諸多不同。以實(shí)物量核算為例，綠色GDP考慮的是礦產(chǎn)開發(fā)造成的環(huán)境損失，國家資產(chǎn)負(fù)債表看重的是礦業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)，企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表則關(guān)注礦產(chǎn)開發(fā)成本與產(chǎn)成品的利潤。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制中，看似簡單的實(shí)物登記，其框架設(shè)計(jì)所包含的“指標(biāo)設(shè)置、統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、度量單位、登記日期、呈報(bào)單位”都需充分考慮各類資源的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)屬性。就礦產(chǎn)資源核算而言，我國礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量登記共有172種，要開展實(shí)物量核算，必須處理好“礦物、礦石、礦種、品位、形態(tài)、儲(chǔ)量標(biāo)準(zhǔn)、儲(chǔ)量登記制度、度量單位統(tǒng)一”等問題。然而，已有涉及礦產(chǎn)實(shí)物量的核算技術(shù)還未獲得一致性意見。同時(shí)，價(jià)值量核算也面臨諸多核算瓶頸。如：資源價(jià)值、環(huán)境價(jià)值、環(huán)境損益價(jià)值的核算技術(shù)方法，尚未形成標(biāo)準(zhǔn)化程度高、應(yīng)用成熟的規(guī)范。從國內(nèi)部分已經(jīng)開展價(jià)值量核算的成果來看，確定“價(jià)格”的核算技術(shù)已在核算理念、核算尺度、核算方法上存有較大差異。

（二）統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)有待規(guī)范在負(fù)債表核算理論構(gòu)初期，摸清各門類資源數(shù)據(jù)“臺(tái)賬”建設(shè)情況，嘗試對(duì)接不同口徑的資源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，探索建立核算技術(shù)規(guī)范是當(dāng)前國家負(fù)債表試點(diǎn)編制的重要內(nèi)容。我國各資源管理部門在日常資源量統(tǒng)計(jì)中所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)因行業(yè)而出現(xiàn)差異，尤其是相同統(tǒng)計(jì)對(duì)象存在不同的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，由此致使出現(xiàn)了數(shù)據(jù)“打架”的現(xiàn)象。例如：婁底市在林地面積填報(bào)時(shí)，國土資源部門根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010－2007）和《第二次全國土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程》（TD/T1014-2007）等標(biāo)準(zhǔn)對(duì)林地面積進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，林業(yè)部門根據(jù)《林地分類》（LY/T1812-2009）等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)。由于標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致兩者數(shù)據(jù)相差較大，國土資源部門調(diào)查的2014年年末林地面積與林業(yè)部門調(diào)查數(shù)相差數(shù)千公頃。細(xì)究國土資源部門與林業(yè)部門統(tǒng)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)差異內(nèi)容，林業(yè)部門將“宜林地”、“四旁樹”等公益林木所依附的土地作為林地。由此出現(xiàn)了國土部門統(tǒng)計(jì)的林地面積往往要小于林業(yè)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。類似情況還存在于國土部門與農(nóng)業(yè)部門的耕地質(zhì)量調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)和草地面積調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)、水利部門與環(huán)保部門分別制定的地表水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)上。

（三）統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)支撐難自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制前期工作關(guān)鍵在于數(shù)據(jù)的整合，而各資源管理部門的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，尤其是歷史數(shù)據(jù)存在“缺數(shù)據(jù)、無時(shí)效”的問題，直接阻礙了編制工作的開展。

第一，國土資源部門負(fù)責(zé)填報(bào)的數(shù)據(jù)情況總體較好。其一，包含十二個(gè)一級(jí)類與五十七個(gè)二級(jí)類的土地資源存量和年度土地變更平衡表可以做到每年更新，不論是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，還是調(diào)查制度都有較好的基礎(chǔ)。不過，耕地質(zhì)量等調(diào)查評(píng)價(jià)的“耕地質(zhì)量等別及變動(dòng)表”也存在數(shù)據(jù)更新間斷的現(xiàn)象。

第二，限于調(diào)查制度的原因，農(nóng)業(yè)部門自從1985年完成全國第二次土壤肥力普查外，第三次全國調(diào)查至今還未開展。此外，自20世紀(jì)80年代全國開展了“草山”普查外，還未開展全國性的數(shù)量與質(zhì)量調(diào)查。所以，農(nóng)業(yè)部門的土地質(zhì)量和草地（尤其是南方高山草甸）面積數(shù)據(jù)出現(xiàn)多年度缺口，多數(shù)試點(diǎn)未填報(bào)數(shù)據(jù)。

第三，林業(yè)部門以每10年1次的全國“一類調(diào)查”（全國連續(xù)清查）與每5年1次的“二類調(diào)查”（省市開展的調(diào)查）為基礎(chǔ)，填報(bào)“林木資源存量及變動(dòng)表”、“森林資源質(zhì)量及變動(dòng)表”。為解決中間年費(fèi)數(shù)據(jù)不全的問題，多數(shù)試點(diǎn)采用數(shù)據(jù)推算的辦法予以補(bǔ)充。在濕地方面，部分地區(qū)于2010年做過濕地調(diào)查外，其余年份未開展調(diào)查。

第四，區(qū)域河流的流量與水質(zhì)填報(bào)由水利局和水文局共同承擔(dān)。因數(shù)據(jù)多為推測(cè)，在很多試點(diǎn)試填的《水資源量及變動(dòng)表》中，存流量變動(dòng)數(shù)據(jù)存在“覆蓋不全、數(shù)據(jù)不全”的問題。比如：對(duì)水資源數(shù)量的監(jiān)測(cè)主要針對(duì)重點(diǎn)河流、水庫，而無法細(xì)分到“小河流、湖泊和地下水”。同時(shí)，南北方水資源開發(fā)利用狀況存在差異，南方長期沒有水庫、湖泊和地下水監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。值得注意的是，按照現(xiàn)有《試點(diǎn)方案》的部署，多數(shù)地區(qū)（包括北方試點(diǎn)）的地下水?dāng)?shù)據(jù)未填報(bào)。

第五，環(huán)保部門承擔(dān)地表水水質(zhì)與地下水水質(zhì)的填報(bào)。按照《試點(diǎn)方案》與《指南》要求，市縣環(huán)保部門結(jié)合前期每月一次重點(diǎn)河流的工業(yè)污染監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，開展了大量的補(bǔ)充水質(zhì)檢驗(yàn)，按照六類水標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施了數(shù)據(jù)填報(bào)。因前期監(jiān)測(cè)重點(diǎn)存在“主要抓重點(diǎn)水域（水庫、河流）”的監(jiān)測(cè)機(jī)制，湖泊水質(zhì)數(shù)據(jù)填報(bào)存在較大的缺口。在地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)上，主要由國土資源部與環(huán)保部共同合作填報(bào)，填報(bào)“完成度”與地下水監(jiān)測(cè)“井”的分布有關(guān)，數(shù)據(jù)的“量與質(zhì)”仍有待提升。

（四）價(jià)值量核算技術(shù)亟待規(guī)范赤水市、荔波市、湖州市、鄂州市和北京市懷柔區(qū)等地都積極開展了價(jià)值量核算探索，并在土地和重要礦產(chǎn)資源上取得了一定的技術(shù)突破。我們對(duì)各個(gè)價(jià)值量成果作了比較細(xì)致的學(xué)習(xí)與研究，發(fā)現(xiàn)存在三點(diǎn)問題：其一，確定“價(jià)格”的指導(dǎo)理念不同。比如，在核算礦產(chǎn)資源價(jià)值量的時(shí)候，有取值礦產(chǎn)品價(jià)格的，有取值礦產(chǎn)資源生態(tài)價(jià)值的，也有不充分考慮品位、伴生礦及儲(chǔ)量“精細(xì)”程度去粗略評(píng)估取價(jià)的，也有運(yùn)用成本法、影子價(jià)格法倒推價(jià)格的。這種多樣的“價(jià)格”取值，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致未來運(yùn)用負(fù)債表價(jià)值量信息時(shí)出現(xiàn)“無法比較”的不利狀況；其二，核算“時(shí)空”沒有把握好。試點(diǎn)在探索中，過多地關(guān)注了價(jià)值量核算技術(shù)，而忽視了會(huì)直接影響核算技術(shù)選擇的“時(shí)空”。其三，對(duì)“負(fù)債”的理解有差異。想對(duì)于“資產(chǎn)”而言，界定“負(fù)債”是比較有難度的。從試編探索情況來看，有認(rèn)為“負(fù)債”即為“資源消耗（損耗）”，也有認(rèn)為“負(fù)債”是“因?yàn)橘Y源開發(fā)利用對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的直接損失”，還有認(rèn)為“負(fù)債”是“資源消耗（損耗）與資源開發(fā)導(dǎo)致的生態(tài)損失的總和”。

事實(shí)上，上述情況是價(jià)值量核算過程中普遍存在的難點(diǎn)。究其原因，主要?dú)w結(jié)于兩點(diǎn)因素：第一，資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算在理論界至今沒有統(tǒng)一的估價(jià)規(guī)范模式。以國際標(biāo)準(zhǔn)為例，SNA主要是以經(jīng)濟(jì)學(xué)作為其理論基礎(chǔ)，根據(jù)效用價(jià)值論構(gòu)建的核算體系。作為國民經(jīng)濟(jì)賬戶的衛(wèi)星賬戶，SEEA把資源環(huán)境看作生產(chǎn)的基本要素投人來統(tǒng)計(jì)，其理論基礎(chǔ)還不完善。如何全面認(rèn)識(shí)自然資源的價(jià)值在經(jīng)濟(jì)學(xué)界爭議較大。突破這一難點(diǎn)，是推動(dòng)自然資源核算，實(shí)現(xiàn)研究成果向?qū)嶋H應(yīng)用轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵所在；第二，根據(jù)國家自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制指導(dǎo)小組工作進(jìn)度的安排，發(fā)布價(jià)值量核算規(guī)范仍在醞釀階段。同樣，國土資源部“自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制研究”課題組也同樣在探索價(jià)值量核算，相關(guān)研究成果仍需進(jìn)一步檢驗(yàn)。所以，亟需提出一套綜合的、標(biāo)準(zhǔn)的自然資源核算體系，為各地提供理論和方法指導(dǎo)，加快自然資源核算研究的步伐。

（五）數(shù)據(jù)管理能力有待提升數(shù)據(jù)管理關(guān)系到有效數(shù)據(jù)的供給。在試編過程中，出現(xiàn)了“行政區(qū)域小數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性越低的問題”，這其中既有統(tǒng)計(jì)工作的客觀原因，也有部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的管理問題。以湖南婁底市為例：婁底市林木數(shù)據(jù)實(shí)測(cè)為2011年與2014年，湖南省90年代成立森林資源監(jiān)測(cè)中心，每年都有林木資源的調(diào)查數(shù)據(jù)。但數(shù)據(jù)在“由縣向市”匯總中出現(xiàn)偏差，致使填報(bào)過程中出現(xiàn)“存量增加”為“負(fù)數(shù)”，2014年填報(bào)數(shù)據(jù)與全市二類清查數(shù)據(jù)相差44萬立方米的問題。類似問題在國土資源管理部門也同樣存在。比如：貴州赤水市國土局在核對(duì)土地年度變更數(shù)據(jù)時(shí)，出現(xiàn)了市、縣級(jí)掌握的數(shù)據(jù)同省廳及國土資源部數(shù)據(jù)不一致的情況。由于土地年度變更調(diào)查周期和信息管理垂直化管理模式，導(dǎo)致市縣一級(jí)在獲取土地?cái)?shù)據(jù)上僅有一級(jí)類的數(shù)據(jù)，而無法直接獲得五十七個(gè)二級(jí)類的數(shù)據(jù)，并且市、縣國土部門同省廳溝通的信息和時(shí)間成本也比較大。

（六）“區(qū)域差異”不明顯為因地制宜地反映區(qū)域資源環(huán)境情況，現(xiàn)行負(fù)債表在切合地方“特色”上還需稍作調(diào)整。其一，在水資源方面。與我國北方城市相比，南方地表水資源豐富，地下水利用率低于10%。如此信息無法從現(xiàn)行負(fù)債表中反映出來；其二，在林木資源統(tǒng)計(jì)中。因?yàn)榱謽I(yè)部門現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)規(guī)范與技術(shù)等原因，未對(duì)竹林及經(jīng)濟(jì)林（果林、茶林）的數(shù)量與質(zhì)量（蓄積量）進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，無法反映該地竹林、果林、茶林等資源的富存狀況；其三，在土地資源方面。怎樣反映沙地、草原、海洋及功能性城市為主的內(nèi)蒙、甘肅、西藏、北京等區(qū)域的土地利用情況仍值得思考；其四，因“礦產(chǎn)資源負(fù)債表編制指南”仍再制定過程中，礦業(yè)城市（?。┑牡V產(chǎn)資源特征不能得到反映。

（七）制度建設(shè)有待加強(qiáng)制度建設(shè)不單體現(xiàn)在“領(lǐng)導(dǎo)重視、部門配合、認(rèn)真履職”等態(tài)度與行為措施上，而更為核心的是一套“高效、務(wù)實(shí)、協(xié)調(diào)、保障”工作機(jī)制的確立。負(fù)債表編制制度關(guān)系到編制工作的三個(gè)“能否”。首先，能否明確信息供給鏈條責(zé)任。部分試點(diǎn)地區(qū)對(duì)負(fù)債表編制的用途認(rèn)識(shí)不透，認(rèn)為編制負(fù)債表就是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，在數(shù)據(jù)提交上有思想包袱。此外，編制還涉及統(tǒng)計(jì)局、國土、農(nóng)業(yè)、發(fā)改委、林業(yè)、牧業(yè)、水利、環(huán)保、財(cái)政等多責(zé)任部門，如何保障信息鏈條順暢，明確責(zé)任單位是編制工作順利開展的前提。因而，建立以“督促責(zé)任意識(shí)、明確責(zé)任主體、規(guī)范編制流程”為基礎(chǔ)內(nèi)容的編制機(jī)制是十分迫切的；其次，能否實(shí)現(xiàn)部門協(xié)調(diào)。數(shù)據(jù)采集難是編制的首要瓶頸。僅以土地資產(chǎn)負(fù)債表為例，收集整理各年的土地變更、耕地質(zhì)量調(diào)查、耕地紅線指標(biāo)、年度建設(shè)用地新增指標(biāo)、土地整治投入、占地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)等數(shù)據(jù)就是一項(xiàng)頗為復(fù)雜的工作。而要滿足負(fù)債表編制所需的“自然資源+生態(tài)環(huán)境+社會(huì)經(jīng)濟(jì)”信息要求，必須要有能夠協(xié)調(diào)各編制單位的數(shù)據(jù)保障制度與之相配套；第三，能否體現(xiàn)負(fù)債表信息的客觀性與嚴(yán)肅性。負(fù)債表作為一個(gè)反映自然資源資產(chǎn)變動(dòng)的信息系統(tǒng)，其不僅用于支撐自然資源管理，還關(guān)系到區(qū)域生態(tài)文明績效評(píng)價(jià)。這就要求負(fù)債表所提供的信息必須具有客觀性與嚴(yán)肅性。而要實(shí)現(xiàn)這一信息信度與效度，則需通過制度約束予以保障。所以，試編成果中出現(xiàn)的“數(shù)據(jù)信度與效度”問題，迫使我們反思不論是頂層設(shè)計(jì)，還是實(shí)地開展工作，都不應(yīng)忽視“制度建設(shè)”的重要性。

三、深入推進(jìn)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作的建議

（一）開展宣傳工作編制負(fù)債表作為日后自然資源管理的常態(tài)性工作，做好與做實(shí)宣傳工作十分重要。具體來說，開展負(fù)債表編制宣傳工作有以下兩個(gè)方面的內(nèi)容。首先，明確宣傳內(nèi)容。其次，落實(shí)宣教行動(dòng)。第一，利用《調(diào)研與參考》、《國土資源經(jīng)濟(jì)參考》、《中國國土資源經(jīng)濟(jì)》、《中國土地》、《信息參考》、《中國國土資源報(bào)》、《中國礦業(yè)報(bào)》等平臺(tái)，專題開辟“自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制研究”專欄或?qū)？?，建筑起?quán)威的研究基地，在智力上支持地方開展編制工作。目前，“自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制研究”課題組已經(jīng)同《國土資源經(jīng)濟(jì)參考》、《南京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》、《三峽生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)》開展了合作，取得了良好的效果；第二，組建國土資源資產(chǎn)負(fù)債表編制專家團(tuán)隊(duì)，建立起部、省、市、縣國土資源管理部門機(jī)構(gòu)共同參與的、可以順暢溝通的交流平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“線上交流、線下對(duì)接，現(xiàn)場(chǎng)解惑”；第三，以黨政教育、社會(huì)教育與學(xué)校教育為主要途徑，采用學(xué)術(shù)研討、試點(diǎn)交流、專題報(bào)道等形式，為編制工作消弭思想誤區(qū)。

（二）建立健全編制工作機(jī)制怎樣建構(gòu)起行而有效的機(jī)制，發(fā)揮其制度性激勵(lì)、約束作用，保障負(fù)債表“能編、能用”是當(dāng)前及未來編制工作中不應(yīng)忽視的重要內(nèi)容。其實(shí)，負(fù)債表編制機(jī)制需要解決的問題無非是“能編制”，而“能編制”又涉及“數(shù)據(jù)源提供無阻礙、部門溝通無縫隙、參與編制主體無缺位”。借鑒貴州省與湖州市制度經(jīng)驗(yàn)，建立起“由上至下”的協(xié)調(diào)機(jī)制與“由下至上”的溝通機(jī)制，在?。ㄖ陛犑校⑹?、縣層面成立負(fù)債表編制指導(dǎo)辦公室行使組織協(xié)調(diào)工作。主觀上，明確各編制部門的工作職責(zé)，強(qiáng)化各級(jí)國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、財(cái)政、審計(jì)等部門在組織保障、數(shù)據(jù)支撐、技術(shù)服務(wù)上的主體責(zé)任。同時(shí)，依托不動(dòng)產(chǎn)登記管理系統(tǒng)，整合現(xiàn)有土地、礦產(chǎn)、地下水、海洋資源的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，建立“土地、礦產(chǎn)、林木、草原、濕地、地下水、地質(zhì)災(zāi)害”等信息系統(tǒng)，支撐編制的信息需求。微觀上，建立編制崗位責(zé)任制。明確“數(shù)據(jù)提供、數(shù)據(jù)填報(bào)、數(shù)據(jù)核算”的責(zé)任崗位與責(zé)任人，并確定“定期”或“不定期”地開展以編制技術(shù)規(guī)范為主要內(nèi)容的培訓(xùn)制度，以“崗位責(zé)任”與“崗位技能”為著力點(diǎn)保障信息質(zhì)量。

（三）加大負(fù)債表科研投入力度在現(xiàn)行《編制方案》暫定的五類（土地、地表水、地下水、礦產(chǎn)、濕地）資源中，歸屬國土資源部門管理的就有土地、礦產(chǎn)、地下水三種。因?qū)W科界限的限制，國土資源部門能否在相關(guān)資源核算理論與實(shí)踐所取得“先進(jìn)”成果，將直接影響負(fù)債表全盤工作的推進(jìn)。就具體支持內(nèi)容來說，主要包含以下幾個(gè)方面。

第一，支持深入研究自然資源的定價(jià)方法與標(biāo)準(zhǔn)賦值。由于部分資源環(huán)境要素不參與市場(chǎng)交易，無法通過市場(chǎng)價(jià)格來確認(rèn)其價(jià)值，自然資源的價(jià)值量核算該選取哪種估價(jià)方法還是個(gè)難題。已有成熟的資源價(jià)格，應(yīng)該確定何種核算參數(shù)，這是自然資源核算研究的難點(diǎn)之一。

第二，支持確立編制規(guī)范與制定核算技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，資源資產(chǎn)核算的相關(guān)技術(shù)方法，如土地資源、礦產(chǎn)資源的存量、流量及其價(jià)值量的核算技術(shù)方法等尚未形成規(guī)范。建議依托經(jīng)研院的科研及標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)平臺(tái)，逐步制定《生態(tài)用地資源資產(chǎn)核算技術(shù)規(guī)范》、《礦產(chǎn)資源資產(chǎn)核算技術(shù)規(guī)范》、《地下水資源資產(chǎn)核算規(guī)范》、《國土資源資產(chǎn)負(fù)債表編制技術(shù)規(guī)范》。

第三，支持提前推進(jìn)負(fù)債表的使用探索。負(fù)債表作為生態(tài)文明制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，不僅是開展自然資源資產(chǎn)確權(quán)、調(diào)查、監(jiān)測(cè)、用途管制的抓手，也是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、有效保護(hù)和可持續(xù)利用自然資源的信息支撐，還是實(shí)施自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的重要依據(jù)。因此，亟需支持探索負(fù)債表編制“大有可為”的多種功能，切實(shí)服務(wù)國土資源資產(chǎn)的管理。

第四，支持開展尊重區(qū)域資源差異的負(fù)債表設(shè)計(jì)研究工作。地方迫切需要根據(jù)自身的特點(diǎn)，開展地方性的專項(xiàng)資源調(diào)查和研究。根據(jù)各地區(qū)的區(qū)域特點(diǎn)和資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，設(shè)計(jì)不同的側(cè)重點(diǎn)，先分區(qū)域，建立單項(xiàng)資源的區(qū)域自然資源核算體系，在此基礎(chǔ)上提出標(biāo)準(zhǔn)化的價(jià)值計(jì)量方法，最終形成全國的自然資源核算體系。

（四）盡快解決調(diào)查統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不一致的問題由于職能交叉和歷史沿革等原因，國土資源部門與林業(yè)部門關(guān)于林地面積的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、與農(nóng)業(yè)部門關(guān)于耕地質(zhì)量、草地面積的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)都不相同，且都根據(jù)工作需要開展了相關(guān)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，這就對(duì)地方編制負(fù)債表帶來很大的困擾。這個(gè)問題的根源在中央部門，不在地方。建議三個(gè)部門盡快就標(biāo)準(zhǔn)不同問題開展研究。

（五）及時(shí)調(diào)整耕地質(zhì)量數(shù)據(jù)填報(bào)的時(shí)間根據(jù)《編制指南》，2015年相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也需要在6月底前匯總上報(bào)，但部分資源調(diào)查工作在時(shí)間上較難滿足。比如每年土地變更調(diào)查的數(shù)據(jù)，地方調(diào)查、報(bào)部審核、反饋修改、實(shí)地檢查到最后報(bào)國務(wù)院審定，基本上要到年中，等到數(shù)據(jù)反饋地方就到下半年了。耕地質(zhì)量調(diào)查評(píng)價(jià)需要土地變更調(diào)查后進(jìn)行，時(shí)間上可能更晚。建議根據(jù)實(shí)際情況做好填報(bào)的時(shí)間點(diǎn)銜接，把填報(bào)時(shí)間延后至第四季度。

總之，開展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作不僅是“我國生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)工作”，也是“回應(yīng)我國資源環(huán)境嚴(yán)峻形勢(shì)、保護(hù)和管護(hù)好自然資源”的一項(xiàng)重要抓手。在負(fù)債表編制理論、核算技術(shù)及機(jī)制建設(shè)仍未成熟的編制初期，需要深刻反思已有的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，積極厘清和規(guī)范自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制理論與核算方法，以切實(shí)推動(dòng)這項(xiàng)工作的深入開展。

*本文系國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃“自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制與資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)技術(shù)集成與應(yīng)用”子課題“自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制技術(shù)集成與區(qū)域示范”（課題編號(hào)：2016YFC0503505）、國家社科基金重大項(xiàng)目“基于自然資源資產(chǎn)負(fù)債表系統(tǒng)的環(huán)境責(zé)任審計(jì)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15ZDB160）、國家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目“國土資源資產(chǎn)負(fù)債表編制及其運(yùn)行機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15AGL007）、國土資源部軟科學(xué)研究項(xiàng)目“自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：201508）、國土資源部部門預(yù)算課題“自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制研究”階段性研究成果。

［1］陳玥、楊艷昭、閆慧敏等：《自然資源核算進(jìn)展及其對(duì)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的啟示》，《資源科學(xué)》2015年第9期。

［2］封志明、楊艷昭、李鵬：《從自然資源核算到自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制》，《中國科學(xué)院院刊》2014年第4期。

（編輯張芬）