周山

高等學(xué)校預(yù)算管理存在的問題、原因與對策研究

周山

預(yù)算管理作為配置高校資金的方式發(fā)揮了越來越重要的作用，但是粗放式預(yù)算管理模式導(dǎo)致了預(yù)算編制難和預(yù)算執(zhí)行難的問題，本文對高校預(yù)算管理中存在的問題的成因進(jìn)行了分析,提出了對應(yīng)的完善策略，以期提升高校預(yù)算管理的質(zhì)量和效率。

高等學(xué)校；預(yù)算管理；預(yù)算編制松弛

一、高等學(xué)校預(yù)算管理中存在的問題

（一）預(yù)算編制中存在的問題

實務(wù)中高校預(yù)算編制過程中用于預(yù)算編制的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)獲取比較困難、準(zhǔn)確性較差，很多預(yù)算安排往往基于經(jīng)驗數(shù)據(jù)而非嚴(yán)格、科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)，例如在高校預(yù)算編制過程中依據(jù)教職工人數(shù)切塊的辦公費(fèi)、依據(jù)系院學(xué)生數(shù)為基礎(chǔ)得出的教學(xué)業(yè)務(wù)費(fèi)等往往沒有一個較為科學(xué)和準(zhǔn)確的定額標(biāo)準(zhǔn)，更多地是依靠經(jīng)驗和以往的支出數(shù)據(jù)來編制；部分高校決策層有時候會基于個人的主管意愿安排一些沒有經(jīng)過可行性論證和長遠(yuǎn)規(guī)劃的預(yù)算支出項目，也會影響到預(yù)算編制的科學(xué)性；此外，國家養(yǎng)老保險制度改革以及預(yù)算管理等財經(jīng)法律法規(guī)政策的變動往往也會引起高等學(xué)校預(yù)算的調(diào)整與變動，導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行過程中產(chǎn)生大量被動的剛性調(diào)整。

（二）預(yù)算執(zhí)行中存在的問題

從外部環(huán)境來看，某些項目從政府主管部門組織申報、專家論證最后到下達(dá)高等學(xué)校往往已經(jīng)進(jìn)入了年度的下半年，項目的執(zhí)行周期被壓縮，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度受到影響；十八大以來，國家加強(qiáng)了反腐敗的力度、深度和廣度，以“八項規(guī)定”為代表的一系列黨紀(jì)黨規(guī)和加強(qiáng)財經(jīng)管理的法律法規(guī)密集出臺，導(dǎo)致招待費(fèi)、會議費(fèi)、差旅費(fèi)等支出項目的違紀(jì)成本大幅提高，而這些費(fèi)用開支往往會在高校的預(yù)算支出中占用相當(dāng)?shù)谋戎?，?dǎo)致預(yù)算實際執(zhí)行中的“花錢難”。從內(nèi)部環(huán)境來看，預(yù)算管理的意識不強(qiáng)，相當(dāng)部分的教職工認(rèn)為預(yù)算管理只與財務(wù)部門相關(guān)，參與預(yù)算管理的熱情不高，其直接后果就是預(yù)算編制數(shù)據(jù)的粗放性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性不高，導(dǎo)致預(yù)算金額與實際需求存在嚴(yán)重的偏離，預(yù)算編制過程中松弛成分較高，預(yù)算編制金額浮夸。

二、高等學(xué)校預(yù)算管理中問題的成因

（一）預(yù)算編制過程中問題的成因

1.體制機(jī)制因素。

高校的預(yù)算管理作為高校年度財務(wù)運(yùn)行的起點，對于支撐高校的教學(xué)、科研等業(yè)務(wù)活動起著重要的作用，影響著學(xué)校的經(jīng)費(fèi)使用效益和中層單位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的績效考核，但是在實際工作中往往存在著高校預(yù)算編制不完整、不精細(xì)甚至嚴(yán)重背離實際經(jīng)費(fèi)需要的現(xiàn)象，表面上來看是預(yù)算編制負(fù)責(zé)人員的素質(zhì)問題，但是從根本上來說是高等學(xué)校面臨的體制機(jī)制因素，當(dāng)前我國高校的主體地位尚未真正確立，在政府管制體系中的地位較為模糊，外部參與和市場調(diào)節(jié)不夠，高校領(lǐng)導(dǎo)層的任命過程中往往沒有明確的任期管理和考核目標(biāo)，只有到離任時才會對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，導(dǎo)致高校領(lǐng)導(dǎo)層提升和改善內(nèi)部治理的動機(jī)性不強(qiáng)，雖然加強(qiáng)高校管理的不斷出臺，各種檢查評估不斷進(jìn)行，但是往往存在著政策執(zhí)行和落實不力，高校主要領(lǐng)導(dǎo)干部往往更為關(guān)注的是平穩(wěn)轉(zhuǎn)崗離崗和退休而對于預(yù)算管理和預(yù)算績效的考評往往放到無關(guān)緊要的位置，實踐中，高校預(yù)算分配往往按照首先保證基本工資和福利性開支，然后保證基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和重點支出，剩余經(jīng)費(fèi)再用于其他方面，導(dǎo)致部分涉及學(xué)生學(xué)習(xí)條件改善的經(jīng)費(fèi)投入不足；除此之外，高校內(nèi)部復(fù)雜的科層關(guān)系導(dǎo)致了預(yù)算編制工作往往并非依據(jù)客觀性，而更大程度上體現(xiàn)的是一種博弈，高校中包含著以黨委書記為主導(dǎo)的黨務(wù)干部體系和以校長為主導(dǎo)的行政管理干部體系，形成黨委負(fù)責(zé)下的校長負(fù)責(zé)制管理模式，在財務(wù)預(yù)算管理過程中并不是單純的將各部門的申報的預(yù)算金額簡單匯總，往往存在著復(fù)雜的人際關(guān)系博弈。

2.預(yù)算編制過程較為粗放。

高校預(yù)算編制過程中由于缺乏項目預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)定額體系，往往更多地依靠往年的數(shù)據(jù)和增量預(yù)算的方式，未能實現(xiàn)依靠項目定額來分配預(yù)算資金，并建立依據(jù)外部環(huán)境的變化而變化的項目定額動態(tài)調(diào)整機(jī)制，粗放的預(yù)算編制方式的后果就是預(yù)算編制所依據(jù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)嚴(yán)重不符合實際，預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，不能實現(xiàn)預(yù)算管理的精細(xì)化，不能充分配置學(xué)校的經(jīng)費(fèi)資源。

（二）預(yù)算執(zhí)行過程中問題的成因

1.外部的體制機(jī)制因素。

近年來，國家推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革，推進(jìn)國庫集中支付制度和政府采購制度等一系列提升公共資金使用配置效率的財政政策，加強(qiáng)“三公經(jīng)費(fèi)”管控，對離任的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作，實施審計全覆蓋，尤其是“八項規(guī)定”實施以來，黨和政府持續(xù)推進(jìn)廉政建設(shè)，高校過去在教學(xué)、科研上較為寬松的經(jīng)費(fèi)支出管理環(huán)境進(jìn)入了嚴(yán)格管理模式，直接導(dǎo)致了“花錢難”成為一種新常態(tài)，各種專項經(jīng)費(fèi)產(chǎn)生了不同程度的沉淀；現(xiàn)實中，政府主管部門往往忽視高?？蒲泻晚椖抗芾淼膶嶋H，分年度對項目預(yù)算資金安排考核，而高校的科研工作和項目往往并不是按照年度均分預(yù)算資金，政府的硬性考核導(dǎo)致突擊花錢的現(xiàn)象普遍存在，除此之外，政府在控制高?！叭?jīng)費(fèi)”的過程中往往套用機(jī)關(guān)行政機(jī)關(guān)單位的模式，將高校中部分的教學(xué)和科研的公務(wù)性費(fèi)用界定為“三公經(jīng)費(fèi)”，造成部分符合實際經(jīng)費(fèi)開支無法報銷，客觀上造成了“花錢難”。

2.高校內(nèi)部因素。

高校二級單位在預(yù)算經(jīng)費(fèi)項目申請過程中基于預(yù)算編制松弛行為動機(jī)的存在，抑或是為了后期“討價還價”的需要，往往多報預(yù)算，致使預(yù)算支出項目浮夸，資金的申報金額嚴(yán)重偏離實際開展業(yè)務(wù)的需要，造成年度內(nèi)開展相關(guān)業(yè)務(wù)活動時往往會造成大量的預(yù)算結(jié)余，從整體上影響學(xué)校預(yù)算資金的配置和使用效益；除此之外，由于資金的需求部門和預(yù)算的編制部門存在著信息不對稱現(xiàn)象，預(yù)算管理部門對預(yù)算編制過程中的松弛行為缺乏有效抑制措施，導(dǎo)致了預(yù)算編制的粗放型甚至是虛假性，也間接影響了預(yù)算管理配置資源的效率。

三、高等學(xué)校預(yù)算管理存在問題的應(yīng)對策略

（一）科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)管理體系是強(qiáng)化高校預(yù)算管理的關(guān)鍵

事實證明項目定額管理是加強(qiáng)預(yù)算管理，提高預(yù)算資金使用效益的重要手段和方式，中央部門預(yù)算正在逐步推進(jìn)項目定額管理的模式，高等學(xué)校應(yīng)結(jié)合學(xué)校的實際形成不同業(yè)務(wù)層面的項目定額管理模式，建立高等學(xué)校的預(yù)算支出項目庫，規(guī)范預(yù)算編制過程，實現(xiàn)預(yù)算管理和預(yù)算編制的精細(xì)化，細(xì)化預(yù)算支出項目的內(nèi)容，對預(yù)算支出項目將要開展的活動、經(jīng)費(fèi)使用范圍、活動支出明細(xì)進(jìn)行細(xì)化，并設(shè)定該預(yù)算支出項目將要實現(xiàn)的目標(biāo)或效益，以此作為年終預(yù)算績效考評的依據(jù)和未來該院、系和部門負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任考評的重要依據(jù)，積極探索實現(xiàn)預(yù)算編制的信息化管理水平，建立統(tǒng)一的預(yù)算編制的信息化平臺，提升預(yù)算編制的效率。

（二）建立嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行考評和獎懲機(jī)制保證預(yù)算管理的權(quán)威性

高校預(yù)算編制粗放、準(zhǔn)確性不高除了體制機(jī)制性因素和高校自身因素之外，未建立嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行考評和獎懲機(jī)制也是預(yù)算編制中松弛行為較為嚴(yán)重的重要因素，現(xiàn)實中高校對中層單位的考核中往往根據(jù)忽視了對預(yù)算資金使用指標(biāo)的考核，對預(yù)算執(zhí)行金額嚴(yán)重偏離預(yù)算金額的行為往往聽之任之而未能建立起有效的考評和獎懲機(jī)制，問責(zé)機(jī)制的缺失造成了資金配置效率不高和預(yù)算編制的粗放性，進(jìn)而未能把有限的資金充分用到提高和改善學(xué)生生活學(xué)習(xí)條件上，高校應(yīng)該建立嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行考評和獎懲機(jī)制，加強(qiáng)對預(yù)算支出項目可行性審核，識別預(yù)算執(zhí)行金額嚴(yán)重偏離預(yù)算金額的因素，對于識別出的浮夸因素采取與二級單位預(yù)算執(zhí)行人員績效掛鉤或者削減該單位的未來年度預(yù)算的措施，充分發(fā)揮預(yù)算管理的剛性和嚴(yán)肅性，維護(hù)預(yù)算管理的權(quán)威。

（三）積極落實新修訂的預(yù)算法的相關(guān)要求實現(xiàn)預(yù)算編制的精細(xì)化

新修訂的預(yù)算法要求預(yù)算編制部門編制預(yù)算時要同時按照預(yù)算的功能分類和經(jīng)濟(jì)分類進(jìn)行，不同的支出經(jīng)濟(jì)分類科目之間的調(diào)整做出了嚴(yán)格的規(guī)范要求，對預(yù)算管理提出了更高的要求，體現(xiàn)了預(yù)算管理的精細(xì)化，當(dāng)前高校在預(yù)算編制中往往只注重學(xué)校層面支出的功能分類和經(jīng)濟(jì)分類預(yù)算，而對于實際執(zhí)行的校內(nèi)預(yù)算在編制時往往不按照經(jīng)濟(jì)分類在二級單位之間進(jìn)行分配，而只按照校內(nèi)二級單位的預(yù)算支出項目編制預(yù)算，這種粗放式的預(yù)算管理模式在新修訂的預(yù)算法實施的背景下變得難以為繼，高校應(yīng)當(dāng)結(jié)合新修訂的預(yù)算法的要求并結(jié)合本校實際，實現(xiàn)預(yù)算管理的精細(xì)化，提升預(yù)算管理配置資金的效率。

［1］全國人民代表大會常務(wù)委員會.關(guān)于修改《中華人民共和國預(yù)算法》的決定［N］.2014.

［2］高校部門預(yù)算困境與應(yīng)對思考［J］.財會通訊，2016，（4）.

（作者單位：濱州學(xué)院）